浅析农村土地“三权分置”实施中的问题与对策

张雪敏 刘洋

[摘要]我国农地“三权分置”改革旨在农村土地集体所有的条件下，将经营权由承包经营权中分离出来，达到农业规模化、现代化经营的效果。但是，这其中涉及经营权与承包权与权利关系，实施过程中可能存在一些政策、法律以及实践操作难题。需要运用科学合理的手段，推进“三权分置”政策的实施。

[关键词]三权分置；土地经营权；土地承包权

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A

1 引言

当前，我国农村“三权分置”的土地制度具有成本低、收益大等特点，是农村劳动力持续转移与分化的动力、农业规模化经营持续发展的驱动力、新型农业持续发展的需求力。但是在推进农村土地“三权分置”的实践时还需进一步分析所存在的困惑和问题，并找出解决方法。

2 我国农地“三权分置”政策在实践中存在的问题

2.1 分离后的承包权、经营权存在分歧

就承包权而言，当前有“成员权”与“物权”两种看法。第一种看法指出，承包权应属于成员权；第二种看法认为，在农地流转和“三权分置”前提下，承包权被视为一种物权，应属于集体成员享有的权利。关于农地经营权也两种看法，即“债权”和“物权”。债权说认为，农村土地承包经营本质上是一种联产承包合同关系，土地承包经营权的内容由合同确立，它只能约束发包方和承包方，不能对抗第三人。因此，农地使用权（土地承包经营权）属于债权性质。在对土地承包经营权性质的争论中，多数学者认为，土地承包经营权是一种用益物权性质的民事权利。其理论依据是

假如把承包权的性质认为是物权，那么承包人一旦承包了某块土地，则使承包权就从所有权这一典型物权中脱离出来，具有排斥包括发包人在内的其他一切人的非法干涉的特性。这样一来，要对承包权独立颁证，和承包权只限于集体经济组织的成员才具有资格存在冲突。假如把经营权视作债权的一种，在一定程度上经营权就难以对抗承包权，这很有可能出现一些短期行为，导致经营权不稳定，也难以进行农地抵押。如果把土地经营权视作物权，则同一块土地上同时存在两种物权，不符合一个物权原则，可能会导致经营权人和承包权人之间的矛盾。

2.2 承包权、经营权在法律上体现不明确

目前我国《农村土地承包法》只提出了荒沟、荒山、荒滩、荒丘等农村土地不宜以家庭为单位的承包方式，并通过公开协商、拍卖、招标等形式获取的土地承包经营权入股、出租、转让、抵押等其他形式进行流转，对家庭承包经营权是否能够进行抵押暂无明确要求。可见，现行的法律法规阻碍了家庭享有的农地承包经营权的实现。更为重要的是，“三权分置”制度虽然已经在政策层面上给出了界定，但在学术上关于经营权和承包权的权能及属性仍存在争论，在法律解释上还欠缺完善的法律规定，导致诸如抵押和经营权流转相关权利的落实存在着缺乏法律依据等问题。

2.3 经营者与承包农户间的利益关系处理困难

我国农地担负着生产因素和社会保障两种功能，有关部门针对农地改革的方针方向，不仅要充分利用土地本身财产功能及要素配置，还要统筹土地对广大农民的生存和就业的保障功能。2015年颁布的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》，规定土地经营权可以进行抵押，且设置了需要“承包方已经明确告知发包方”“承认方同意”等一些限定条件，这一规定兼顾了集体经济组织和农民的双重利益，也就是说，目前实行的有关规定在土地改革方面，仍然难以脱离农村土地固有的两种功能的“窠臼”。这种规定取向保全农村土地的两种功能，却在实际运转中有着强烈矛盾。

3 对于“三权分置”实施中存在问题的解决建议

3.1 合理科学界定承包权及经营权的权能

农村土地流转过程中土地经营权是否需要颁证确权，抑或签订合同，这决定着其为债权还是物权。在土地经营权作为债权模式时，其自身存在不稳定性、抗衡土地所有者的能力有限，且可能占据的时限相对较短。若定位为物权，其影响又是截然不同的，土地经营者拥有对农户承包土地自主有偿使用、土地征收地上物补偿、继受间接占有、相关政策补贴、农作物处置全额收益等权利，且有对农地在承包者知情并同意前提下的抵押权和再流转权。唯有在土地经营权和承包权分开的条件下，经营权才能够独自发挥作用。

3.2 适时完善相关法律

要确保经营权与承包权在分开之后各自发挥应有的功能，需要适时完善《农村土地承包法》、《物权法》、《土地管理法》、《擔保法》等涉及到农村土地产权地法律，明确“三权”内容、职能和义务的划分；坚持市场对资源配置的决定性，规避土地收益分配的不公；明确对土地经营权的内容和权利、确权形式、土地经营者的经营界限和权利及义务、流转形式、抵押和处置、价值评估、土地经营权的监管等。

3.3 合理利用相关政策

均衡第三方经营者与土地承包者之间的关系。针对农业利好政策进行明确的分类，对与农地生产经营过程存在直接关系的补贴项目，应明确落实到现实生产经营者手中，保证补贴政策能够有效地发挥其应有的激励作用；合理改变现行的耕地征收补偿办法，明确区分补偿形式，其中涉及到被征收的土地本身、导致承包权丧失的相关补偿项目，应明确落实到承包权主体；如果触及农资综合补贴等补贴政策，要明确接受补贴的主体是真正的种粮者，以保证补贴政策对种粮积极性的激励作用。

就长时间发展看来，渐渐降低拥有承包权的农村人口数量，是解决“三权分置”在实践的过程中出现的诸多问题的有效办法。

4 结论

土地政策是我国宏观调控手段之一，而“三权分置”将调整农村土地资源在时间、空间、产业方面的配置，是我国目前农村剩余劳动力分散分工与转移、农业规模经营发展的必然选择，“三权分置”解决了农村人口离乡打工期间保留农地财产权、承包权的后顾之忧，从而促进城市化长期发展，促进农村传统经济转型，加速农业现代化。

与此同时，农地“三权分置”在实际落实过程中还存在着诸多问题和矛盾，想要不断推动农地“三权分置”的顺利实施，今后应严谨并合理地划分经营权和承包权的权利职能，实事求是的对相关政策法规进行调整，合理调整土地征收和农业补贴政策。从长远发展来看，伴随着社会保障系统逐渐完善、农村劳动力的持续转移和农户土地承包权自愿有偿退出的意愿逐步提升，农村土地经营权将逐渐得到释放、农户承包权平稳过渡、集体土地所有权继续保留。国家要在战略部署上制定适当的农民土地承包权的自愿有偿退出的相关政策，促进这一趋势健康向上发展。

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