村庄集体经济发展用地的合理开发与高效利用

陈嘉平

[摘要]村庄集体经济发展用地的使用效益与产出将直接影响到村民的经济收入和生活水平。分析了广州村庄集体经济发展用地利用的困境，指出缺乏产权保障与规划引导是广州村庄集体经济发展用地的主要问题，提出促进集体经济发展用地的策略，并强调要发挥乡村规划的引领作用、村委会的核心作用和社会资金的杠杠作用。

[关键词]村庄；集体建设用地；利用；广州

[中图分类号]F301；F321.32 [文献标识码]A

广州村庄中的大部分土地均为村庄居民共同所有——即村庄土地集体所有，其土地利用类型主要包括农用地、生活居住用地和经济发展用地，其中经济发展用地的使用效益与产出将直接影响到村民的经济收入和生活水平。因此，如何实现村庄集体土地的高效利用成为广州村庄规划的重要内容。

1 广州村庄集体土地概况

广州是改革开放的前沿地区，和珠江三角洲其他地区的农村一样，广州村庄以“村村点火、户户冒烟”的方式，直接参与了中国八九十年代的快速城镇化和工业化进程，具体表现为三种集体土地的开发模式。

第一，在集体土地上兴办乡镇企业。农民通过在自家的土地上发展乡镇企业，既免去了土地获得的成本，又带动了本地村民就业，直接“洗脚上田，进厂务工”，实现“离土不离乡”的就地城市化。第二，转让土地使用权给外资企业或私营企业。土地是最主要的生产资料之一，通过以集体土地“招商引资”，以租金方式赚取土地收益，实现从种地到“种房子”、“种厂房”的转变。第三，出租留用地或在留用地上自建物业出租。留用地是指在国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例（目前广州市按10%的比例进行返还）作为征地安置，另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地，是广州村庄集体经济用地最主要的合法开发模式。

由于乡镇企业竞争力有限，在90年代中国全面对外开放后就纷纷倒闭或改制，逐步退出了历史舞台。因此，目前广州村莊用于经济发展的集体土地主要以后两者为主，尤其以第二种类型为主，用地规模达98km?。

集体经济发展用地的收益是广州各村集体经济的重要来源。据《广州市村庄摸查问题总结及策略规划》统计，广州村集体2012年平均年收入由数十万至上千万元不等，其中广州城中村平均集体收入可达1000万元。这些经济发展用地带来的集体收入，部分作为红利直接分配给村民，部分作为村共同发展基金用于基础设施建设和社会公益事业。可见，集体经济发展用地效益的提高，将有效促进村庄经济发展和人均收入水平的提升。

2 困境：缺乏产权保障与规划引导

集体经济发展用地为广州村庄带来了巨大的集体经济收益。在2004年前，国家土地管理法是明确禁止集体土地使用权流转（出让）的，只允许集体经济组织在符合土地利用总体规划的条件下，以乡镇企业的形式使用集体土地用于非农建设发展经济，然而广州大部分农村均以兴办村工业园的方式出租集体土地使用权。因此，这些集体土地使用权的流转并未得到土地管理部门的承认，企业的产权难以得到现行法律的有效保护，部分土地甚至是违法用地。

由于集体建设用地无法提供稳定产权甚至是违法的，因此一般村庄只能吸引对用地产权要求不高，注重短期经营的低端制造企业落户村庄工业园，使得广州市农村集体建设用地建设强度低，用地平均产出率仅1亿元/km?左右，目前仅为国有建设用地的1/10，而且由于违法用地上的企业“破罐子破摔”，更不重视环境保护，容易导致农田、大气和水体的污染，进一步加剧村庄土地开发的各类问题。

3 经济发展用地的高效利用策略

3.1 策略一：统筹留用地发展，引导合法开发建设

留用地是广州村庄合法取得建设用地的最为主要的模式，因此村庄规划中十分重视留用地的布局与开发。由于留用地由国家基础设施（如公路）与开发项目征地而产生，因此留用地的布局与功能均结合主体征地项目进行统筹考虑，既能实现项目开发与相关配套功能同步发展，又能为村庄集体经济发展明确方向和提供强大动力（见表1）。

如白云区江村，村中落户了市重点农产品物流配送项目“中央大厨房”，项目征地80hm?，返还留用地8hm?，留用地紧邻主体项目布局，功能定位为配套物流基地，主要为中央大厨房配套冷链物流服务，与主体项目共同开发，预计土地产出可达750万元/hm?，为村集体经济带来6000万元/年的收入。

3.2 策略二：完善法律手续，引导物业转型

广州村庄大量的集体用地主要还是手续不全甚至违法建设的旧厂房用地，这些旧厂房土地利用效益低，环境污染问题严重，是规划整治与控制的主要对象，村庄规划主要根据已有的“旧厂房”改造政策进行区别对待。对于已经完善历史用地手续（需要按相关旧厂房改造政策，提交相应证明材料证明业主有土地使用权）的用地，村庄规划承认其土地使用权益，纳入村庄规划范围，明确相应土地利用性质和控制要求，协助土地使用合法化。业主补交土地出让金后，其产权可以依据《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》受到法律保护，按相关程序申请自主改造或由政府征收获得合法补偿。

白云区珠江村位于白云工业园（白云区其中一个产业园区）内，自90年代园区设立后，村庄伴随工业园区的发展不断发展壮大。村庄集体土地均出租给园区内的企业用于工业生产，总用地规模有25hm?，地均产值低的产出仅为70元/m2，高效的企业可达上千元，目前每年可为村庄集体经济带来超过1000万元的收益。但随着广州北部地区水源保护要求日益严格，工业园区大部分面积被划入流溪河水源准保护区范围内。白云区政府因此通过发展电子商务和生产性服务业推进白云工业园转型发展，逐步引导工业迁出。村庄规划落实水源保护的要求，并把握产业转型趋势，村内大部分工业用地规划时均增加兼容商务用地的这一兼容性，并提高相关用地的容积率上限，引导工业向商务服务业转型。预计成功实现转型后，单位面积土地收益可提高5倍以上。

对于未纳入“三旧”图斑标图建库的历史旧厂房用地，村庄规划作为违法用地处理，未来将进行强制拆除拟作它用。这样，既为低效用地提供了改造的出路，实现土地利用效益的提升，又落实了村庄建设规模的控制和耕地的保护，实现土地的集约节约及有序开发利用。

3.3 策略三：引入社会资金合作开发

留用地是村庄重要的集体资产，但如果缺乏资金投入基础设施，进行土地平整，道路建设和高质量的管线敷设等工程，土地资产的价值也就难以充分发挥。而基础设施建设工程往往需要巨大的资金支持，一般村庄的集体经济又难以支撑，因此，引入社会资金，和有实力的企业合作开发留用地成为村庄推动留用地开发建设的重要手段。

南横村位于南沙区南部珠江口边上，紧邻国家级高新技术开发区——南沙资讯科技园。受到高新技术开发区的辐射带动，村内集体经济用地为园区提供餐饮等相关配套服务，每年可为集体经济带来约200万元的收入。2010年，随着南沙资讯科技园的扩展，征收了村庄约70hm?农地用作园区产业开发，按相关标准返还村庄7hm?留用地。同年，南山区批准通过了《关于试行货币加物业方式兑现村留用地指标推进村留用地开发工作方案》，允许引入社会资金参与村庄留用地开发建设，因此，南横村与星河集团合作开发这7hm?的留用地，打造作为高新技术开发区配套的南沙高端滨海居住小区——南横服务外包公寓，总投资约8亿元，建成约15万m?的物业规模。通过集团公司与村庄协商，商铺物业（总物业量中的15%，约2万m?）归村庄集体所有，公寓住宅物业（总物业量的85%，约13万m?）归集体公司所有。虽然村庄分得的总量较少，但是商铺可以出租经营，预计每年可以为村庄带来约720万收入。

3.4 策略四：纳入城市共同发展

对于位于城市未来发展区内的村庄，村内农地将基本全部作为城市建设用地进行规划开发，村民在就业上和生活方式上也基本与一般城市居民无异。因此，该类村庄将按城市社区标准进行规划建设和管理，配套完善的公共服务设施和市政基础设施，部分村庄将实行全村整体拆迁改造，重新规划建设高层农民公寓，统一布局留用地，与城市共同发展。

广州白云区未来将在中部建设新城市中心——白云综合服务功能区，规划范围涉及园夏村、南方村等村庄，村庄现状已经建成了一定规模的居住社区和工业区，大部分建筑均为2至3层的低矮建筑。

通过规划协调，村民同意以高层公寓的方式统一进行拆迁安置。具体运作上，先由政府出面，按需要统一建设好安置小区，小区按照城市社区标准配套小学、幼儿园、社区卫生服务中心、文化体育活动设施等公共服务设施，安置用地面积30hm?，与原来相比大大节约了用于居住的建设用地，节约出来的土地为新增配套设施与商业开发提供了空间。

此外，通过整体征地，村庄获得了约60hm?的留用地指标用于发展经济，规划统一作为商业商务用地开发，总开发建筑规模超过200万m?。通过重新规划建设，村庄经济发展用地在面积减少的情况下，仍大大提高了建设规模，而且地均产出由原来的100～500元/m?左右提高至规划预期近2000元/m?以上，大大促进土地集约节约利用。

4 结语

广州的实践表明，通过合理的规划与引导，能够实现村庄土地使用效益的提升，而在这个过程中，村集体、政府、村民和企业都发挥了不可或缺的作用。

4.1 发挥乡村规划的引领作用

村庄规划是村民与政府共同达成村庄发展共识的一个重要平台，这个发展共识在规划过程中形成，通过规划成果进行表达。经过科学合理的规划及各类发展策略，村庄的各类土地资源也就能够实现更有效的配置，大大促进土地效益的提升，真正实现规划引领发展的作用。

4.2 发挥村委会的核心作用

村民委员会是村民自治和自我管理的基层组织。一个有凝聚力的村委会能够有效整合涣散的农村，既能汇集村民发展诉求，与规划专业团队沟通并形成发展共识，又能有效的组织规划落实。因此，要想村庄发展，地尽其用，首先应该抓好村庄干部队伍的建设。

4.3 发挥社会资金的杠杠作用

土地是村庄最重要的资产，但由于一般村庄难以支撑大额的土地整理、改造成本，往往难以引入最适宜的业态或功能，而难以有效释放土地使用价值。因此，引入社会资金参与村庄建设用地开发成为广州村庄建设的重要策略。南横村的经验也告诉我们，引入社会资金共同开发，能够有效实现土地价值和村庄集体经济收益最大化。

[参考文献]

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