土地整治研究进展综述与展望

崔全红

[摘要]通过对国内外土地整治发展现状及土地整治的方式、效益、群众参与、技术等方面的研究进展进行归纳总结，进而提出我国土地整治存在的问题，展望土地整治发展前景。研究表明：我国土地整治存在理论体系相对滞后、法律法规不健全、整治目标传统单一和公众参与程度不高等问题。针对以上问题，我国土地整治应注意：（1）加强土地整治权益保护；（2）促进土地整治与生态文明有机结合；（3）加强土地整治技术攻关，以实现土地可持续利用和农业可持续发展。

[关键词]土地整治；研究进展；综述与展望

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

随着我国经济社会不断发展，城镇化不断推进，加之交通运输、工业等发展迅速，难免会占用部分耕地，而我国人多地少，土地资源退化严重，土地整治工作顺利有序开展难度很大。要贯彻落实国家提出的守住18亿亩耕地红线，确保可耕地面积保持动态平衡的目标，必须调整土地整治模式，转变土地传统利用思维方式。因此，土地整治是在我国特殊土地国情下解决土地利用问题的必然选择，也是社会经济发展到一定阶段解决土地利用问题的必然选择。

土地整治是借助一系列工程、生物、化学等措施对低效、不合理利用和未利用的土地综合治理，对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地恢复利用，以提高土地利用率和产出率、改善生态环境的活动。但是，经过几十年的发展与完善，土地整治的范畴、目标和方式等方面都发生了深刻的变革，在整治范畴上已由传统的平整土地向集中连片，统一管理的方向转变；在整治目标上已由单纯的补充可耕地面积向城乡一体化发展方向转变；在整治内涵上已由增加耕地数量为主向“数量管控、质量管理、生态管护”三位一体综合管理转变；在整治方式上已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩政策、工矿废弃地复垦调整利用等政策的运用转变，土地整治已经成为建设社会主义新农村、统筹城乡发展的重要抓手和平台。

基于此，本文通过对国内外土地整治的发展历程、现状和进展做以综合分析，进而为我国土地整治提供理论支撑。

1 国外土地整治研究

1.1 国外土地整治發展历程

国外土地整治活动兴起时间较早，16世纪中叶～19世纪末期，德国、荷兰、俄罗斯、加拿大、日本等国陆续开展。主要通过从事规划—合并—权属调整、拥有关系等简单的措施进而达到提高土地利用率及生产条件的目的。到20世纪初～20世纪50年代，随着工业化及城镇化的迅速发展，土地整治主要集中在为城市群发展和大型综合体商业、住宅提供有效用地。20世纪60年代开始，土地整治工作主要以社会与生态问题、保护和提升农用地设施设备及改善农民收入为重点。

1.2 国外土地整治现状

1.2.1 土地整治方式研究。国外土地整治工作开展的历史比较久远，有关治理手段和方式方法方面的研究也相对较为完善，主要包括农业主导型和产业带动型两个方面。在土地使用权私有化的背景下，基于乡村空间结构重新组合，村容村貌治理方面成效突出，土地整治的核心转化为土地归属问题的调整与明确，土地整治顺利开展的前提条件是必须提前取得待整治区该地持有人的允许。在对土地整治参与主体的行为研究中发现，土地整治主要包括自愿型、部分自愿型、强制型三大类型。张军连将国外土地整治模式归纳为政府主导型模式、土地所有者主导型模式和规划主导型模式。

土地整治是农村健康发展、农业高效可持续发展、增加农民可支配收入的有效手段。据Lerman等研究结果表明：农民私人拥有的土地面积越大，往往在生产建设过程中产生的家庭收入相应越高，所以开展土地整治项目，有效增加农民可耕地面积对农村经济发展和农民个人收入具有显著影响。同时，土地整治可以根据农户居住地划分相等的土地，有效减少农户在地块之间的行走时间，进而提高农田的耕作效率。

1.2.2 土地整治效益研究。Mihara等在日本关于土地整治对乡村振兴、经济发展等的研究表明：土地整治是促进农村经济发展的重要措施之一，通过土地整治工程，可有效改善低产田土壤团粒结构，进而提升土壤保水保肥性能。同时，通过土地整治的方式平整土地，促进农业机械化发展，为农民增产增收奠定坚实基础。

国外专家学者关于土地整治在社会关系与经济发展、环境三方面利益的研究中发现：土地整治是促进农村地区尤其是偏远较贫困地区三农问题可持续发展的有力举措，通过土地整治可增大田块有效可耕地面积、有效消除土壤板结、盐渍化等，平整土地更易于机械化操作，提高土壤保水保肥性能，从而对农村经济又好又快发展，助推脱贫攻坚意义重大。

1.2.3 土地整治技术研究。国外土地整治工作开展相对较早，技术也相对比较完善。尤其是“土地整治+互联网”在土地整治方面的应用效果比较显著。通过计算机将土地整治相关背景数据录入，模拟计算得出整治后土地土壤结构、养分含量、市场估价等指标，进而为促进土地流转，农民增产增收提供科学依据。

1.2.4 土地整治群众参与研究。群众参与程度的高低在土地整治工程是否顺利开展起到至关重要的作用。土地整治工作开展要充分调动群众积极性和主观能动性。在土地整治中，优化土地资源配置，维护群众的既得利益，从而实现区域土地资源的合理分配，保证区域内社会关系与经济发展、环境方面有机结合。农民的支持与合作对土地整治项目的成功开展起着决定性的作用。

2 国内土地整治研究

2.1 国内土地整治发展历程

国内自上世纪90年代后期开展土地整治工作。主要分为发育期（1987～1997年）、发展壮大期（1998～2007年）和综合发展期（2008年～至今）3个阶段。新中国成立初期，土地整治主要是重新分配现有耕地，以解决温饱问题为主要目的；20世纪50年代后期，主要为农业合作化运动，其主要工作是针对土地归属问题做一调整；20世纪60年代受外界因素影响，土地整治工作发展较为缓慢；20世纪70年代以标准农田基本建设为主，主要针对“田、水、路、林、村”等做一调整；20世纪80年代，以推行农村联产承包责任制及兴办乡镇企业为主线，土地利用方式与用地结构发生巨大变化；二十多年来，该项工作从起步到有序开展、追赶超越，其业务范畴、工作目标、方式方法等都发生了深刻变化，并在易地占补平衡、高标准农田建设、废弃地二次整治利用及空心村整治等方面取得了明显成效。近年来，土地整治工作已上升为国家层面的战略部署，国土资源部等单位对于土地整治工作开展等作出明确要求。

2.2 国内土地整治现状

2.2.1 土地整治理论研究。近年来，国内学者对土地整治模式研究较多，并在实际应用中得到肯定。韩霁昌等人利用土地整治理论基础，坚持以问题导向搞科研，以需求导向搞创新，加大研发投入力度，加强科研平台建设，攻克了多项土地整治技术难题，降低了工程成本，为后续土地工程学科建设发展奠定坚实的基础。如罗明、龙花楼等借鉴土地科学的相关理论基础，利用目前我国土地整治工作最新科研成果，探讨出以阶段理论、市场理论为主要内容的土地整治理论。

2.2.2 土地整治方式研究。土地整治方式主要包括将划分宅基地与承包地、搬迁与土地流转等的归属范围，将宅基地、土地承包经营权分别于城镇房产、社会保障加以置换的“两分两换”模式；一些大中型城市由于城市发展需要，将特色的农村整体“拆旧建新”、归村并点、村庄内部改造控制型和“城中村”改造等农村土地综合整治模式；高标准基本农田建设中采取“小块并大块”、“结对并地”模式等措施；区域差异性模式、城乡一体化模式、“一整三还”综合模式和统筹协同决策模式；城镇推进型、乡村更新型、基本农田保护示范区建设等城乡土地整治模式；基于不同类型农户农村居民点整治意愿及其决策因素的整治模式等。

2.2.3 土地整治效益研究。土地整治工程可以通过平整土地，统一管理，改进灌溉设备，提升耕地质量等措施来提高土地的生产率，有效增加农民收入，改善当地农民生活水平。此外，开展土地整治活动是实现“扩内需、保增长”目标的现实选择 。马生忠等人采用综合评价方法建立了回复能力等级评价模型，该模型可将土地植被恢复能力划分等级，并做出标准评判，进而为沙化土地综合治理与利用提供理论依据。

2.2.4 土地整治技术研究。我国在土地整治技术上的研究较晚，需要从土地整治技术的基础理论、规范标准、研究前沿等方面建造土地综合治理技术模式。构建以“土地整治+互联网”为支撑体系，利用通信技术，分别从空間和时间尺度上搭建起利于土地整治工程开展的科技平台，进而使土地工程工作实现可视化、数字化、模拟化。鲍海君等人利用“互联网+遥感”的综合技术，获取了该地区土地整治的基本要素，将待处理的信息进行整合与模拟计算，为土地工程顺利开展打下了坚实基础。金晓斌等人基于DEM模型分析，为水利工程及相关配套设施的选址、测量计算及方案制定提供科学支持。

2.2.5 土地整治群众参与研究。我国土地整治工程的公众参与程度由于受到相关法律规定，运行方式、思想观念等尚未建立健全的影响，从总体上看，土地整治公众参与仍停留在形式化的运作阶段，受行政意志干预较多，远没有实现真正意义上的公众参与。鉴于此，我国针对目前土地整治中群众参与现状提出相应的解决措施和方案，不仅有效促进群众积极参与土地整治工作，监督政府的土地整治工作和实施；同时，参照群众参与土地整治工作时的意见建议，制定和规范土地整治的条例，达到“取之于民，利于民”的效果。洪土林等人在关于土地整治与社会关系研究时表明，公众在土地整理工程开展中作用突出，同时公众参与土地整理能够维护公众的合法利益，为实现土地整治顺利开展奠定坚实的舆论基础。赵建宁、洪土林在关于我国土地整理公众参与现状和公众参与缺失原因的研究中总结出我国土地整治公众参与的思路和建议。

3 讨论与展望

3.1 讨论

近年来，我国土地整治由于受到一些政策性或者意识形态方面的限制，致使工作开展相对比较缓慢。国内土地整治领军人物韩霁昌等采用土地整治科研手段，在易地占补平衡造地、治沟造地、高标准农田建设、污损土地改良改造等方面取得了举世瞩目的成就，其中易地占补平衡造地主要对风沙草滩区沙地、坮塬区荒草地、旧河道荒石滩、滩涂地、盐碱地、废弃宅基地等进行综合整治，该成果获得了国土资源厅乃至国家相关政府部门的一致认可，并于2015年9月29日，与长安大学共建土地工程学院，将我国土地整治基础理论知识研究推向高潮，为国内土地整治人才培养与科研技术支撑搭建了平台。但是，从全国范围来看，土地整治理论知识过分依赖国外，根据我国现有国情与国土资源实际情况，暂未形成真正适合自身实际的理论体系，致使理论研究进展严重滞后。这与员学峰在关于国内外土地整治进展方面的研究得出结论一致。

在土地整治工程方面，仅仅局限于将废弃地、荒滩等通过人工机械的方式加以平整，以适应于田间耕作，但是在土壤质量、环境生态以及社会经济效益方面体现不够明显，难以保证整治后土地得以永续高效利用，进而为我国易地占补平衡政策落地，农业持续健康发展助力。

在公众参与方面，由于相关法律不健全，地方政策支持力度不够，往往会出现“政府说了算”的现象，致使土地整治工程在落地实施方面，会受到地方和农户阻碍的现象，公众参与程度偏低。

3.2 展望

综上所述，国内土地整治专家针对存在的问题，进行了更加深入的探讨与研究，土地整治工程将会受到高度重视。2018年中央一号文件对土地整治提出明确要求，土地整治工程已由单一的目标向着多元化、高层次方面转变。针对目前我国土地整治存在的各种问题及实际情况，将土地整治重新定义为：为满足人类生产、生活和生态的功能需要，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理活动。

3.2.1 加强土地整治权益保护。在土地整治过程中，建立起保护农民合法权益的机制，积极引导尊重、保护和实现农民对土地的财产权，避免在土地整治过程中侵害农民权益。另外，还要进一步明确土地增值来源及分配关系，进而为农民增产增收提供理论支持。

3.2.2 促进土地整治与生态文明有机结合。土地整治应摆脱过去单一落后的机械作业，向着多元型、环境友好型、景观生态型的系统工程迈进。在更加注重土地整治与生态文明有机结合，尊重自然、顺应自然、尊重环境，加强土地整治中的生态理论、景观生态学方向研究，以便更好地将土地整治工程与生态文明建设有机结合。

3.2.3 加强土地整治工程技术攻关。工程技术在土地整治过程中扮演着重要的角色，也是土地整治取得一定成效的先行者。土地整治中所涉及到的技术包括生态工程技术、信息技术、环境影响评估技术、测绘技术等。因此，土地整治工程是一个系统性、多学科交叉融合的工程，加强土地整治工程技术集成与研究，探索建立土地整治工程数据库和土地整治管理一体化信息体系，对深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全贡献力量。

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