新型城镇化背景下西部偏远山区义务教育布局调整：机制、路径与对策

2018-05-14焦炜

现代教育科学 2018年6期

[摘要]教育布局与人口空间分布密切相关。中国近10余年来“撤点并校”的决策模式、政策实践及其带来的突出问题，体现了教育布局调整决策行为的失范和驱动机制的失灵。新型城镇化背景下西部偏远山区农村义务教育布局的调整，必须与新型城镇化进程及空间格局相协调，与西部偏远山区的具体实际相结合。科学制定农村义务教育发展与布局规划，从发展教育社会组织、保障社会公众的参与权与话语权等方面，重塑农村义务教育管理体制，完善农村义务教育布局调整驱动机制，推动和保障西部偏远山区义务教育持续健康发展。

[关键词]新型城镇化；西部偏远山区；义務教育布局；影响因素；驱动机制

[中图分类号] G620 [文献标识码] A [文章编号]1005-5843（2018）06-0030-08

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2018.06.007

近10余年来，随着我国城镇化进程的不断加快和农村剩余劳动力转移规模的不断扩大，进城务工人员随迁子女逐年增加，加之农村人口出生率持续降低，导致农村学龄人口数量日益减少。在此背景下，国务院于2001年5月下发了《关于基础教育改革与发展的决定》的文件，旨在优化农村教育资源配置，全面提高中小学教育的投资效益和教育质量。然而，由于许多地方政府对国家农村义务教育布局调整政策存在理解上和认识上的偏差，在布局调整实践中片面追求调整速度和规模效益，采取“指标化”和“一刀切”的做法，导致国家调整和优化农村义务教育布局的初衷在许多地方演变为不切实际的“撤点并校”运动[1]。“撤点并校”不仅造成大量农村学校和教学点消失，使得农村学生的求学之路变得异常艰难和遥远，而且导致了新一轮的辍学问题。统计数据显示，我国小学辍学率在2011 年已上升至8.22‰，这意味着每年约有80～90 万农村小学生辍学[2]。在此背景下，国务院办公厅于2012年9月下发了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，指出我国“农村义务教育学校大幅减少，导致部分学生上学路途变远、交通安全隐患增加，学生家庭经济负担加重，并带来农村寄宿制学校不足、一些城镇学校班额过大等问题”，明确提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”。然而，在我国农村地区，盲目的“撤点并校”却依然存在。根据2015年全国教育事业发展统计公报显示，我国义务教育阶段学校24.29万所，与2014年相比减少了1.11万所[3]。目前，由大规模“撤点并校”所造成的农村义务教育“城挤、乡弱、村空”的局面和农村学龄儿童“上学远、上学贵、上学难”等突出问题尚未解决，又出现了中心校变空心校、幼儿园小学化等新问题。

我国西部地区自然条件差，地域分布广，是我国经济最贫困和社会发展问题最突出的区域。受自然条件和社会经济等诸多因素的影响，“撤点并校”给西部偏远山区义务教育带来了更为严重的影响。新时期，我国农村义务教育发展面临新的形势和背景。一是国家暂停农村义务教育学校撤并，反思近10余年来农村学校撤并带来的突出问题以及规范农村义务教育学校布局调整，将是目前和未来我国农村义务教育发展面临的迫切任务和重要议题；二是我国对城镇化战略已做出重大调整，全面推进以“大中小城市、小城镇、新型农村社区互促共进和协调发展”的新型城镇化，将是我国城镇化战略的基本目标和方向[4]。在此背景下，分析西部偏远山区农村义务教育发展现状及面临的突出问题，分析新型城镇化背景下人口流动的趋向，探讨西部偏远山区义务教育布局调整的驱动机制及基本对策，对指导新时期我国西部偏远山区义务教育有序调整、合理布局和健康发展具有极为重要的理论和现实意义。

一、西部偏远山区义务教育布局调整状况及带来的突出问题

（一）西部偏远山区义务教育布局调整状况

义务教育布局调整是在一定行政区域内，地方政府依据区域自然地理、社会经济、人口数量、人口结构及空间分布等因素，对义务教育学校空间布局进行的合理和有序的动态调整过程。“撤点并校”作为义务教育布局调整的一种具体形式和手段，是指我国2001年正式开始的对全国农村中小学的布局调整，即大量撤销农村原有的中小学，使学生集中到中心学校或城镇学校上学。“撤点并校”以来，我国农村中小学数量大幅度减少。21 世纪教育研究院2012年发布的《农村教育布局调整10年评价报告》指出，在21 世纪初的10年里，我国农村初中减少过万所，减幅达四分之一，小学减少近23 万所，减幅达52%，几乎每小时就要消失4 所学校（图1）[5]。

我国西部偏远山区由于自然条件差，社会经济落后，人口居住分散，学校规模较小，“撤点并校”的数量和力度远大于其它地区。根据对西部部分偏远乡镇的调查①，近10余年来西部偏远乡镇农村学校撤并数量巨大（表1），特别是农村小学和教学点撤并数量较多，给适龄儿童上学带来了诸多困难和问题。以甘肃静宁县威戎镇为例，近10余年来，全镇义务教育撤点并校力度不断加大，共撤并初级中学、完小和教学点11所（个），其中撤并初级中学1所，小学7所，教学点3个，完小和教学点数量由2000年的21所减少到2012年的12所[6]。

（二）西部偏远山区义务教育布局调整带来的突出问题

农村义务教育布局调整，是我国城镇化背景下优化配置教育资源和教育布局的基本趋势，在整合教育资源、提高办学效益、缓解农村学校师资紧缺状况等方面发挥了重要作用。但也应当看到，“撤点并校”对农村义务教育发展带来了许多负面影响。特别是我国西部偏远山区，在自然条件和社会经济等多种因素的影响和制约下，城镇化水平低，人口居住分散，基础设施与公共服务严重不足，“撤点并校”对其义务教育的负面影响更为突出和严重，主要表现在以下几个方面。

1.“撤点并校”导致学生上学路途变远，交通安全隐患显著增加。大规模的“撤点并校”，导致学校服务半径过大，山区学生上学路途明显变远，交通负担和安全隐患增加。根据对西部部分偏远乡镇的调查，“撤点并校”后西部偏远山区学生上学的单向路程大多在4公里以上，有的甚至达到7～8公里。如静宁县威戎镇新华小学、马山小学和杨湾小学在并入新胜小学后，导致新华村、马山村、杨湾村的学生上学路程显著增加，其中最远的学生上学路程达7公里；水泉湾和马山两个教学点被撤并后，1-3年级的低龄儿童不得不到7公里以外的学校上学[7]；再如贵州肇兴镇肇兴中心小学在并入归杩、己伦、宰柳和岑所4所小学后，一些村庄的学生上学距离达到15公里[8]。与此同时，西部偏远山区由于地形复杂，交通条件落后，学生们每天或步行或乘坐各种交通工具奔波于山路上，导致学生上学路途的安全风险显著增加，交通事故频繁发生。

2.学校撤并与学生数量变化严重脱节。撤点并校以来，我国不同地区均不同程度地存在学校撤并与学生数量变化脱节的问题。从全国范围来看，全国县域内小学及教学点由2001年的57.86万所（个）减少到2010年的30.77万所（个），减幅达46.81%；全国县域内小学在校生由2001年的1.09亿减少到2010年的0.81亿，减幅为25.25%。两者减幅相差21.56个百分点[9]。在西部地区特别是西部偏远山区，学校撤并与学生数量变化脱节的问题更为突出。以甘肃省静宁县威戎镇为例，全镇小学学生数量在2000年和2012年分别为2437人和2586人，变化幅度不大，而同期全镇小学和教学点数量减少了9所（个），减幅达41.18%。

3.“撤点并校”给学生学习和学校教学带来严重影响。一方面，由于走读学生早出晚归，在上学途中不得不花费大量的时间和精力，不仅导致学生正常的休息和学习时间难以保证，而且给学生的身心健康带来严重的影响，厌学现象日益严重；另一方面，由于“撤点并校”往往将数所学校撤消后并入另一所学校，导致学校学生规模和班级规模明显增大。巨型学校和大规模班级的产生，对教学效果和教学管理带来严峻挑战。如在贵州肇兴镇，全镇规模最大的学校学生数量达398人，规模最小的学校学生数量仅为49人，两者相差8.1倍[10]；甘肃静宁县威戎镇规模最大的小学（威戎小学）学生数量达1356人，规模最小的小学（杨桥小学）学生数量仅为93人，两者相差14.6倍[11]。此外，一些寄宿制学校因缺少专职管理人员，寄宿学生的管理服务主要由老师兼职完成，导致教师工作量加大，对学校教学工作的正常运行和教学质量的提高也带来严重影响。

4.“撤点并校”导致乡村社区经济文化要素流失和村庄文化凋零。学校不仅可以为社区提供教育服务，还是社区经济文化的重要促进性要素。对于我国乡村地区而言，乡村学校不仅承载着教书育人的功能，更是乡村文化的核心载体和文化高地，对维系乡村社会文化情感、文化生态及乡村社会文化心理具有广泛和深刻的影响[12]。近10余年来“撤点并校”的盲目推进，给乡村文化建设带来了严重的负面影响，表现在乡村文化载体缺失、村庄凝聚力弱化、传统乡村文化传承受阻、乡村文化生态退化和乡村人文生活韵味缺乏等许多方面，最终导致村庄文化的凋零和乡村教育生态的蜕化。特别是对于西部偏远少数民族地区而言，“撤点并校”对传统民族村寨文化的影响更为突出[13]。除此之外，“撤点并校”还带来了教育不公平问题加剧、农村家庭教育负担加重等突出问题。

二、西部偏远山区义务教育布局调整的影响因素

（一）自然地理因素

自然地理条件是区域社会经济发展的基础。一定区域的自然地理条件，在很大程度上决定和制约着本区域社会经济发展的类型、水平及空间分布格局，对区域产业结构、人口分布、聚居特征、公共服务、道路交通等具有广泛和深刻的影响。我国西部偏远山区自然条件差，地域分布广，地貌类型复杂多样。据统计，我国西部12个省區土地面积为660.83万平方公里，其中山地面积就占86%以上；我国西部地区有山区县492个，占西部地区总县数的62.5%；国家“八七扶贫攻坚计划”确定的592个贫困县中，有249个分布在西部山区。受自然条件的影响和制约，一方面我国西部偏远山区经济发展条件较差，不仅导致山区产业结构单一，经济发展落后，而且导致地方财政困难，公共服务投入严重不足；另一方面受地形等自然条件的制约，西部偏远山区村落规模较小，人口分布极为分散，进一步加大了教育、医疗、交通等基本公共服务建设的难度。

（二）人文社会因素

影响西部偏远山区“撤点并校”的人文社会因素包括人口因素、经济因素和政策制度因素。各影响因素相互制约、相互作用，共同推动西部偏远山区义务教育布局调整和演变。

1.乡村人口的变化为“撤点并校”提供了客观依据。人口的变化包括人口数量、人口质量和人口结构等方面。教育与人口有着密切的关系，两者互相依存、互为对方存在的前提，它们之间的关系不仅自古有之，而且随着社会的发展越来越密切[14]。教育与人口之间的关系，决定了现存的人口状况与人口发展趋势对教育规模、结构、速度、形式及至目标和内容的广泛影响，同时通过教育反作用于未来的人口数量、质量和结构[15]。从人口总体增长趋势来看，我国人口自20世纪90年代开始已进入低速增长阶段。与此同时，伴随农村人口出生率的下降和城镇化进程的不断加快，我国农村人口数量已呈现迅速下降的趋势，特别是0～14岁的青少年人口逐渐减少，成为农村人口中数量最少的群体[16]。相关人口学研究进一步表明，2000—2050年我国农村小学适龄人口将不断减少，除在2020年前后略有回升外将基本呈现持续减少的趋势[17]。我国西部偏远山区社会经济落后，外出务工的农民工群体数量庞大，加之部分家庭子女随父母外出在异地就学，更加剧了偏远山区农村人口数量和结构的变化。农村人口和学校生源的快速减少，成为“撤点并校”借以推进的客观依据。

2.“双调整”为“撤点并校”提供了政策支持和制度空间。20世纪80年代中期至2000年，我国农村教育的投入主要来源于财政拨款、教育费附加和教育集资3个方面，其中教育费附加和教育集资成为农村教育经费的主要来源。2001年，我国相继出台了与农村教育发展密切相关的3项重大改革措施。一是为了减轻农民负担，我国开始实施农村税费制度改革，取消了农村教育集资和农村教育费附加，政府财政拨款成为农村教育经费的唯一来源，县乡财政收入锐减，农村教育经费大幅度减少。地方政府面临财政入不敷出、教育经费严重不足的巨大压力；二是为了缓解“分级办学、分级管理”体制下乡镇政府的财政压力，国务院对农村义务教育管理体制进行了重大调整，开始实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制；三是国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求因地制宜调整农村义务教育学校布局。面对县级财政困难，农村教育经费严重短缺的客观现实，我国县级政府利用“双调整”所提供的制度空间和政策支撑③，开始大幅度撤并县域农村中小学和教学点，席卷全国的农村中小学“撤点并校”运动拉开帷幕。西部偏远山区经济发展落后，许多县级政府的财政状况基本上是“吃饭财政”甚至是“讨饭财政”[18]。在农村税费改革、地方财政困难和财政拨款有限的背景下，农村义务教育经费缺口巨大，所面临的问题更为严峻和突出。一些地方甚至因长期拖欠教师工资，导致教师群体性上访的事件时有发生。在实行“以县为主”的教育管理体制后，县级政府不仅有对所管辖中小学进行布局调整的权力，更增强了其通过布局调整来减轻财政压力的动力[19]。

3.城镇化为“撤点并校”提供了战略支撑。城镇化是社会由以农业为主的传统乡村型社会向以工业和服务业为主的现代城市型社会转变的过程，是人口向城镇集中并由此推动城镇发展的过程，伴随着这一过程的推进带来了国家的经济结构、社会结构和生产方式、生活方式的重大转变。改革开放以来，伴随我国经济的快速发展，我国城市化水平不断提高，城镇化进程不断加快。1978—1984年，在农村经济体制改革的推动下，我国城市化率由1978年的17.92%提高到1984年的23.01%，年均提高0.85个百分点；1985—1998年，伴随乡镇企业的蓬勃发展和城镇建设步伐的加快，我国城市化进入全面推进阶段，1998年城市化率已提高到30.42%。与此同时，我国城市化已从沿海向内地全面展开，建制市和建制镇数量迅速增加。2000年10月，中共中央“十五”规划的建议中就提出：“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，中国推进城市化条件已渐成熟，要不失时机实施城镇化战略。”“十五”时期，我国城镇化率年均增长1.4%，“十一五”时期年均增长0.9%，城镇化水平从2005年的42.99%提高到2009年的46.59%；2011年，我国城镇化率首次超过50%，达到51.27%，城镇人口达到6.91亿；2016年，我国城镇化率已达57.35%，城镇常住人口达7.93亿。城镇化进程的快速推进，使传统的农村义务教育布局结构和形态面临新挑战，形成“小学向乡镇靠拢”“初中基本在镇和县城”的农村义务教育空间布局形态。需要指出的是，尽管一些地方将城镇化和“撤点并校”盲目地结合在一起，采取“以校扩城”的不切实际做法，将教育当成拉动城镇化的工具和手段，但教育城镇化将是农村教育发展不可逆转的趋势。

三、西部偏远山区义务教育布局调整的驱动机制及其缺陷

（一）农村义务教育布局调整的驱动机制

农村义务教育布局调整受到多种因素的影响和驱动。其驱动机制的基本构成要素可分为3类：一是作为动力源的驱动者；二是作为驱动对象、接受驱动的受动者；三是介于驱动者和受动者之间的动力传输体系[20]。从理论上分析，在义务教育布局调整的驱动过程中，承担驱动者角色的有政府和地方居民，学校是接受驱动的受动者。政府往往通过政策、管理、服务、规划和基础设施建设等手段实现对义务教育布局的影响和干预。地方居民是义务教育布局调整的直接参与者，在维护乡村文化和提高乡村教育水平的基本驱动力、国家法律制度的约束力、基本价值观和政治参与能力等因素的共同作用下，直接对义务教育布局产生影响。与上述3类基本要素相对应，义务教育布局调整的驱动过程主要包括4个基本环节（如图2）：（1）动力产生，动力源开始发生作用，形成驅动过程所需动力；（2）动力传输，通过相应的传输体系将动力传输给受动者；（3）驱动形成，受动者在所接受的动力推动下，展开自己的发展过程；（4）驱动反馈，驱动结果通过传输体系反馈给动力源，对驱动过程进行调整和矫正。

义务教育布局调整的4个环节是相互联结的，各影响因素通过各个环节发生作用，驱动机制就是存在于这些相互制约和相互作用之中。需要指出的是：动力源的形成和动力的产生是一个发展变化过程，总是在自身矛盾运动和驱动过程的时态联结中不断跃迁到新的层次。同时，驱动者与受动者之间的联系存在着疏密程度的差异，因而动力传输也存在直接传输和间接传输等情况。在农村义务教育布局调整的过程中，正常的情况是构成驱动机制的各类要素都能比较好地发挥作用，驱动过程能够比较顺利地展开，推动农村义务教育布局不断优化；而相反的情况则是有关要素的作用不到位，驱动过程受阻或出现偏差，农村义务教育布局调整或显得动力不足，调整缓慢，或显得盲目无序，杂乱无章。

（二）现行调整驱动机制的缺陷

1.动力主体的缺陷。在西部偏远山区义务教育布局调整的驱动机制中，动力主体的缺陷主要表现在主体结构的单一和结构要素的功能未能正常发挥。一方面在义务教育布局调整过程中，地方居民、教师和学生不仅是直接的利益相关者，也是动力主体结构和动力源的有机组成部分。但由于我国教育管理体制和地方政府决策机制不健全，地方居民、教师和学生缺乏参与决策的途径和能力，政府实际上成为唯一的动力主体，并凭借所拥有的权力，通过政策制定、资源配置，规划管理和基础设施建设等手段，实现对义务教育布局调整的管控、干预和影响；另一方面地方政府的基本职能是为社会提供经济性公共服务、社会性公共服务和制度性公共服务，担负着提高乡村社会公共服务水平，为乡村社会经济发展创造良好环境等重大职责。然而，在社会经济落后的西部偏远山区，许多地方政府的职能存在着严重缺位、越位和错位现象，工作缺乏目标和热情，对基础设施建设、教育发展及其它公共服务缺乏长远规划和科学论证，服务意识、服务能力和服务水平差。地方政府职能的缺陷，不仅直接影响到农村义务教育的健康发展，而且对乡村社会经济的发展也带来了诸多负面影响。

2.动力传输的缺陷。在西部偏远山区义务教育布局调整的驱动机制中，动力传输系统的缺陷主要表现在两个方面。一是政府力量作用于社会的渠道和手段比较单一，工作中重行政命令，轻公众参与，施政方式和工作方法简单。单一的行政工作手段，导致动力传输不畅，决策实施受挫，政策与发展脱节，甚至导致当地居民等利益相关者群体性抗议和上访事件时有发生；二是教育类社会组织缺乏，政府与教育利益相关者之间缺少有效联结和沟通的桥梁与纽带。教育类社会组织是公益性社会组织，是社会管理和公共服务的合作者。它不仅具有弥补政府缺陷和市场不足的一般功能，而且是建设和谐社会的重要机制；不仅是重要的促进乡村教育和社会发展的动力传输组织，而且在国家治理体系和治理能力现代化的进程中扮演着十分重要的角色。西部偏远山区社会经济发展落后，农村教育社会组织极度缺乏，不仅使农村义务教育布局调整和优化缺失了一支重要的力量和借以传输各种动力的渠道，而且严重影响到乡村社会、经济和文化的和谐健康发展。

3.驱动反馈的缺陷。驱动反馈是将驱动结果反馈给动力主体，由动力主体对驱动行为进行调整和矫正的过程。在我国现实的义务教育布局调整驱动机制中，动力传输系统存在严重的缺陷，不仅导致由驱动者指向受动者的动力传输不畅，而且也导致由驱动结果指向驱动者信息反馈受阻，传输路径不通，调整矫正缓慢。近10余年“撤点并校”运动带来的突出问题，在撤并伊始就已完全显露并日趋严重。然而，这些问题历时10余年之久，在大量的媒体报道和学术界的高度关注下才引起国家层面的高度重视，充分暴露出我国地方政府在驱动反馈机制方面存在严重的缺陷。这种驱动反馈的缺陷，不仅导致群体上访成为利益相关者表达合理诉求的唯一方式和途径，而且导致驱动主体调整矫正缓慢，驱动机制难以正常运转，最终导致农村义务教育布局调整盲目和无序发展。

四、新型城镇化背景下西部偏远山区义务教育布局的调整与发展

教育布局与人口的空间分布紧密相关，两者互为依存、相互制约。教育布局调整既要重视一定区域人口发展变化的历史，也要对区域未来人口数量和空间分布的变化趋势进行分析预测[21]。新型城镇化背景下西部偏远山区农村义务教育布局的调整和发展，必须坚持与新型城镇化进程及空间格局相协调，与西部偏远山区的具体实际相结合，以教育公平为前提，以教育均衡发展为目标的基本原则，以战略眼光去规划农村教育，以统筹协调的思路去发展农村义务教育。其基本对策主要包括以下几个方面。

（一）科学制定农村义务教育发展与布局规划

新型城镇化是我国城镇化战略方针的重大调整，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化[22]，必将对我国人口空间分布产生广泛和深刻的影响。在新型城镇化背景下，我国人口流动与空间分布将表现出以下新的特征和趋势：一是我国传统的城镇化路径和模式将被打破，人口的流量和流向将发生顯著变化，人口向大中小城市、小城镇、新型农村社区多元流动的格局将逐步显现；二是小城镇人口集聚功能逐渐增强。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出：要将“推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与服务“三农”相结合”“根据城镇常住人口增长趋势和空间分布，统筹布局建设学校、医疗卫生机构等公共服务设施”。我国西部地区城镇化水平低，城市首位度高，城镇体系结构极不合理。新型城镇化规划的制定和实施，必将引导和推动西部地区乡村人口向小城镇合理流动，小城镇人口集聚功能将逐渐增强；三是新型农村社区建设将进一步优化人口空间分布。我国新型城镇化战略及规划明确提出：“要适应农村人口转移和村庄变化的新形势，科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划”“以中心村为核心，以新型农村社区建设为抓手，积极稳妥推进迁村并点，提高农村基础设施和公共服务水平”。在此背景和条件下，西部偏远山区义务教育布局的调整，必须依据未来人口多元流动的趋势与特征，在广泛深入调研和科学分析论证的基础上，制定出科学合理和切实可行的农村义务教育布局规划，以规划引领、指导和规范农村义务教育发展和布局。特别是在县域和乡镇国民经济和社会发展规划、城镇体系规划和新农村建设规划等相关规划中，应将义务教育发展和布局作为重要内容纳入规划体系中，使其与农村社会经济发展、基础设施与公共服务等建设配套衔接、统筹协调，从而提高规划的综合性、科学性和可操作性。

（二）加大农村义务教育投入

农村义务教育的发展必须以可靠的财政投入为基本保障。我国西部地区特别是西部偏远农村地区经济发展落后，农村义务教育经费投入严重不足。因此，必须加大农村义务教育财政支出，保障农村义务教育健康发展。一是应进一步改革和完善教育管理体制，明确各级政府在农村义务教育发展中所承担的财政责任；二是应充分考虑西部偏远山区自然环境和社会经济发展的特殊性，根据我国经济发展水平的区域差异，加大中央政府对西部偏远山区义务教育发展的财政转移支付力度；三是应摒弃经济视域下“效率优先”的教育发展理念，树立教育视野下“公平优先，兼顾效率”的教育执政理念，适度保留西部偏远山区乡村小学和教学点，以坚实可靠的财政投入保障城乡义务教育均衡发展。

（三）加强农村学校教师队伍建设

师资力量对教育发展具有至关重要的作用，尤其在农村义务教育教师队伍建设方面，应充分认识我国西部偏远山区教师工资待遇低、师资力量薄弱的现实，通过相关政策的制定和落实，切实加强农村义务教育教师队伍建设。一方面，应通过设立专项津贴，提高偏远山区小学和教学点的教师待遇，并在工资晋升、职称评定等方面给予倾斜和激励；另一方面，应建立和完善县域教师交流轮岗和考评制度，推动城乡师资力量合理流动，促进城乡师资流动常态化。

（四）完善义务教育布局调整决策机制

义务教育改革和布局调整事关学生的健康成长和广大人民群众的切身利益，事关我国教育事业的持续健康发展。近10余年来我国农村盲目的“撤点并校”运动及其由此带来的许多突出问题，充分反映出我国义务教育布局调整决策机制仍存在重大缺陷和不足。因此，应从合理性与合法性的高度，严格规范义务教育改革决策行为，完善义务教育布局调整决策机制。首先，应通过建立健全相关法律制度，充分保障社会公众在农村义务教育改革和布局调整中的参与权与话语权，广泛听取社会公众对农村义务教育布局调整的意见和建议；其次，义务教育布局调整决策必须符合国家法定程序，体现程序公正。2010 年10 月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确指出：“要把公众参与、专家咨询论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。”因此，应依据国家相关法律制度和法定程序进行义务教育布局调整，合理规制义务教育布局调整权力，坚决杜绝义务教育布局调整决策行为失范和科学决策机制失灵，推动教育行政决策过程理性化和权力运行公开化；最后，应高度重视并积极发展教育类社会组织。社会组织是公共服务的基本提供者，它联系着各种组织和社会群体，在科技教育、文化卫生、扶贫开发、环境保护、行业管理和社区建设等诸多领域具有独特的优势和功能。多年来，我国“全能政府”的实践所导致的管理危机、服务危机、财政危机和公信力危机，充分表明政府的职能和能力都是有限的。社会组织参与社会管理和公共服务，可以在政府和社会之间搭建起沟通的桥梁，实现政府与社会的良性互动。因此，应积极鼓励教育类社会组织的发展，充分发挥其在教育政策制定、教育布局调整以及联结教育行政部门与社会群体等方面的作用，从而提高政府的教育战略管理和教育制度供给水平。

注释：

①课题组对贵州、甘肃等4个学区“撤点并校”的状况进行了实地调研。

②2003年3月，秦安县全县实施“撤乡并镇”政策，好地乡作为被撤销的5个乡之一，其乡教委所辖的15所小学，11个教学点，2所初中，在5个教学点被撤销后，其余分别并入安伏乡及其岉两个乡（莲花乡和叶堡乡），其中并入安伏乡的学校数量为小学3所，教学点2个，初中1所。

③即“农村义务教育管理体制调整”和“农村义务教育学校布局调整”。

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