人大协商民主的发展历程及理论探析

刘晓辉

摘 要：人大协商民主源于中国共产党对中国特色社会主义民主政治的不懈探索，并随着人民代表大会制度的建立和发展而日臻完善。目前，人大在立法、选举、人事任免、重大事项表决以及民主监督工作中开展多形式多途径的协商已经成为规定程序。积极探索和开展人大协商，有助于进一步完善人民代表大会制度、践行党的群众路线、扩大人民群众有序政治参与、促进科学民主决策。

关键词：人大协商民主；发展历程；民主政治

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.03.009

[中图分类号] D621 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）03-0044-07

党的十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[1]党的十八届三中全会对推进协商民主广泛多层制度化发展作了进一步论述，对人大协商进行了重点部署，指出“推动人民代表大会制度与时俱进……健全立法起草、论证、协调、审议机制……健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。……通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”[2]。2015年，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主的意见》，提出要积极开展人大协商，其中特别强调要深入开展立法工作中的协商、发挥好人大代表在协商民主中的作用、鼓励基层人大在履职过程中依法开展协商，探索协商形式，丰富协商内容。党的十九大报告强调要“统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”[3]。可见，人大协商民主是社会主义协商民主体系的重要组成部分，进一步探索人大协商民主的发展历程，总结人大协商民主的实践经验、挖掘人大协商民主的作用具有重要现实意义。

一、人大协商民主的发展历程

人民代表大会制度是中国共产党总结民主革命时期革命根据地政权建设的基本经验而创造出来的政权组织形式。人大协商民主的建立和发展蕴涵于人民代表大会制度创立过程中，并随着人民代表大会制度的发展不断完善。

（一）人大协商民主的建立和巩固时期

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议正式确定人民代表大会制度是我国的根本政治制度。从1949年9月到1954年9月，人民政协代行全国人民代表大会的职权。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》以及其他国家机构方面的法律，并选举产生国家政权机关领导人等。此后，全国从中央到地方，人民代表大会制度系统地建立起来了。人大协商民主就蕴涵于人民代表大会制度准备、创立以及巩固的过程中。

1. 宪法起草过程中的协商民主。1952年底，中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会扩大会议针对“继续召开政治协商会议还是召开人民大表大会”进行了热烈讨论，基于军事行动基本结束、土地革命基本完成、人民群众也可以组织起来等因素，会议一致同意召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并准备起草选举法和宪法草案。由此可见，是否召开全国人民代表大会以及拟定宪法草案是结合当时新中国基本国情和社会主义革命的进展情况，并经过会议讨论充分协商，是结合形势发展和人民共同协商的结果。

1954年3月，中华人民共和国宪法起草委员会开展对宪法草案初稿的讨论和修正工作。1954年3月29日开始，中国人民政治协商会议全国委员会多次组织500多人参加宪法草案座谈会，逐章提出修改意见。与此同时，各大行政区、各省等59个单位8 000多人对宪法初稿进行讨论。1954年6月14日，《中华人民共和国宪法草案》予以公布后，地方各级人民政府立即组织人民群众学习并讨论宪法草案的内容，征集群众意见。从6月15日至9月10日，经过近3个月的全民讨论，收到意见建议共计百万余条，涉及内容之广、问题之多，是空前的。宪法修改小组根据全民讨论意见，再次对宪法草案进行修改。最后，宪法起草委员会对宪法草案进行审议，并对某些章节中的具体问题展开讨论。1954年9月14日，中央人民政府委员会由在京的全国人大代表对宪法草案稿提出若干条意见后进行表决，全体一致通过《中华人民共和国宪法草案》。

正如毛泽东所说：“这是一部比较完整的宪法了。最先是中共中央起草，然后是北京500多位高級干部讨论，全国8 000多人讨论，然后是3个月的全国人民讨论，这一次全国人民代表大会1 000名代表又讨论。宪法的起草应该说是慎重的，每一条每一字都是认真推敲了的。”[4]毛泽东对于多层次多范围多人次对宪法草案讨论和协商的论述，充分证明了党和国家领导人高度重视立法过程中的人大协商。此外，毛泽东还指出，“一切重要的立法都要采用这个方法”[5]，这个方法就是人大立法过程中充分协商的方法。

2.第一届全国人民代表大会召开中的协商民主。1954年9月15日至28日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议胜利召开。这次会议的任务是“制定宪法；制定几个重要的法律；通过政府工作报告；选举新的国家领导工作人员” [6]。9月16日至18日讨论宪法草案，共有89名人大代表发言。这些代表不仅表达了自己对宪法草案的看法，还对国家机关工作人员的工作作风及其他问题提出批评和建议。1954年9月20日下午，1 197名代表通过投票的方式表决通过《中华人民共和国宪法》和国家机构的基本法律。经过与会代表热烈讨论后，通过了关于政府工作报告的决议，最后选举产生国家机构新的组织成员。第一届全国人民代表大会的召开标志着人民代表大会制度的正式确立。大会任务的完成不仅采用了选举的形式，还在选举前运用了充分协商的方式。

3. 第一届全国人民代表大会召开后的协商民主。第一届全国人民代表大会还确定了刑法、民法等基本法律的起草工作。一届全国人大一次会议后，全国人大常委会办公厅法律室、研究室开始收集资料，征求各方面意见，经过9个月时间，拟出刑法草案和一部分民法草案初稿。刑法草案初稿在征求中央和地方有关机关意见的基础上反复修改，共修改22稿，在一届全国人大四次会议上发给各位代表继续征求意见。民法草案的大部分初稿也是不断向中央和地方有关机关征求意见，结合征求的意见，进行反复修改。只有反复征求意见才能使各方面充分表达自己的看法，只有反复修改才能真正体现民意，这种反复征求意见反复修改的过程，正是人大协商民主的具体体现。此外，一届全国人大二次会议还审议通过了国民经济第一个五年计划，通过了根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划决议，批准了国务院提出的综合规划原则和基本内容等。以上全国人大审议通过国家重大事项都是建立在充分调查研究和广泛协商的基础之上。

新中国成立初期，人大一直在进行协商民主的探索和实践。这表明中国共产党已经认识到，只有人大选举民主与协商民主相结合，才能真正了解民意，顺从民愿，才能充分发扬民主。

（二）人大协商民主的恢复和发展时期

1978年底，党的十一届三中全会胜利召开。全会认真总结了新中国成立以来正反两方面的经验教训，特别是十年动乱的沉痛教训，强调“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、持续性和极大的权威性，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”[ 7 ]。这次会议在我国民主和法治建设史上具有划时代的意义，标志着我国人民代表大会工作进入了一个全面恢复和不断发展阶段。

1. 立法工作中协商民主的恢复和发展。粉碎“四人帮”以后，有必要对1975年宪法进行修改。各省、自治区、直辖市和各大军区、中央各部门，反复征求广大人民群众的意见，充分吸收群众中的正确意见。1978年，五届全国人大一次会议通过了对宪法的修改。但是由于这部宪法没有完全清除“文化大革命”遗留的某些“左”的法律条文，因此修改1978年宪法又被提上了日程。1979、1980年对宪法进行了两次重要修正。1980年，五届全国人大三次会议决定成立宪法修改委员会，主持现行宪法修改工作。经过广泛征集意见和认真研究各地方、各部门、各方面的意见，1982年2月宪法修改委员会提出了《中华人民共和国宪法修改草案》讨论稿。4月，宪法修改委员会第三次会议又进行9天的讨论通过了宪法修改草案。草案由全国人大常委会公布，并交付全国各族人民讨论。这次全民讨论规模大、参加人数多、影响广，提出了大量的意见和建议。宪法修改委员会根据这些意见和建议，对草案又进行了一次修改。这次修改总共有近百处，许多重要的合理的意见都得到采纳。宪法修改委员会第四次会议又历时5天进行逐条讨论，对宪法草案又作了一次修改。11月23日，宪法草案在宪法修改委员会第五次会议通过后，提交五届全国人大五次会议审议。

在法律的制定问题上，必须由全国人大和地方各级人大充分讨论、民主决定，以求真正集中和代表人民的意志和利益。1982年宪法为现行宪法，并历经1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修订，每次修订都是经过充分讨论和民主协商，充分体现了人民民主。

2. 选举工作中协商民主的恢复和发展。选举工作是人大工作的重要组成部分，选举中联名酝酿、提名候选人等环节都是协商民主的具体体现。1986年六届全国人大常委会第十八次会议对选举法和地方组织法进行修改，其中关于代表候选人的提名问题，规定各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人，10人以上代表可以联名推荐代表候选人。这一规定通过联名协商确立候选人，尊重选举人的意志，极大地调动了选举人参选的积极性，是选举制度的一大进步。

1995年八届全国人大常委会第十二次会议总结了前几年各级人大代表选举的实践经验，对我国选举制度作了许多补充和完善。其中关于人大代表提名问题，规定代表联名提名候选人，不同选区或选举单位的代表可以联合酝酿、提名候选人。这条规定是为了保证选举工作有充分的民意基础。从1986年到1988年，全国除西藏外，28个省、自治区、直辖市完成了四级人民代表大会的换届选举。在酝酿候选人时，省级国家机关领导人的各类人选，都有代表是10人联名提名产生的。在对27个省级选举单位（不包括内蒙古、西藏、海南）统计中，由主席团提名和代表联合提名列为正式候选人的，共有646人，其中由主席团提名的541人，占正式候选人总数的84%，由10人以上代表联名提名105人 [ 8 ]。1989年下半年开始的全国第四次县乡直接换届选举，代表联名推荐候选人进一步得到广泛使用。

3.决定重大事项工作中协商民主的恢复和发展。重大事项决定权是宪法和地方组织法赋予人大及其常委会的一项重要职权。全国人大及其常委会自1954年成立后積极行使决定权，尤其是改革开放以后经过长期的发展，形成了重大事项决定权的基本做法，即选准议题、搞好调查研究、逐步健全行使决定权的程序、民主决策。

其中，搞好调查研究是依法行使好决定权的基础。议题确定后，调查研究有多种形式，一是要求相关部门提供相关情况和必须材料；二是由人大有关专门委员会和常委会进行专题调查；三是听取重大议题调研报告。以三峡工程为例，从20世纪50年代开始，有关部门和广大科技人员进行了大量的勘测、科研、试验和论证工作。1984年，国务院组织专家论证可行性研究报告。此后，有关部门和社会各界人士提出了各种有益的意见和建议。1986年原水利电力部组织全国各方面专家进行专题论证，国家科委同时配合论证。1989年，长江水利委员会根据论证成果重新编制了三峡工程可行性研究报告。1990年7月，国务院成立三峡工程审查委员会，对可行性研究报告进行审查。10个预审组共聘请了163位专家进行了实地考察。1991年，审查委员会共召开三次会议，最终通过了三峡工程可行性研究报告。1992年1月17日，国务院常务会议将三峡工程可行性研究报告提请全国人民代表大会审议。这是对议案调查研究时间最长、最充分、最广泛的一次。此外，在行使重大事项决定权的过程中，人大及其常委会逐步健全和完善了决议、决定、议案的提出、讨论、审议、表决、通过、公布等各项程序。

4. 人事任免工作中协商民主的恢复和发展。人事任免权既是组织国家机关的权力，又是监督国家机关的手段。1982年12月10日，五届全国人大五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》规定，全国人民代表大会3个以上的代表团或者1/10以上的代表，可以提出对全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院和中央军事委员会的组成人员，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。多个代表团或者多个代表通过协商提出的罢免案，是人事任免工作中的重要组成部分，也是人大人事任免工作中协商民主的典型体现。

5. 人大监督工作中的协商。人大监督在我国监督体系中，是最高层次和最具權威性的监督。人大监督主要是对政府、法院、检察院以及对宪法和法律实施的监督。党的十八届三中全会也提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。目前其监督的信息来源主要是“一府两院”的汇报与报告。但各级人大及其常委会在开展监督工作时，掌握全面的信息是开展有效监督的前提。因此，人大通过邀请与监督内容相关的社会各界参与协商，掌握最具代表性的民意，才能做到监督工作有的放矢。2016 年，全国人大建立了预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制，通过广泛听取意见，积极回应人民群众关心的核心问题。此外，人大还对政府全口径预算决算审查问题和重大财税问题进行专题调研。

（二）人大协商民主的主要形式

人大协商民主的具体形式主要包括民意调查、征求意见、听证论证、会议讨论、网民讨论、座谈会恳谈会等。运用何种形式，主要根据协商主体和协商内容来定。比如，人大立法协商主要采用形式包括起草法律前的民意调查，公布法律草案时征求意见，立法听证、立法咨询委员会对法规草案论证，独立于立法部门之外的专家进行的立法评估，网民讨论等；决定重大事项的协商主要采用形式包括决定重大事项的事前公告、听证、会议讨论辩论、网民讨论等；人事任免协商主要采用形式包括任前公示、会议讨论辩论、网民讨论等；监督工作协商民主主要采用形式包括专项调查、座谈会等。

针对不同的协商内容和协商主体，应灵活运用不同的协商形式或综合运用几种形式，做到充分有效合理协商。民意调查和听证会是人大协商最常用、最基本的形式，比如立法听证会、重大事项决定前的听证会、法律起草前的民意调查、人事任免中的民意调查、人大监督工作中的民意调查等。通过吸纳民众的意见，运用公开透明的形式，扩大人大协商的社会效应。随着互联网的广泛应用，网络民意调查和征求意见日益成为人大协商的重要形式。可以运用现代信息技术打造人大代表网络联系站，拓展人大工作的社会参与面，占领人大协商的网络阵地。

（三）积极开展人大协商民主的重要作用

党的十九大报告指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。”[3]积极开展人大协商民主对社会主义民主政治建设具有重要作用。

1. 开展人大协商民主有利于不断完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。目前，人大选举民主得到全国人民的普遍认可。人大协商民主贯穿于民主选举、民主决策、民主监督的全过程，并从人民代表大会制度确立以来广泛运用，但尚未被广大群众所认知。实际上，协商民主通过与不同阶层、群体、个人的协商，有助于消弭分歧，凝聚共识，有效提升人大选举民主的质量。人民代表大会制度将协商民主与选举民主创造性地结合起来，有助于真正保障人民当家作主。

2. 开展人大协商民主有利于践行党的群众路线。社会主义协商民主是党的群众路线在民主政治领域的重要体现。人民代表大会制度强大生命力和显著优越性的关键就在于它深深植根于人民之中。人大建立了常委会联系代表和代表联系群众制度，代表分专业有重点地参与立法工作制度，代表列席常委会会议、参加常委会工作制度，法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制等。通过这一系列机制和制度，人大建立了广泛联系群众重要平台，成为了贯彻党的群众路线的重要阵地。

3. 开展人大协商民主有利于扩大人民群众有序政治参与。公民有序政治参与是衡量一个国家民主政治发展水平的重要标志。人民代表大会制度从建立之日起就一直重视人民的民主政治参与。全国人民代表大会在新中国成立之初制定第一部宪法、改革开放后历次法律的制定和修改、重大事项表决前以及人事任免等各种事项中，都积极主动开展各种形式的协商民主活动。人大“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”[2]，为公民有序政治参与开辟了选举民主之外的另一条渠道。尤其是改革开放以来，社会阶层分化和民主政治诉求增多更为明显。人大主动顺应人民群众政治参与的诉求，吸收公民参与到社会主义民主政治建设中，从而有效推动实现人民有序政治参与，缓解社会矛盾。

4.开展人大协商民主有助于促进科学民主决策。人民代表大会制度作为党领导人民依法治国的根本制度安排，在行使职权时，充分协商是推动科学民主决策的环节。人大在决策之前和决策进行中开展广泛协商，吸纳少数人合理主张，建立科学民主决策机制，能充分调动社会各方面的积极性，使其主动参与到重大事项决策中来，体现了权力机关对人民意愿和人民权力的尊重。

三、结语

人大协商的产生和发展是历史的选择和人民的选择，植根于人民代表大会发展的进程中，具有鲜明的中国特色。人大协商民主体现着多元、理性、充分表达等民主精神，赋予了人民代表大会制度和人大工作新内涵。要通过发展好人大协商民主，进一步推动实现选举民主与协商民主相促进、形式民主与实质民主相贯通、程序民主与实体民主相结合、间接民主与直接民主相统一，充分发挥我国人民代表大会制度在治国理政和社会主义民主政治建设中的巨大优势。

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[5]毛泽东.毛泽东文集：第6卷[M].北京：人民出版社，1999：325.

[6]毛泽东.毛泽东选集：第5卷[M].北京：人民出版社，1997：132-133.

[7] 中共中央文献研究室.三中全会以来重要文献选编：上卷[M].北京：中央文献出版社，2011：11.

[8] 尹世洪，朱开杨.人民代表大会制度发展史[M].南昌：江西人民出版社，2002：231.

责任编辑：杨绪强