改革开放以来我国新型政党制度的发展成就、面临问题和完善路径

2018-05-14张毅

广西社会主义学院学报 2018年4期

张毅

摘要：改革开放以来，我国新型政党制度的理论逐步完善，实践不断创新，制度趋于健全，但也还面临着新问题和新考验。中国特色社会主义进入新时代，我国新型政党制度需立足时代要求不断加强制度建设，提升制度效能，增强多党合作的制度自信，为中华民族的伟大复兴提供基本政治制度保障。

关键词：多党合作;成就;问题;路径

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.04.014

[中图分类号]D621 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）04-0072-06

改革开放以来，我国新型政党制度取得了显著成就，为建设中国特色社会主义贡献了巨大力量，然而随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立、政治体制改革的不断深化及社会结构的巨大变化，其在发展过程中也面临诸多挑战。进入新时代，新型政党制度在中国特色社会主义的建设中将发挥更加重要的作用，必须不断发展完善，为中华民族伟大复兴的宏伟目标作出更大贡献。

一、改革开放以来新型政党制度发展的成就

（一）新型政党制度理论不断完善

改革开放以来，中国共产党对多党合作制度不断进行理论创新，对多党合作的地位和评价标准、民主党派和人民政协的性质等方面进行了许多理论探索，系统回答了在不同历史条件下为什么要坚持多党合作制度，如何坚持多党合作制度等重大理论问题，为多党合作制度奠定坚实的理论基础，促进多了党合作制度的发展完善。

1. 不断深化对多党合作制度的定位。改革开放以来，多党合作制度定位的认识经历了一个逐步提升的过程，从“我国政治制度的一个特点和优点”到“我国的一项基本政治制度”，并将多党合作制度写进宪法和党章之中，到新世纪把多党合作制度提升到政治文明建设的高度，再到反映了人民当家作主的社会主义民主政治的本质和新型政党制度，是对人类政治文明的重大贡献。这个过程是中国共产党对多党合作制度的地位认识逐步深入的过程，也是多党合作制度在我国的政治地位不断提高的过程。

2. 建立多党合作制度的评价标准。针对各种意识形态的挑战，中国共产党在不同时期都对政党制度评价问题作出及时的回应。邓小平提出了评价一个国家政治体制、政治结构和政策是否正确的关键三条[1]，江泽民提出衡量中国政治制度和政党制度的“四个能否”[2]，新世纪根据和谐政党关系的要求胡锦涛提出“四个既要”[3]，新时代习近平提出新型政党制度立三“新”除三“弊”。这些政党制度评价标准的提出，从理论上解决了对多党合作制度的认识问题，为正确看待多党合作制度、推动多党合作制度的坚持和完善起到了重要作用。

3. 进一步明确民主党派性质。改革开放初期，民主党派被界定为社会主义劳动者和爱国者的政治联盟，为社会主义服务的政党[4]。20世纪80年代末各民主党派是劳动者和爱国者的政治联盟，“是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”[5]。新世纪进一步完善了民主党派的性质，指出民主党派是各自所联系的社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，并认为民主党派是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党[6]。党的十八大后，习近平提出，“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党”[7]。不同时期对民主党派性质的定位，明确了民主党派的地位和作用，促进了多党合作制度的有序、合理发展。

4. 不断深化人民政协的性质。人民政协是多党合作的重要机构，其定位直接影响多党合作制度的持续健康发展。改革开放初期，人民政协被界定为政党、人民团体、爱国人士团结合作的重要组织，是社会主义民主和互相监督的重要形式[8]。20世纪80年代末它被定义为爱国统一战线组织，是多党合作和政治协商的重要组织形式[5]。1995年，全国政协在上述基础上增加了“发扬社会主义民主的重要形式”[9]。进入21世纪，人民政协是多党合作制度的重要政治形式和组织形式，是我国政治体制的重要组成部分[6]。党的十八大后，习近平指出：“人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。”[10]2018年，新政协章程把人民政协界定为：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”[11]对人民政协性质界定的逐步完善，为多党合作提供了坚实的机构保障，推动了多党合作制度的发展完善。

（二）新型政党制度实践不断创新

改革开放后，多党合作实践也开始逐渐恢复。随着相关制度机制的建立，多党合作在20世纪末得到了较大发展。进入21世纪，多党合作进入规范发展时期，多党合作在中国特色社会主义事业中发挥着更加重要的作用。

1. 帮助民主党派搞好自身建设。改革开放后，多党合作实践首先进行了拨乱反正，帮助民主党派恢复组织和政治活动，恢复多党合作工作。1983年民主党派组织和活动基本恢复，并得到一定的发展。20世纪90年代，确定了民主党派组织发展的指导思想、基本方针、基本要求、重点分工、发展范围等相关问题，促进了民主党派健康有序发展。从1997年开始持续至今历经不同主题的政治交接教育活动促进了民主党派的新老交替，實现了民主党派的平稳发展。进入新时代，习近平提出，“要支持民主党派加强思想、组织、制度特别是领导班子建设，提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力”[12]。正是中国共产党的大力帮助，促使民主党派自身建设获得了巨大发展，为多党合作实践奠定了坚实的基础。

2. 加强与民主党派的协商合作。改革开放之初，中国共产党就要求加强同民主党派的合作与协商，提出要把民主党派的工作列入议事日程，加强同民主党派代表性人士的联系。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》颁发后，多党合作开始进入了繁荣期，多党合作与政治协商的形式、实践都获得了较大发展。进入新世纪以来，中共中央进一步加强多党合作的实践，特别是《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的颁发，对政治协商的内容、形式和程序进行了明确规定，多党合作与政治协商成效更加显著。党的十八大以来，中共中央更加重视多党合作，特别是在协商民主方面获得了长足的发展，进一步推动了多党合作实践。

3. 不断加大民主党派政治安排。改革开放后，民主党派人士在人大、政府、政协和司法机关中担任领导职务的人数逐年上升。20世纪90年代，民主党派的政治安排获得了较大发展，不仅在人大、政协中民主党派代表和领导安排得到了保障，而且在政府中，民主党派人士开始以各种身份出现，如特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等，并且人数不断增长。新世纪，中国共产党继续在民主党派参加国家政权、担任实职方面加大安排力度，注重选拔党外干部，促进多党合作发展。2015年，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》首次以党内法规的形式，规定了党外干部配备的“刚性”要求，促进了多党合作实践的发展，把多党合作实践推向一个新的台阶。

4. 促进民主党派作用有效发挥。在参政议政方面，民主党派的参政议政不断深入，有效性不断增强。除了直接提出建议和意见外，民主党派在围绕中心、服务大局的参政议政中还开展了许多社会活动，推进中国特色社会主义建设，为多党合作增添新内容。这主要表现在几个方面，首先是促进了党政决策的民主化和科学化，其次是扩大了有序政治参与，再次是促进了民意表达，化解了社会矛盾。在民主监督方面，民主党派的作用也不断体现，促进了党政部门的科学、合理决策，严格、公正执法。特别是随着民主监督的内容、形式、渠道和机制的不断完善，民主监督的实效逐步得到提升。党的十八大后，中共中央规定了10种民主监督形式，使民主监督更趋规范，促进了民主党派民主监督作用的发挥，推动了多党合作实践的发展。

5. 多党合作政策不断完善。改革开放不久，“长期共存，互相监督”扩展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的十六字方针，推动了多党合作实践。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出，民主党派参政的基本点就是“一参加三参与”。1997年，江泽民提出巩固和发展多党合作的四个方针和原则，制定了民主党派人士在人大、政府、政协和司法机关中发挥参政议政和民主监督作用的一系列政策措施，进一步推进了多党合作实践。新世纪后，《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出政治协商有两种基本方式，提出把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商的重要原则。党的十八大后，中共中央加大协商民主建设力度，加强民主监督，并且加大了党外代表人士培养、选拔、使用工作力度，促进了多党合作实践发展。

（三）多党合作制度机制不断健全

多党合作制度不仅要自身不断发展完善，而且要有相关的配套制度保障其得到切实贯彻落实。改革开放以来，多党合作制度在不断完善，相关制度也不断出台，促进了我国多党合作制度的发展进步。

改革开放后，为帮助民主党派恢复组织和活动，1986年，中共中央批准了中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》等文件，促进了多党合作制度的恢复发展。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的出台，系统回答了为什么要坚持和完善多党合作制度，怎样坚持和完善多党合作制度等根本性的理论和现实问题，进一步推动了多党合作事业的发展。1992年，中共十四大将“坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”写进党章之中，1993年宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写进宪法序言，使多党合作制度的地位进一步上升，制度保障进一步增强。1996、1999和2004年的三个关于民主党派自身发展的纪要则解决了民主党派新老交替、政治交接问题，增强了多党合作基础。

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》这个里程碑式文件进一步推动了多党合作事业的规范化和制度化。随后，出台了一系列与之相呼应的制度，如《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》《关于加强特约人员工作的意见》，这些文件有力推进多党合作制度化。开启新时代后，多党合作在制度建设方面有了进一步发展。2010年，中共中央办公厅印发了《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》，2012年黨的十八大报告中强调要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，首次提出要“健全社会主义协商民主制度”，2015年中共中央出台了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，同年，中共中央办公厅还公布《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》，加之2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》对多党合作的诸多事项进行了详细的规定，使多党合作事业在新时代开启了新篇章。

此外，改革开放以来，中共中央还出台了许多多党合作的相关制度，如《关于充分发挥经济特区和沿海开放城市人民政协、各民主党派和工商联作用的意见》《关于选配党外人士担任政府领导职务的通知》《九十年代统一战线部门工作纲要》《关于进一步做好培养选拔党外干部担任政府和司法机关领导职务工作的意见》《各民主党派中央、全国工商联机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉实施方案》《2010—2020年党外代表人士教育培训改革和发展纲要》《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》《中共中央关于支持民主党派中央开展重点考察调研的意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》等，这些都是多党合作事业制度化的表现，保障了多党合作事业在正确的轨道上不断前进。

二、多党合作制度发展过程中面临的问题

改革开放以来，我国多党合作制度虽然得到了巨大发展，取得了显著成就，体现了自身的优越性，但在其发展过程中也面临着一些问题。

（一）环境变化带来的实践难题

1. 世界政党政治发展趋势带来的挑战。新型政党制度生长于中国土壤，是一种不同于西方的政党制度模式，面对西方竞争性政党制度和意识形态的挑战，合作型的新型政党制度如何应对是一个巨大挑战和考验。特别是在当今传统政党日趋衰落，政党传统功能遭遇多重挑战等国际政党政治发展趋势下，许多人以竞争代替民主，以多党竞争为多元利益代表的圭臬，试图对我国政治进行“西化”“分化”，这对多党合作制度巩固和发展带来了严峻挑战。

2. 社会主义市场经济发展带来的考验。改革开放以后，我国逐步确立了社会主义市场经济体制，经济体制的变化必然带来政治体制的变化，这种变化必然反映到多党合作制度中。比如，一些先富起来的人积极寻求加入政党以参与政治并使政治结构发生变化，经济快速发展而政党治理能力跟不上形成的公信力流失使政党威信下降、执政合法性受到质疑等。新型政党制度如何应对这些变化，是新型政党制度在发展中的一个巨大考验。

3. 深化政治体制改革所带来的新要求。深化政治体制改革的一个重要内容就是优化权力配置，实现政治民主。新世纪后，在选举民主的基础上我国大力推进了协商民主的发展，其中政党协商、政协协商等都是多党合作制度中政治协商的重要形式。随着协商民主的推进，多党合作制度中的政治协商也获得了长足的发展，但是，现阶段政党协商、政协协商等也还存在协商意识不强、协商流于形式、协商能力不够等现象，特别是作为社会主义民主的重要部分的民主监督还比较薄弱，还未达到人民的期盼。

4. 国内社会结构变迁所带来的新问题。经济的快速发展、政治改革的不断深化促使社会结构发生了巨大的变化，人民的观念意识也发生了变化，这些都对多党合作制度带来了挑战。一方面，经济和政治的变化催生了新的社会群体，新产生的社会群体如何参与政治或通过多党合作制度参与政治之中，这对多党合作制度提出了新的课题。另一方面，由于体制结构的变化，人民的思想空前解放，政治意识、民主意识逐渐提升，政治参与意愿强烈，但同时政治参与能力还稍显不足，如何通过多党合作制度把人民有效纳入有序政治参与之中，这对多党合作制度也是一个新的考验。

（二）理论研究滞后于实践

1. 对于多党合作制度还缺乏足够的理论建构能力，缺乏独立、系统的理论来解释多党合作制度实践。一方面，现有研究没有形成理论体系，还比较零散，还未成为一个完整系统的支撑理论;另一方面，这些解释和理论之中还夹杂许多西方政治学的概念，无法有效解释我国合作型政党制度，甚至会产生歧义。

2. 理论未能跟上实践的步伐。理论滞后于实践创新，这是新型政党制度研究的老问题，协商民主研究就是典型的例子。学界缺乏对多党合作制度实践的提炼、归纳和总结，多党合作制度的理论研究远滞后于实践。

3. 多党合作制度理论研究深度不够。长期以来，多党合作制度研究还未上升到政党制度或政治制度层面，只是统一战线的一部分，而统一战线学科理论体系本身还未建立起来，还较多地停留在政策解读和宣传层面，缺乏独到深入的学术研究，远远不能适应当前多党合作制度实践的需要。

4. 理论研究本身也存在一些问题。当前，新型政党制度研究还以价值判断和理论演绎为主，理论体系构建和实践理论建构偏少，经验总结和宏观研究较多，问题研究与预测性研究不足，定性研究较多，定量研究和动态研究较少，政策性解释较多，指导性理论研究较少，理论未能很好地服务于实践。由于理论研究还存在这些问题，所以在实践中就留下了许多理论和认识上的困惑。

5. 话语权不足。多党合作制度话语权的不足在国内主要表现在多党合作制度影响力不够，很多时候不被公众知道，如不少民众对民主党派、对新型政党制度了解不够，对多党合作制度产生误解。在国际上，多党合作制度在西方被一些人故意歪曲，被认为是“一党独裁”，成为西方攻击我国的借口。即使那些对多党合作制度相对了解、看见多党合作制度优越性的研究者，有时候也会由于语言、实践等方面的原因，对多党合作制度存有误解，如国际人士对参政党的理解就非常困难。话语权的不足是理论滞后的表现，也必然影响实践发展。

（三）制度机制有待进一步完善

多党合作制度运行机制还不够健全。如文件规定重大事项和人员调整在决策前应与民主党派协商，但什么是重大事项，提前多长时间协商、怎么协商等没有明确规定，所以，在实践中会出现以通报代协商等现象。同时，多党合作的程序也不够健全，重实体、轻程序的现象也还时有发生。在民主监督方面，重形式轻结果的现象更为突出。这些机制程序的不健全，大大影响了多党合作的实效。

三、新型政黨制度的完善路径

随着我国新型政党制度的制度建设和多党合作实践不断推进，多党合作优势不断彰显。进入新时代，新型政党制度迎来新的发展机遇，有更大的作为和更广阔的空间。

（一）加强制度建设

坚持和完善新型政党制度必须进一步加强制度建设。

一是提高对新型政党制度的认识，把其真正放在我国基本政治制度的地位，中国共产党和各民主党派都要强化对多党合作制度的制度自觉。二是加强中国共产党的领导，改进领导方式，强化政治领导。三是民主党派要继续自觉接受中国共产党的领导，传承合作的优良传统，增强共同思想基础，更好地发挥自身参政议政、民主监督等职能，在实现中华民族伟大复兴的历史使命中始终做共产党的好参谋、好帮手、好同事。四是优化新型政党制度内的政党关系。加强新型政党制度中政党之间领导与合作、执政与参政、民主与监督关系的制度建设，优化政党关系，使政党关系更加协调，从而最大程度发挥制度效能。五是根据时代发展不断创新新型政党制度的形式、方法等，完善和创新新型政党制度的各项具体程序机制，把多党合作不断向前推进，发挥其特点和优势，建设一个适合时代需要的政党制度。

（二）提升制度效能

提升制度效能是新型政党制度未来发展的关键。新时代，新型政党制度要进一步发展壮大，必须提升其自身效能。

提升新型政党制度的效能，需要不断增强政党成员的能力和本领。多党合作制度效能的发挥，不仅要有好的制度，而且其关键还在于执行，执行就需要有高素质的执行主体。这一方面需要加强中国共产党的执政能力和领导能力，另一方面要增强民主党派的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题能力。同时，中国共产党也要与各民主党派加强交流沟通，形成良好的党际互动模式和信息交流机制，使执政党和参政党协同发展，增强合作协商。当然，激发多党合作的竞争活力，挖掘多党合作制度的内在潜力等方法也是提升新型政党制度效能的重要途径。

提升新型政党制度效能必须加强参政党自身建设。“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治協商制度，更好体现这项制度的效能，着力点在发挥好民主党派和无党派人士的积极作用”[12]。提升新型政党制度效能的着力点在于发挥民主党派人士的积极作用，要通过加强民主党派自身建设，加强思想、组织、制度等方面建设，增强民主党派人士的“五种能力”，增强新型政党制度的效能，促进其不断发展前进。

（三）坚定制度自信

坚定新型政党制度自信需要夯实其制度基础。制度自信不是制度自满，更不是僵化守旧、故步自封，而是在坚定制度自信的基础上，不断进行改革创新。“没有坚定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇气，同样，离开不断改革，制度自信也不可能彻底、不可能久远”[13]。因此，坚定新型政党制度的自信，就是不断改革发展新型政党制度，创新其制度机制，夯实制度基础。这就要加强我国民主政治建设，完善民主集中制，处理好政党关系，加强政党制度的吸纳性和适应性，促进新型政党制度不断发展。

坚定新型政党制度自信还要加强引导。一方面，增强新型政党制度的话语权，通过其优越性展示其吸引力，通过加强理论研究建立完整的理论体系增强其说服力，通过宣传引导人们认识多党合作制度的优势增强其影响力，不断加强新型政党制度在国内、国际上的话语权，为新型政党制度的发展争取更大的空间。另一方面，通过教育等途径增强社会力量和公民的参与意识，促进政党、社会和公民之间的相互合作与协商，充分发挥多党合作的实效，使人们在新型政党制度中具有获得感和参与感，增强人们对多党合作制度的认同。

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