国际间财政管理模式的比较分析及启示

李媚 周凌燕

早在20世纪80年代，西方国家就兴起了一场影响深远的政府改革运动，即“新公共管理运动”。它以引入市场竞争机制改造公共部门为主要特点，极大冲击了传统的政府管理模式。在这次运动中，主要体现在公共财政领域的多项改革，提高了财政资金的使用效益，充分体现了人们开始注重管理效益的基本思想。同一时段，在我国集中经济体制下，对财政管理工作的疏忽和管理手段的落后，导致管理水平较低，至此，在财政管理方面不断借鉴国外先进经验，进行必要的改革，对我国财政管理发展具有重大推动意义。

财政管理模式

国际比较 借鉴启示

国际间财政管理模式的比较分析

虽然目前世界各国对财政管理的概念、外延和具体应用都有不同，但总的来说，各国都认可财政是以国家为主体的经济行为，并承担着提供公共物品、弥补市场失灵的责任。并且认为纵向财政管理是财政管理的核心内容，主要是指如何协调政府间财政关系，具体包括政府间事权的划分，财权的归属以及政府间转移支付制度的设计等。

首先，政府间收支责任的划分被认为是财政管理的基础和核心。一国财政管理模式是分权型还是集权型往往是通过财政收支范围的集中还是分散体现出来。一般情况下，我们可以根据一国的政治体制为依据来确定一国的财政管理模式，例如单一制、联邦制或混合制。在联邦制国家中，政府间的行政权力和财政权力都是比较分散的，联邦成員以及联邦内部各层级政府之间都有一定的财政权力，具体体现为相对独立的税收立法权、税率和税种的选择权，同时联邦成员及其下级政府部门也承担相对较大的财政支出责任。目前世界上美国、德国、澳大利亚等国家都采取联邦制财政管理模式。在这些国家中美国是比较有代表性的，基于其“三权分立”的政治体制，美国各级政府间根据联邦宪法划定了相对明确而又独立的事权责任。德国也是联邦制国家，但与美国不同的一点是，它的税收立法权基本上归属于联邦，州政府可对地方消费税和教会税立法，而州以下的地方政府基本无立法权。在单一制国家中，中央政府对某些公共事务的管理较广，程度较深，但由于各国文化和经济社会传统不同，因此权力集中的程度也不同。这样的国家主要有中国、日本、法国、英国、韩国、意大利等。日本是典型的单一制国家，其政府间财权的划分是建立在事权划分的基础上的，事权又根据战后设立的《地方自制法》明确划分。财权具体分为中央税、地方税、共享税。西方国家中以法国为例，法国的收入划分具有财权财力“双集中”的特点，虽然法国税种内设中央税、地方税，但除了中央税外，地方税也统一于国家税务局派出的机构代征再由国库进行税收返还到地方。与此同时，税收立法权也高度集中在中央。在地方财政支出方面，尽管法国实施了地方分权改革，但是中央政府在很多公共领域仍然起着规范和指导作用，除了对国防安全事务负责外，还通过补贴对公共事务进行引导，甚至直接进行经济投资。与法国类似，在英国严格的分税制下，只设中央与地方税，不设共享税，且税收立法权完全集中在中央。但与其不同的是，中央与地方税分别由各自所属的税务机关征收。在支出管理上，中央占80%的支出责任，地方财政收支缺口较大，因此比较依赖中央对其的转移支付收入。

其次，目前大部分国家地方政府都无法用本级政府的财政收入来弥补本级政府的财政支出，因此产生的财政缺口需要各国通过转移支付的形式来解决。在政府间转移支付管理方面，国外发达国家经过近百年的实践经验，已经逐步建立起一套比较完善的转移支付体系，可供我们学习借鉴。其中最具代表性的特点是德国的横向转移支付体系，除了联邦对州、州对地方进行转移外，还强调由财政能力较强的州转移支付给财政能力较弱的州，以实现全面的均等化。与大部分西方发达国家相比，美国转移支付体系与他们不同的一点是，美国以专项转移支付体系为主，一般性转移支付体系很弱。从规模上解释，联邦对州地方政府的转移支付中，有90%乃至以上都是专项转移支付。

全球化下财政管理模式的改革趋势

政府管理制度是人类社会制度设计中最关键的内容，随着政府职能不断扩大，建立一个廉洁、高效、公正的管理体系也是每一个国家共同的任务。中西方国家在财政管理模式改革进程中，各有不同的背景和改革内容，目前也运行着不尽相同的管理模式，但在整体的大趋势下，我们又能在其中找到共同点，以及这些整体趋势带给我们的启示，从而完善权利制约和制度制约的财政管理模式。

完善我国财政管理模式的启示

（1）在强化收入管理方面，我国目前税收立法权高度集中在中央，地方没有独立的立法主权，这样的现状很不利于地方税体系建设。虽然保持税收立法权相对的集中很有必要，但现阶段赋予地方一定税收立法权，调动地方积极性，完善地方税体系以保障地方有足够的财政收入来应对财政支出也是十分有必要的。基于此，西方国家在地方税与共享税立法权、税收范围灵活性的规定上对我国很有启发借鉴意义。

（2）在财政支出管理中，西方国家通过立法将政府间事权与支出责任划分的比较明确，而我国政府间支出责任多是由行政手段配置的，因此日后通过修改预算法和制定其他相关法律法规，进一步明确中央与地方事权划分，对减少事权重叠、随机和互相推倭很是必要。

（3）在转移支付管理中，先进国家转移支付具有透明化、占比大、均等化等特点，以此为鉴，我国应该在明确事权财权划分基础上，提高一般性转移支付比重，构建目前还未建立的横向转移支付体系以提升地区间均等化水平，并不断完善与其配套的体系建设。

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