“小产权房”成因及其破解路径探究

近年来，随着城镇化、工业化进程的加快，我国的国民经济迅速发展，房价也一路飙升，在高房价、社会主义新农村建设的大背景下，小产权房应运而生。本文首先对小产权房的概念进行解释，其次，在分析了我国小产权房的现状后，对存在问题进行了探讨，包括制度原因和社会原因。在此基础上，提出了解决小产权房问题的对策，主要以城乡二元制度、社会保障体系和监管体制为主线展开。

小产权房 集体土地

房地产业作为我国国民经济基础性、先导性、支柱性产业之一，住房问题是我国居民需要解决的头等大事，它关系到我国国民的国计民生，所以近年来小产权房引起人民群众的广泛关注。一般而言，小产权房是指那些直接建设在农村集体所有土地上的、不符合国家法律法规和相关建设程序、无法获得国家土地和房管部门颁发的国有土地使用权证和房屋产权证的房屋，它的存在有着很大的弊端。因此，尽管国务院及有关职能部门三令五申，小产权房不能建设，也不应购买。但言者谆谆，听者邈邈。小产权房的建设者和购买者，所赌的就是决策层面的无奈。

小产权房发展现状

任何事物的产生、发展、壮大，都必定有它顺其自然的历史原因和社会原因。我国小产权房大致经历了以下几个阶段：一是，产生及爆发阶段（1994-2006）；二是，利益角逐时期（2007-2010）； 三是，寻路阶段（2011-至今）。据不完全统计，目前我国住宅总量在186亿平方米左右，其中高达66亿平方米面积的住房属于小产权房，占比超过1/3，小产权房分布以北京、上海、深圳、西安、郑州最为典型。

虽然中央政府明确表示小产权房不可以新建甚至会将以前所建设的违规小产权房拆除，但始终没有明确的法律出台来对小产权房的违规建设做出规定和惩罚。党的十九大报告强调，完善承包地“三权”分置制度。2018年1月15日，中央释放出信号，探索宅基地所有权，资格权，使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。按照现行的宅基地制度安排，只有农村集体组织内部成员才能获得宅基地的使用权，要严格防止投机资本将闲置的宅基地、农房抄起来。国家在法律的层面并没有过多对“小产权房”的问题进行细致规定，较多采用的是单行法中设置原则性条款、最高法的指导意见对实践中的“小产权房”问题进行规制，在宏观政策上为那些符合条件的农村集体土地市场化打通了体制和制度障碍，却并没有在微观政策层面上明确小产权房的地位。由于这些政策、意见本身的效力层次和规定模糊性问题，给实践操作帶来了困惑，明确小产权房政策，对小产权房进行治理已经到了刻不容缓的地步。

小产权房产生的原因

（1）制度原因

1.城乡二元土地所有制是根源根据《中华人民共和国宪法》第10条的

规定，我国土地分为两类：一类是国家所有，一类是集体所有，即为城乡二元土地制度。另外由《中华人民共和国物权法》的相关规定可知，我国贯彻“房随地走，地随房走”原则，既房子与土地要一起进入交易机制，转让房屋所有权也得转让土地使用权。所以小产权房看似房子的问题，但其根本原因是我国城乡二元土地制度的不合理性。而在土地流转过程中，政府机关完全垄断了土地的一级交易市场。而农村的集体土地所有者没有最终的处分权，不能自由的进入土地流转市场，两种土地地位不平等。

2.社会保障制度缺位

城市住房保障体系不健全。当前城市保障性住房主要有经济适房、廉价租赁房、限价房三类。但是，经适用房、廉租房、限价房的建设规模和数量远不能满足来自城区中低收入者的紧迫需求。因为政府资金缺失和监管不到位，加之严格的获取条件（必须为城市的户口、开具最低收入的证明），城市保障性住房并不能满足现实生活中群众对房屋的客观需求。正因为城市保障性住房体系的不健全，才导致小产权房产生，并为其提供了广大的潜在市场。

农村社会保障体系不健全。土地作为农民最基本的生产资料，也是农村生活的保障。农民出于与其等待土地被政府征收回去获得低廉的补偿款，不如建造小产权房先获得利益的想法，加之村集体在高额利润的诱惑之下，不惜饮鸠止渴出让集体土地。为了获得更多的土地利益，村民个人、集体组织、乡政府开始违规进行小产权房开发、建设、销售。

（2）社会原因

1.居民购房的需求增大与房屋价格的飞速增长

根据国家统计局发布的调查数据可知，最近十年，全国七十个较大城市的 商品房售价均保护上涨的态势，上海涨幅高达610%；作为二线城市的厦门，涨幅也高达559%。对于大多数只为自住的中低收入者而言，在低价与合法产权之间，他们宁愿选择小产权房，以实现“居者有其屋”的梦想。购房者另一心态来自于法不责众的思想。大量成功的小产权房交易让很多购房者在权衡购买小产权房所面临的法律、政策甚至出卖方反悔所带来的道德风险之后，仍甘愿购买。

2.监管缺位

小产权房早在90年代就己经出现，最初是想招商引资带来经济效益，提高村民们的居住水平。在这个开发模式中，村集体管理组织通过房产项目获得收益，并将其中的一部分上缴给地方政府。政府用获得的利益进行城镇开发，村集体成员也可以分得利益，多方利益主体互利共贏。尽管小产权房的建造暗地里一直没有停止过，但政府作为利益的相关方也不好监管规制，只能维持现状，顺其自然发展，最后逐渐成了缺乏监管的灰色地带。

解决对策

（1）城乡二元土地制度逐步转型，明晰集体土地所有权主体

小产权房问题的产生其最根源问题是我国的城乡二元土地制度，要解决小产权房问题，必须逐步建立城乡一元土地制度，实现农村土地与国有土地同价、同位、同权。城乡一元土地制度的建立需要以下几方面：一是，明确集体土地所有权的主体，允许农村集体土地自由的进行流转交易，达到与国有土地相同的地位；二是，赋予农民占用、使用、收益、处分等实在的权利，农民在符合农村规划和发展的前提下可在农村的土地上进行自由的经营开发；三是，由于农村的集体土地一般处在远离城市的偏远地带，在允许农村土地进行自由流转的前提下，国家应该对农村土地的开发经营给予支持来保证一元土地下农民的生产生活得到保障。

（2）完善城市住房保障体系，健全农村社会保障制度

住房保障制度是一项各国普遍采用的公共政策，它的目的是为了实现对社会成员基本人权的保障，包括居住权、生存权等等，以此来维护社会的稳定和保障社会的公平。为了能够有效遏制小产权的产生与发展，并且同时保障中低层收入者享有的居住权，政府不仅要完善相关法律体系并对各地立法进行统一规范，还要增加保障性住房的面积、加大保障性住房的扶持力度和规模，尽量能够满足那些中低收入者的居住需求。

与较为完善的城市保障制度相比，农村的社会保障立法仍有很多有待完善之处。近年来，国家建立的新型农村合作医疗制度，使得看病难、看病贵的问题，在很大程度上得以缓解。但这一制度在实践中仍然存在许多问题，比如农民的参加比例、参保范围以及试点医院的选择仍需更加明确具体，以便给予农民更多的实惠和方便。由于资源分配不均，收入差距扩大等，相当一部分农村村民还处于贫困状态，温饱问题仍未解决。2007年，国务院下发通知，决定在全国建立农村最低生活保障制度，但是，有部分病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等符合条件的农村贫困人口仍未全部纳入保障范围，农村最低生活保障标准仍偏低，需要政府加大救助的力度。.

（3）加强违法执法力度，强化监管机制

小产权房问题长期得不到解决与相关部门的执法不力、监管不为、部门职能不明确有很大的关系。首先，小产权房问题的解决需要很多相关部门进行配合作，包括城乡規划部门、城市管理部门、国土资源部门、建设部门、农业部门、税收部门、司法部门、基层政府等等，要明确各个部门的职责。其次，政府应该对小产权房进行宣传，让更多市民知道建造和买卖小产权房的违法性，没有买卖，就不会开发建设。再者，要强化监督机制，特别对村委会进行监督，防止村委会为了利益而转卖农村土地。最后，对于监管不为和执法不严的相关部门进行处罚，并要对相关违法的人员严究其党纪、政纪责任。对小产权房的销售者都要给予一定的处罚，对违法开发建设的房地产开发商要进行严厉的处罚，特别对卖小产权房的房地产中介明知道违法还大力推销给市民，也要给予相应的处罚。

结论

我国小产权房问题不仅仅关乎房地产行业和农村及城市周边的郊区，而且影响到国家整体经济发展。没有制度不成方圆，我国要彻底根治当下各种各样的小产权房问题，就应建立起完善的制度体系，无论是法律方面还是监督方面或者是国家的经济调节方面。对于防止新建小产权房，政府和有关部门要坚持标本兼治、双管齐下的原则，既要加大执法力度和监管力度，又要看到问题的根本所在，不断完善城市的住房系统和农村地区的社会保障制度，使小产权房能够自动的、合乎发展规律的退出我国经济发展的大舞台，而不是被动的消失。

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作者简介：陈露葳（1993.10-），女，汉，陕西商洛，在读硕士，西安财经学院，研究方向：经济法学