农村土地流转下农民权益保护机制的研究

伏爽 顾国蓉 袁风林

通过对有关农村土地流转及农民权益保护机制国内外相关文献的阅读，对农村土地流转状况、农民权益受损的表现、农民权益保护存在的问题以及完善措施进行了研究与分析。本文主要在理论学习和实践调查的基础上，以徐州市贾汪区农村土地流转情况为例，研究对土地流转下农民权益保护机制的发展s创新，并针对农民权益保护问题提出更完善的解决措施。

农村土地流转

农民权益保护 建议与对策

引言

中共十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中大力推行土地流转政策，旨在赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。然而，農村土地流转下对农民权益的保护机制还存在一定的问题。例如，2013年《农民日报》以《没有土地的村庄》为题，整版报道了青岛市黄岛区胜利村农民土地承包经营权经由村委会租赁给某地产公司的事例。谨此，本文基于徐州市贾汪区土地流转的保护现状，以“农村土地流转下的农民权益保护”研究为中心，为农民权益保护机制的发展建言献策。

农村土地流转状况

农村土地流转是指在土地承包权不变的基础上，农户把土地以一定的条件流转给第三方经营，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

土地流转的形式多种多样，在各地的实施形式也各不相同。目前全国各地流转形式包括转包、出租、人股、互换、转让、委托流转、反租倒包、土地信托等，也有人指出代耕、拍卖、抵押、继承、赠与等也属于土地流转的形式。但是不同地区、不同省份的流转形式存在较大差异，具体表现为，在经济比较发达的沿海地区人股和土地信托模式发展相对较快，内陆和经济相对比较落后的西部人们更易接受出租和转包、互换等形式；重庆创新实施的社会保障换承包地模式，江苏、浙江广泛推行土地股份合作社模式，浙江、河南、宁夏、广东盛行土地银行、土地信托模式等。

农民权益受损的表现

总体来说，很大部分的学者认为目前土地流转对农民的影响主要包括以下几点：土地承包经营权丰体地位虚化、耕地流失严重、法律的有关规定与实践相脱节、集体土地所有权主体虚位、缺乏健全的社会保障机制等，这些都阻碍了农民的权益保护。

笔者以徐州市贾汪区农村土地流转状况为例，通过抽样调查的方式，对农民权益受损的表现进行了调查与研究。徐州市贾汪区行政区域面积为54894公顷，共计95个村委会，常住人口约391144人。根据徐州市统计局统计年鉴，2016年徐州市农民年人均收入15274元，2001年至2016年间，农民收入水平年平均增长达10.2%。此次调查对象为徐州贾汪区农村失地农民，有效样本266人。

调查结果显示，失地农民知识水平偏低，，法律意识淡薄，6成农民从事短期零工，66.2%的失地农民将“外iLH打工”，14.3%选择“在家创业”。农民最期盼工资能够及时发放，社会保障能够加强落实，增强农民的“生存安全感”，希望政府能够在产业信息、创业渠道方面提供帮助和支持。50.8%的农民年收人为“1-3万元”：24.6%为“3-5万元”；1万元以下占15.4%，其中不足5千元的农民比例为2.9%：9.2%的农民年收入超过5万元，其中7.5%为“5-8万元”，1.7%在8万元以上。56.2%的农民对失地补偿安置费感到满意，其中12.9%很满意，43.3%感到基本满意；32.9%的农民对得到的失地补偿安置费不满意，7.1%认为很不满意。

由于利益的驱动，土地受让人将耕地转为林果地、水塘等非耕农用地的现象十分普遍，许多地方的土地股份合作企业将集中起来的农业生产土地转向二、三产业，甚至于商品房开发，这些行为都导致了农村耕地资源的严重流失，损害了农民的权益。同时，实际流转中存在的很多问题缺乏法律的管制，由于农村整个管理体系松散，缺乏有效的监督体制且农民法律意识淡薄，造成了人地数量的矛盾，也间接损害了农民的权益。

农民权益保护存在的问题

目前，国家已颁布相关法律对农民权益进行保护，同时出台相关政策保障农民的财产权等。但在农村土地流转的利益争斗中，农民群体由于先天的弱势地位造成其权益不可避免地受到政府、土地受让方以及土地发包方的侵害，以及面临失地农户就业结构失调等问题。

（1）政府对农民权益的损害

在土地的征收或征用过程中，一方面，出现国家随意压低安置补偿费、补偿费不到位、征地补偿分配混乱等情况，损害了农民的切实权益。另一方面，由于农民缺乏相关法律知识和维权意识，因此，在土地征收或征用过程以及补偿款的分配过程中，大量操作缺少公平、公正的程序，透明度不高，同时对于失地农民提供的申诉渠道还不够畅通，无形间造成了对农民权益的损害。徐州市贾汪区失地农民的走访调查显示，失地农民更希望政府“社会保障能够加强落实，增强农民的‘生存安全感，整治村庄环境，合理规划，维修道路，保障村民出行”。

（2）土地受让方对农民权益的损害。土地受让方对农民权益的侵害主要表现在土地受让方获取了土地流转的绝大部分利润，压榨了农民的经济权益；通过借助政府的力量，不断压低土地价格，造成农民补偿款的缺失；采取强迫、利诱等不规范手段变相获取农民土地的承包经营权，使失地农民失去生活收入；有些企业破坏性使用土地，造成土地质量下降，流转期满后，土地很难恢复再用于农业生产。

（3）土地发包方对农民权益的损害

在农村土地流转中，土地发包方对农民权益的侵害行为主要表现在土地流转过程中程序缺乏规范性、寻租行为等。一些村集体在农村强制推行土地流转，变相剥夺农民的土地承包经营权。此外，集体与土地流转的农户没有签订合法的流转合同或协议，也对农民的合法权益产生了严重的损害。

（4）失地农民就业不合理

从土地流转后农民就业结构上分析，许值周认为由于保护机制的缺漏，导致失地农民失业、半失业率增加，农民生活水平出现下降的趋势。据调查，目前失地农民的就业渠道主要集中在以下三个途径：一是自谋职业；二是外出务工；三是失地农民通过企业招工获得工作。然而，大部分失地的农民很难找到高薪工作，薪资不稳定造成生活拮据等问题。徐州市贾汪区失地农民的走访调查显示，选择外出打工的农民，最期盼“工资能够及時发放，相关部门能够加强对用人单位的管理，控制工作时间，杜绝疲劳工作，保障农民正常福利待遇”。选择在家创业的农民，最希望政府“能够在资金方面给予支持并提供小额贷款优惠帮扶，同时希望政府能够在产业信息、创业渠道方面提供帮助和支持”。

完善农民权益保护机制

针对土地流转中农民权益保护存在的诸多问题，学者们也从立法、监督、维权等多个角度，提出了有效的意见和措施。国内学术界对失地农民权益保障进行制度设计和创新的研究主要集中于以下方面：

（1）改革征地补偿制度，维护农民合法权益

完善农村土地流转的立法建设，完善土地征用及补偿制度，对农村土地流转的相关法律法规进行完善，对农民关于土地使用权、处置权以及补偿款分配等问题做出明确合理规定，运用法律的武器，从根本上保障农民的权益。制定一部关于土地征用的专门法律，对征地行为进行明确的界定。运用法律手段，完善权益保护机制，保障农民的合法权益不受侵犯。

（2）提高农民法律意识，完善社会保障体系

通过加强对农民的教育和培训，开设法律培训公益课堂，以提高农民自身的综合素质和法律意识。让农户了解到在不同的情况下涉及到的权利受损和维权的途径，掌握必要的维权知识。除此之外，政府可以通过建立健全农村社会保障体系，构建农民福利保障机制，加强对农民合法权益的保障。

（3）推进失地农民市民化

城乡社会模式的巨大差异造成城市社会对失地农民存有排斥、歧视态度。通过失地农民市民化进程，加快失地农民的身份转换。政府不仅要提供积极的就业服务措施，而且要突破失地农民市民化的制度障碍，实现户籍、就业制度、社会保障制度的统一，促进失地农民与城市现代化进程的融合。

结论

笔者认为，高度重视和解决失地农民权益保障问题，既是推动工业化、城市化健康发展的现实需要，更是构建社会主义和谐社会必须面对的重要课题。基于江苏省徐州市贾汪区土地流转下农民权益保护的现状，我国农村土地流转下农民权益保护还存在一定的问题。对此，国家应高度重视农民权益保护问题，出台相关针对性法律法规，切实保障农民权益。同时学术界从经济、社会、政治等多方面结合研究，真正提出保障农民权益的行之有效的意见和建议。

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