中小企业技术创新政策文本分析

李雄军 郑海芳

〔摘要〕 文章基于政策工具和技术创新生命周期双重视角对我国中小企业技术创新在政策工具设计、搭配及构建等方面进行了分析，认为环境面政策工具使用过溢，供给面政策工具使用均衡，需求面政策工具使用不足，且政策工具搭配不合理。所以，在宏观层面上，要合理运用政策工具类别，适度减少环境面政策工具的运用，重视供给面政策工具的推动作用和需求面政策工具的拉动作用；在微观层面上，要使供给面、环境面、需求面政策工具内部结构均衡；同时，要做到政策工具与政策工具作用维度的合理搭配。

〔关键词〕 中小企业；技术创新；政策工具；生命周期；政策文本

〔中图分类号〕F812.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）04-0058-05

在中小企业技术创新过程中，我国政府颁布了相应的扶持政策，以引导和促进中小企业技术创新的发展。基于此，本文采用內容分析法，尝试建立基于政策工具的中小企业技术创新政策分析框架，对相关政策文本进行量化分析，力图从本质上把握中小企业技术创新政策，分析其作用于中小企业技术创新各个阶段的特征及存在的问题，并研究出相应的政策建议。

一、文献综述

近年来中小企业创新政策一直受到众多学者的关注和研究。其中，关于中小企业创新政策方面，赵文凤等运用文本分析法对政策的文本类型、发文单位、政策主题及演进阶段等方面进行了量化研究，得出中小企业政策扶持手段由单一化向系统化、社会化发展的结论 〔1 〕。章文光等运用Ucinet及Nvivo分析总结政策变迁阶段性特征，并在此基础上提出政策性建议 〔2 〕。关于中小企业技术创新政策方面，张韵君以《关于支持中小企业技术创新的若干政策》作为内容分析样本，分析了中小企业技术创新政策工具选择特点，并在此基础上提出了合理化建议 〔3 〕。

通过梳理文献可以发现，大部分学者致力于研究政策本身存在的问题，且对于中小企业技术创新政策文本分析研究较为不足。因此，本文在建立中小企业技术创新政策文本分析二维框架的基础上，从政策工具维度和技术创新的生命周期维度综合分析中小企业技术创新政策。关于技术创新的生命周期分类，本文借鉴纪玲珑等人的划分 〔4 〕，将中小企业技术创新的生命周期划分为种子期、创立期、成长期、成熟期、衰退期，同时考虑到中小企业技术创新在成熟阶段与衰退阶段会进行新一轮的创新活动，循环往复，因而只考虑中小企业技术创新的前三个阶段。

二、政策分析框架与样本选择

（一）中小企业技术创新政策分析框架

一是政策工具维度。本文参考Rothwell等人对创新政策工具的划分，将中小企业技术创新政策工具分为供给型、环境型和需求型三种（如图1所示）。

图1 政策工具对中小企业技术创新活动的作用方式

供给型政策工具推动中小企业技术创新活动的发展，主要是指政府通过投入人力、物力、财力等活动要素，来促进中小企业技术创新的研发、中试及推广。它主要包括人才队伍建设、科技信息传播、资金投入、知识产权保护四个方面。环境型政策工具影响中小企业技术创新活动的整个过程，主要是指政府通过法规管制、财税金融等政策手段积极支持中小企业进行技术创新活动，同时为中小企业技术创新活动的研发、中试、推广营造健康而富有活力的环境。它主要包括基础设施、法规管制、税收优惠、金融支持四个方面。需求型政策工具拉动中小企业的技术创新活动，主要是指政府通过财政补贴、贸易管制等方式在中小企业技术创新过程中的薄弱阶段给予支持和保护，以促进中小企业技术创新的成果得以推广、产品得以销售，进而促进中小企业的成长壮大。它主要包括财政补贴、政府采购、服务外包、贸易管制四个方面。

二是政策工具作用领域维度。政策工具的选择必须考虑中小企业技术创新的生命周期。在生命周期的不同阶段，中小企业技术创新各有特点（如表1所示）。

在这一过程中，中小企业技术创新经历了不稳定阶段—过渡阶段—稳定阶段。在种子期，技术本身处于发展和变动状态，技术的潜在市场有待确认，这一阶段的R&D支出较高，产生的经济效益微乎其微，因而，对于企业来说，准确把握技术方向与市场机会显得尤为重要。在创立期，出现了技术与市场结合的一个主导设计，主导设计为企业的发展提供了一个标准，技术创新率下降，小规模投入稳步进行，与此同时，企业不断进行反馈调整，为全面扩散技术创新作准备。在成长期，专用生产设备取代通用生产设备，活动全面展开、规模形成，企业销售额迅猛增长，利润急剧增加，获得巨大的商业利益。综合上述分析可以看出，在中小企业技术创新的不同阶段对政策工具的需求不同，根据中小企业技术创新的生命周期细分政策工具，有助于更加全面、深入地了解中小企业技术创新过程中对政策工具的运用。

所以，基于中小企业技术创新政策的基本面政策工具和政策作用领域的理论分析，我们构建了中小企业技术创新政策分析框架（见图2）

图2 中小企业技术创新政策文本分析框架

本文通过中央人民政府、中华人民共和国科学技术部等政府网站及北大法律信息网等对中小企业技术创新政策样本进行了查找，以“中小企业技术创新”“小微企业技术创新”“科技型中小企业技术创新”“中小高新技术企业”为关键词，对1994年到2017年的中小企业技术创新政策进行了全面搜索，共搜索到81份政策样本。为了保证样本的完整性和代表性，按照以下原则对其进行了遴选：首先，保留国家层面的政策文本，剔除省、市、区域的政策文本；其次，保留政策类型为法规、规章、规划、通知公告等体现政府政策的文件，剔除批复、有关讲话、司法解释等文本；再次，剔除在不同检索条件下重复出现的文本。基于上述条件，最终整理出51份文件作为研究样本并将其编号（见表2）。

三、政策文本量化分析

政策条款是对政策文本进行内容分析的基本单元。首先，本文研究按政策文件公布的时间先后顺序进行了编号；其次，依据“政策编号—具体条款/章节”对内容分析单元进行了编码（见表3）；最后，根据中小企业技术创新政策文本分析框架，对51份政策文本共计473条政策条款进行了内容分析，得出中小企业技术创新政策的内容分析结果（见表4）。

从表4可以看出，政策工具贯穿于中小企业技术创新生命周期的三个阶段，只是在不同的阶段，政策工具类别各有侧重。

（一）政策工具维度分析

由表4可以看出，供给面、环境面、需求面的政策工具占比分别为30.9%、55.2%、13.9%。其中环境面政策工具占比最高，需求面政策工具占比最低，供给面政策占比居中。

从某种程度上看，这种顺序是合理的。主要原因在于中小企业本身具有很大的活力，营造宽松自由适于中小企业发展的大环境，有利于释放中小企业创新创造的活力，推动中小企业的发展。

进一步深入分析可以看出：在供给层面，人才队伍占比最高为45.5%，资金投入占比最低为14.4%，科技信息和知识产权占比居中，这表明政府重视中小企业技术创新过程中人才队伍的建设和知识产权的保护，为中小企业技术创新提供源源不竭的动力和持续发展的动力。在环境层面，各项占比比较均衡，金融、税收支持力度相当，既可以缓解中小企业技术创新过程中的融资压力，又可以促使技术创新过程中落后设备的加速折旧，推动技术创新的进一步发展。在需求层面，各项占比相差悬殊，财政补贴占比超过2/3，政府采购占比仅为1/10，而服务外包占比只有3.0%，一方面可以看出政府直接扶持中小企业技术创新的力度之大，另一方面也反映出我国中小企业发展势头还比较弱，主要依赖于直接优惠，还不能够完全过渡到依靠自身的技术创新相对独立发展。

（二）政策工具作用领域维度分析

从表4可以看出，中小企业技术创新的三个阶段占比依次为38.9%、26.4%。34.7%。从占比可以看出中小企业技术创新的三个阶段中，政策工具运用更多地侧重于种子期和成长期。政策工具的运用为种子期中小企业在资金、信息、人才、基础设施等方面提供了保障，使其可以将更多的精力集中在企业的研发生产方面，从而推动技术的试验、生产环节。对于成长期的企业而言，政策工具的运用可以有力地缓解中小企业在融资方面的困境，资金链关系到成长期中小企业的持续发展及壮大，这一时期的金融支持、财税优惠为中小企业专注于技术上的精益求精提供了强大的后备力量。

四、结论与对策建议

（一）结论

一是环境面政策工具使用过溢。统计显示，环境面政策工具使用频繁。其中，基础设施政策工具使用次数最多，基础设施、金融支持和税收优惠政策工具使用占比已达到82.4%。显而易见，政府非常重视中小企业技术创新的外部环境，同时也出台了一系列相应的扶持政策。其中，“建立中小企业创业基地”“建立公共技术支持平台”“设立创业投资引导基金”“鼓励和引导担保机构对中小企业技术创新提供支持”“研发费用加计扣除”“加速折旧”等措施出现频次最多，也可以看出政府从微观层面和宏观层面对中小企业技术创新的精准扶持。然而，法规管制政策工具使用过溢，过多的规制一方面可以维护市场秩序，另一方面也会抬高中小企业享受技术创新环境面政策工具的门槛，使得政府出台的大量扶持政策处于闲置状态，造成政策与目标群体的分离。

二是供给面政策工具使用均衡。从政策工具类别占比来看，供给面政策工具使用相对比较均衡；从供给面政策工具使用占比来看，各方面占比失衡。人才队伍建设比重最高，约为1/2，资金投入比重最低，约为1/7。人才是企业的第一资本，市场经济的竞争最终体现在人才的角逐上，因此政府在宏观方向上支持人才队伍建设是很重要也很必要的，但人才与资金要保持一定的配比关系，建议在供给面政策工具方面加大资金投入。

三是需求面政策工具使用不足。需求面政策工具的使用主要是为了减少市场的不稳定性。从表4可以看出，需求面仅占政策工具类别的约1/7，而其中约7/10的内容都集中在财政补贴方面，政府采购、服务外包政策工具使用过少。一方面，可能由于我国中小企业技术创新发展还不成熟；另一方面，也体现了政府在此方面的扶持力度过小。

四是政策工具搭配不合理。从政策工具类别来看，供给面、环境面、需求面政策工具搭配不合理，侧重于环境面、供给面政策工具，缺乏需求面政策工具的运用。从内部结构来看，各方面政策工具搭配不合理。不合理的搭配，使很好的政策不能发挥作用，企业最终只能观望而无法受益。

（二）对策建议

一是在宏观层面上，要合理运用政策工具类别，适度降低环境面政策工具的运用，重视供给面政策工具的推动作用和需求面政策工具的拉动作用。环境面为中小企业发展营造了积极健康的氛围，然而如果没有供给层面的投入，中小企业技术创新就达不到充分使用环境面政策工具的地步，环境面政策工具就不能很好地发挥作用，中小企业技术创新发展步伐必然会受阻。长此以往，需求面政策工具的运用也会受挫，环环相扣，社会经济发展也会受阻。因此，要重视供给面的资金投入，以技术创新推动中小企业的发展壮大。随着中小企业技术创新的发展，也会吸引政府的合作，近年来，PPP项目的迅猛发展也得益于此。

二是在微观层面上，要使供给面、环境面、需求面政策工具内部结构均衡。在供给面政策工具方面，要在加强人才队伍建设的同时加大资金投入力度，以促使中小企业技术创新获得可持续发展。在环境面政策工具方面，要在加大金融、税收扶持的同时减弱法规管制，充分释放市场活力，对发展前景非常好的中小企业在融资方面适度放宽要求。在需求面政策工具方面，建议政府适时地从小项目开始寻找与中小企业合作的机会，进一步挖掘中小企业的潜力，更好地引导中小企业发展。

三是政策工具與政策工具作用维度要合理搭配。在运用政策工具的时候也要充分考虑中小企业技术创新所处的阶段。在种子期，更多需要资金的投入、科技信息的支持、良好的基础设施以及用于技术创新的专项基金等，因此在该阶段，政府应加大政策的倾斜力度。在创立期，技术创新研发阶段已完成，新的技术应该给予专利保护，研发费用要享用税收优惠，企业面临的资金需求增大，政府要适度放宽中小企业的借贷条件，给予融资支持。在成长期，新的生产设备已配置完成，大规模推广技术的准备也已完成，因而之前旧的生产设备加速折旧显得尤其重要，这一时期的PPP合作、政府采购活动可以逐渐展开。随着中小企业的进一步发展，中小企业的上市、出口活动既需要政府的制度规范，又需要政府的扶持保护。

〔参 考 文 献〕

〔1〕赵文凤，陈 红.改革开放以来中小企业扶持政策文本分析〔J〕.科技和产业，2016（2）：64-68.

〔2〕章文光，闫 蓉.基于政策文本计量的中国中小企业创新政策变迁研究〔J〕.湘潭大学学报，2017（5）：19-28.

〔3〕张韵君.政策工具视角的中小企业技术创新政策分析〔J〕.中国行政管理，2012（4）：43-47.

〔4〕纪玲珑，陈增寿.科技型中小企业技术创新的资金支持与政策需求——基于生命周期视角〔J〕.财会通讯，2015（35）.

责任编辑 梁华林