加强基层党组织对 社会治理创新的政治引领

杨新红

〔摘要〕 基层社会的重新组织化和社会自身的成长，给传统社会治理模式带来了诸多挑战，促使党不断进行自我革新、自我拓展和自我提升。目前，基层党组织在推动社会治理创新过程中面临着诸多问题，如部分基层党组织存在虚化、弱化、边缘化现象，社会治理能力滞后于新时代的发展，少数党员干部满足民众日益增长的美好生活需要的能力缺乏，影响了基层社会治理创新的质量和进程。为此，基层党组织必须加强政治引领，从“管控”向“治理”转变，从“组织引领”向“功能引领”转变，从“粗放”向“精准”转变，以党建工作创新推动基层社会治理创新。

〔关键词〕 基层党组织；社会治理；政治引领

〔中图分类号〕D251 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）04-0024-04

“考察众多现代国家的发展历程可以发现，政党扮演着重要角色，以政党为主体进行治理成为现代国家治理的一个重要特征” 〔1 〕。中国共产党作为我国国家治理的最高政治领导力量，其领导作用体现在国家治理的各个环节和领域，并通过党的各级组织的良性运行来实现。而国家治理又通过社会治理及基层治理来实现，其中社会治理是国家治理的基础，基层治理是国家治理的重点和难点。基层党组织作为党在基层的执政触角，既是基层社会治理的主体之一，也是基层多元治理新格局形成的重要支撑力量。这一双重角色决定了基层党组织在推动基层社会治理创新方面发挥着重要的政治引领作用，基层党组织只有与时俱进地不断加强自身建设，才能引领基层社会健康发展，为国家治理现代化提供坚强的组织保障。

一、基层党组织推动基层社会治理创新的价值意蕴

基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒。在当今社会急剧转型过程中，利益的分化、社会关系和社会结构的重组推动了基层社会的重新组织化和社会自身的成长，也改变了政府与民众、国家与社会之间的关系结构，给传统的社会治理模式带来了诸多挑战。这些挑战促使党不断进行自我革新、自我拓展、自我提升，以强化领导社会治理的能力和水平。

（一）推动基层党组织不断进行自我革新

“中国政治的基本逻辑是政党领导国家推动现代化建设，政党领导人民建设现代国家” 〔2 〕。中国共产党作为国家建设的领导力量，在国家治理现代化进程中发挥着核心与主导作用，这一伟大使命决定了党为加强国家治理必须不断进行调适和变革，既要突出治理方式的协同性和动态性，又要吸收、融合、运用理性、良序的价值理念。作为党在基层的组织延伸，基层党组织也面临着同样问题。为了保证党组织自身优势的恒定性，发挥党组织的战斗堡垒作用和先锋模范作用，基层党组织一方面要通过学习型、创新型、服务型党组织建设，优化知识结构，促进思想开放，强健肌体活力，严格组织自律；另一方面要以新眼光观察处理社会治理中的新问题，在继承传统的党的工作方式的基础上，通过与普通党员、社会组织、群众的协商、互动、合作，形成党内治理与党外治理相结合的治理机制，以促进基层事务的处理更贴近民心、更符合民意，使基层党组织在社会治理中的领导地位更加稳固。党组织自身治理的过程是适应新形势的自我革新过程，既体现了党的先进性，也体现了新形势下党的基层社会治理理念的与时俱进。

（二）调适和拓展了基层党组织的角色与功能

社会的急剧变化和快速转型推动着基层社会的重新组织化，促使基层社会治理的生态环境及基层党组织的运行方式也必须作出相应的改变。比如，治理主体的多元化使传统的治理方式逐渐式微；一些新兴领域的出现以及社会微结构的动态变化使基层党组织的工作出现了空白点；城乡自治组织功能的发挥难以满足民众日益增强的民主协商意愿；民众价值取向的多样化与党规范社会成员能力不足的矛盾凸显；等等。这些新情况新问题挑战着基层党组织的引领能力，客观上要求基层党组织的运作方式必须根据基层社会的发展与变化及时作出调适，如改进联系和服务群众、凝聚社会、协调利益等方面的工作方式，有效吸纳和融合新出现的社会力量、社会要素、社会组织，通过组织再嵌入和活动方式创新激发多元主体活力以及在此基础上促进各类主体间的合作，推动党员干部工作理念创新及工作方式、工作举措、工作作风、工作平台的改进。

（三）促进了基层党组织领导能力的提升

当前基层社会治理面临着许多新情况新问题，对基层党组织的领导能力提出了新的挑战，要求基层党组织熟悉基层社会实际，发展社会化的服务组织和力量，通过各种服务平台满足基层社会和民众的需求，有效发挥引导作用，不断推进社会治理创新。基层党组织与外部环境进行能量与信息的交换有多种形式，既可以通过党的组织嵌入、精英嵌入、服务合作嵌入等方式进行 〔3 〕，也可以通过代议性吸纳、商议性吸纳、机构性吸纳、精英性吸纳等方式进行，还可以通过“价值引领”的方式进行 〔4 〕。在这一过程中，基层党组织与外部环境就会形成一种互动，通过互动把党的要素融入社会组织的运作过程，推动社会组织的活动方式和活动理念的转变，使社会组织及其成员逐渐在政党制度的框架内参与政治、经济和社会活动，表达愿望和诉求，服务身边群众。这种良性政治秩序的形成，增强了政党行为的合法性，有益于民众自觉自愿地接受党的领导。

二、基层党组织推动社会治理创新面临的问题

党领导和推动基层社会治理主要是通过基层党组织的活动来实现的。近年来，基层党组织在推动基层社会治理方面取得了积极成效，深受民众的好评，与此同时基层党组织在社会治理中也存在着内生动力与活力不足等问题，影响了基层社会治理创新的质量和进程。

（一）部分基层党组织在社会治理中存在虚化、弱化、边缘化现象

主要表现为：一是存在党组织空缺现象。在社会快速转型过程中，一些新兴领域、城乡结合部、城郊区、城中村和商品房陌生人社区，由于“游离党员”和“口袋党员”的存在、公共事务的复杂性、经济发展的多样性和人们价值观念的多元化，传统的党建思维方式、党建活动载体、党建文化环境等已经不能有效应对新的社会形态，加之底层社会微结构始终处于动态变化中，使得一些产业、行业、区域的党组织设置出现了滞后现象，导致基层党组织未能对党员群众的教育管理做到全覆盖。二是存在党组织功能萎缩（弱化）现象。随着社会的快速发展，在党的组织体系难以覆盖的“空白点”上出现了一些围绕群众需求提供专业化服务的社会组织，其工作方式以及组织架构相对于党组织而言，适合群众口味，群众易于接受，认同度也高。与该类组织的快速发展相比，基层党组织的认同基础和动员能力呈现出弱化趋势。三是存在组织功能失灵问题。这一问题在偏僻农村的党组织中表现得较为突出。随着城镇化的不断推进，农村中一些有知识、有文化、有能力的人大都外出打工，農村优秀人才流失严重，致使农村党组织在发展党员时无人可选、无人可用。在一些农村中，虽然有党员活动场所，但缺乏有能力、有水平的带头人进行策划和指导，影响了农村党组织工作的开展。这些问题的存在使一些基层党组织处于有组织无威信、有场地无带头人、有活动无规律的“弱、虚、散”境地。

（二）一些基层党员干部满足民众日益增长的美好生活需要的能力缺乏

主要表现为：有的基层党员干部看不到人民群众物质文化生活水平提高后政治意识方面发生的变化，武断地认为民众不会使用民主，部分人甚至对民众的民主参与持否定态度，影响了民众积极参与公共事务的积极性。有的基层党员干部群众观念淡薄，遇事推诿不负责任，缺乏法治思维，影响了党在人民群众心目中的形象和威望。群众感情受伤后，遇到切身利益受损的事情往往不再求助于基层党组织，使得越级上访、群体性上访事件高企不下，加剧了矛盾的复杂性和社会治理的难度。有的基层党员干部重经济轻党建，错误地认为只要经济发展了、民众富裕了，社會就会变得稳定，从而将全部的精力投入到经济发展上，而忽视了民众对社会层面（医疗、卫生、住房、安全等）和精神文化层面（教育、娱乐、养生等）的需求。还有一些党员干部没有认识到我国长期处于社会主义初级阶段这一国情和发展不平衡不充分这一现实，对于民众的美好生活需要缺乏合理引导和正面教化，缺乏社会关怀，直接影响了多元主体参与社会治理的热情。

（三）部分基层党组织的社会治理能力滞后于新时代的发展

主要表现为：一是总揽全局能力不足。近年来，基层社会治理探索中出现了民主恳谈会、党群工作联席会议等体现民主、协商、平等、公正等治理理念的新载体，对民众的利益诉求表达起到了积极推动作用。但从整体效果来看，这些新载体的覆盖面尚不够广，还存在多元主体之间信任度不高、自觉进行协商的动力不足、制度性安排不健全、共建共治因素不平衡等问题，也反映了基层党组织在总揽全局、统畴协调方面能力的不足。二是引领服务能力不足。在现今我国基层社会中，存在着大量的社会组织，如自治组织、群团组织、经济组织等，其中有相当一部分社会组织自身发育不健全、服务民众的能力不足，有的缺乏沟通与协商，有的缺乏领导和监督，有的缺乏政策扶持，迫切需要基层党组织加强指导和管理，而不少基层党组织由于引领服务能力不足，对社会组织关心和支持不够，影响了社会组织在基层社会治理中积极作用的发挥。三是对民众治理主体意识的培育能力缺乏。社会治理强调合作共治、人人有责，而在目前的社会治理实践中，不少基层党组织对民众公共精神（如包容、合作、尊重、理解、责任、主动关心等）的培育还普遍存在着不足或者缺失的问题 〔5 〕，其后果突出表现为：有的民众对公共事务抱着“事不关己高高挂起”的态度；有的民众对社会主义初级阶段的国情认识不足，对发展不平衡带来的利益分配不平衡意见很大；有的民众在利益诉求表达无果后产生排斥心理，拒绝对公共事务发表意见和看法，甚至抱有敌对情绪；等等。由此可见，着力培育民众的基层社会治理主体意识，推动共建共治共享新格局的形成，是基层党组织当前急需解决的问题。

三、以党建工作创新推动基层社会治理创新

强化基层党组织在基层社会治理创新中的政治引领作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是推进基层社会治理创新的现实选择。这就要求基层党组织在开展工作时要注重党建工作与社会治理的有效衔接，积极探索新时代党组织领导社会治理的有效方式方法，通过组织共建、资源共享、机制衔接、功能优化，以党建工作创新推动基层社会治理创新。

（一）从“管控”向“治理”转变

基层社会治理工作具有特殊性，尤其在社区治理、社会治安防控、社会心理服务和公共安全等领域，存在着一些复杂性和不确定性等特征。虽然按照“纵向到底、横向到边”的工作部署，各地基本上实现了组织覆盖和工作覆盖，但由于基层社会的微结构处于动态变化之中，使得组织覆盖工作常常出现“空白点”，从而对社会治理工作提出了更高的要求。为此，基层党组织要进一步解放思想，摈弃传统的管控理念，树立与新时代发展相适应的治理理念。相对于传统的管控而言，治理更加注重多元主体共同参与和管理，强调法治、德治、自治、共治的有机统一，要求基层党组织在社会治理工作中由传统的“一元”领导向党委领导、政府主导、社会各方参与的“多元”主体转变，由传统的管控方式向多种手段（包括政策手段、法律手段、经济手段、民主协商手段、沟通交流等）综合运用的协同治理转变，由法律规则主导向乡规民约、城市公约、家教家训协力互动转变，由原来的事后被动应对向注重源头治理、网络化管理和社会化服务转变。党领导社会治理的方式转变是对人民美好生活需要的一种回应，对于建立和完善以政府为主导、社区自治为基础、社会组织为中介、公众广泛参与的社会治理新格局的形成具有重要的推动作用。

（二）从“组织引领”向“功能引领”转变

党领导社会治理的思维和行为的转变，使传统的依靠“组织引领”的静态党建做法向现代的依靠“功能引领”的动态党建做法转变 〔6 〕，在运行形态上表现为以增强党的向心力和凝聚力为重点，更多体现社会关怀和利益协调。按照党的十九大精神的要求，结合当前基层社会微结构的动态发展，基层党组织在社会治理中应重点加强以下功能的发挥：一要突出政治功能。基层党组织在基层社会治理中要做党的主张的宣传者、党的决定的贯彻者、基层治理的领导者、团结群众的动员者、改革发展的推动者，确保多元主体在社会治理中政治上不迷失、思想上不倒退、行动上不犹豫。二要突出动员功能。基层党组织是党领导基层社会治理的主导力量，其社会动员功能是其他治理主体所无法比拟的，这种政治权威既是历史形成的，也是现实发展所致。社会治理现代化作为我们党治国理政的一个重要目标，其实现离不开对整个社会力量的组织动员，在统筹社会资源、促进各方参与、促进心理认同的同时，也有利于推动社会力量的提升、发展和优化。三要突出服务功能。基层党组织要尊重基层社会成长的现实以及社会关系和社会结构变化的特性，不断强化服务意识，坚持党的群众路线，建立健全联系群众工作制度、各类关爱帮扶机制及思想教育机制，把基层党组织的服务功能切实落到实处，使民众产生更多的获得感和认同感。四要突出沟通功能。沟通功能是政党的基本功能，沟通功能越强大，社会共识的达成度就越高，社会排斥状况的出现率就越低。基层党组织要正确认识人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，不断拓宽沟通渠道，确保与民众切身利益相关的利益诉求与党的政策回应之间的信息流动畅通，使民众感受到党的关怀，从心理上对党的领导产生高度的认同。

（三）从“粗放”向“精准”转变

组织的活力取决于其结构与功能。在当今新时代，基层党组织在工作方式上应从“粗放”向“精准”转变，使精准化治理融入社会治理的各个领域和环节。具体表现在以下几个方面：一要激发党员干部的活力。针对基层党组织在社会治理中面临的问题，首先要提高党员干部学习的主动性，使其带着问题学，针对问题改，进而达到驾驭问题、解决问题的目的。其次要发挥党员干部的先锋模范作用，把服务管理触角延伸到社会治理的每一个环节，实现民心在基层聚集、问题在基层解决、服务在基层拓展。再次要按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求，把群众信得过、党性观念强、工作能力强的人吸纳到基层党组织班子中来，为基层社会治理创新提供坚强的组织保障。二要提升基层党组织的引领能力。引领能力既包括引领人们创造美好生活的能力，也包括引领人们感受美好生活的能力。在引领人们创造美好生活过程中，基层党组织一方面要通过宣传和动员，让群众树立“幸福是奋斗出来的”“奋斗本身就是一种幸福” 〔7 〕的正确认知，并组织起来为自己的利益而奋斗；另一方面要立足现实，重视政策扶持和合理引导，改进工作方式方法，争取高起点、高标准引领人们创造美好生活。基层党组织在引领民众创造、感受美好生活过程中，要重视用社会主义核心价值观来引导民众树立勤俭节约、遵守公德、爱惜资源、恪守良俗、积极乐观的生活观念，养成尊法守法、民主平等、包容合作、诚信责任等现代公民精神。三要健全完善基层党组织领导体制。党的力量来自于组织，组织力量的强弱取决于组织的领导能力和工作水平。基层党组织要引导民众有序建立和发展各种社区性社会组织（如文化娱乐、民事调解等组织）、民间社区组织（如社区环境保护协会、社区公益服务中心等）和中介服务组织（如指导培训服务中心、房地产服务中心等），引导他们发挥自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用，努力探索建立符合基层社会自主性特点、适应基层社会治理要求的基层党组织领导体制，即职权分明、互相联动、形成合力的网络型领导体制，助力基层党组织推动基层社会治理创新发展。四要创新基层党组织工作方式方法。要找准基层党建与基层社会治理的结合点，把党组织活动与发展基层、致富民众结合起来，搭建党组织治理基层社会的工作平台。如上海市在新兴领域中建立的“支部+”模式、在社区工作中建立的“互联网+”模式，宁波市在农村基层社会治理中建立的“党建+民主选举”模式、“党建+权力规范”模式、“党建+服务下沉”模式、“党建+区域治理”模式，为全国其他地区实现党组织工作创新提供了榜样和示范。基层党组织只有与时俱进地创新工作方式方法，不断提高工作能力和水平，才能确保基层社会治理的有序推进和健康发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕任 勇.以政党治理优化国家治理的中国经验〔N〕.人民日报，2017-05-21（05）.

〔2〕肖存良，林尚立.中國共产党与国家建设：以统一战线为视角〔M〕.上海：复旦大学出版社，2013：37.

〔3〕程 熙.嵌入式治理：社会网络中的执政党领导力及其实现〔J〕.中共浙江省委党校学报，2014（1）：50-56.

〔4〕孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究〔J〕.教学与研究，2015（1）：16-25.

〔5〕周紫玲.中小城市市民公共精神培育研究〔J〕.人民论坛，2015（5）：167-169.

〔6〕吴新叶.党建要实现由“组织引领”向“功能引领”的转变〔J〕.领导科学，2017（30）：21.

〔7〕国家主席习近平发表二〇一八年新年贺词〔N〕.人民日报，2018-01-01（01）.

责任编辑 冯耀明