加强公共危机应急治理的思路创新
2018-05-14李俊
李俊
〔摘要〕 公共危机应急治理是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分,也是维护良好社会秩序的重要一环。由于政府危机治理主导地位尚未确立、公众与第三部门的参与度不足、应急治理法治保障不够健全等诸多原因,我国的公共危机应急治理往往难以实现资源的最优化配置,直接影响政府的公信力。社会协同的社会治理体制建设为解决公共危机应急治理问题提供了新的思路和方向。具体来说,可以从政府的主导地位出发,培养公众和第三部门的参与能力,继而逐步形成完善的法治保障体系,切实可行高效地进行公共危机应急治理。
〔关键词〕 公共危机;应急治理;社会协同
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203(2018)04-0055-03
党的十九大报告明确指出,要“加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。我国目前正处于经济转轨和社会转型时期,各种社会矛盾和社会问题日益凸显,公共危机事件时有发生,所有这些都极大地威胁到公共安全。作为公共事务的管理者,政府有责任也有义务提前采取防范措施,并在突发危机事件到来之时采取合理的应急管理办法,将损失降到最低,维护好社会的和谐与稳定发展。
一、加强公共危机应急治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要
(一)整合各方资源推进社会和谐的必然选择
推进社会和谐必须以社会稳定和公共安全为保障,2018年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》把“和谐”理念进一步通过立法的方式确立下来。而各类突发事件直接导致人民生命财产安全受到威胁,与和谐社会的理念格格不入。面对这种情况,如何调动各方力量应对和消除危机,就成为各级政府必须妥善解决的头等大事。如果政府能很好地应对危机,就可以提高政府的公信力,优化政府与公众的关系,否则就会失信于民并且使群众正常的生产生活秩序受到影响,继而影响到社会的和谐。因此,加强应急治理工作,就需要运用社会协同的思路,整合各方资源,有效预防突发事件的发生,或将其危害降至最小程度,为创建和谐社会奠定良好的基础。
(二)加强公共安全维护社会稳定的现实需要
要想既好又快地发展经济,让广大人民群众共享发展成果,必须着力防范各种潜在风险,有效应对各类突发事件。只有完善突发事件应急治理机制,区分好常规管理与突发事件管理,才能够创造稳定的社会环境,保障人民群众生命财产安全。因此,将安全、预防等思想贯彻到应急治理事务中,建立稳定的应急治理机制,不断提高应急治理能力,是确保公共安全和社会稳定的现实要求。
(三)转变政府职能加强社会治理的迫切要求
如何有效地转变政府职能,处理好政府与社会的关系,既保障政府的主导地位又满足社会的要求,既保障政策的科学理性又满足公众民主化的需求,是各级政府需要认真思考的一个重要问题。在推进国家治理能力现代化背景下,各级政府越来越多地放权于社会,让社会承担处理部分公共事务的功能,由此又带来一个新的问题,就是当公共危机来临时,政府如何发挥自身职能有效消除危机。现阶段,我国应急管理体制机制还不够健全,而社会的发育程度又比较低,应对风险的能力不强,在一定程度上制约了社会的危机治理能力。对此,必须充分认识到,应急治理工作本身就属于政府履行职能的一个重要方面,既涉及社会管理职能,又涉及公共安全等政治职能。因而,政府、社会协同治理理念的提出,对完善我国应急治理机制,既是积极的思路和探索,同时也对各级政府职能的转变具有促进作用。
二、当前公共危机应急治理中存在的主要问题
我国在数十年的危机治理实践中积累了一些经验,初步建立了一套危机管理体系,该体系在预防危机发生、减轻危机损害方面发挥了巨大作用。但目前我国政府在危机治理理念、公众参与治理的能力、制度化保障等方面仍存在一些问题。
(一)政府危机治理主导意识缺乏
面对突发的公共危机事件,各级政府的主导意识尚未形成,具体表现为:一是政府“强一元主体”的思维惯性,导致政府在处理危机时仍停留在全面管理全面控制全面负责的阶段。政府在危机管理中,无论是决策过程还是执行过程,都与公众形成了支配与被支配的关系,讲“控制”而忽视“引导”,这既不利于公众参与意识的培养,又制约了资源的有效利用。危机事件发生时,如果主管单位还按照传统的思路,认为危机治理必须完全依靠政府,甚至设法隐藏一些关键信息,无疑会引起公众随意猜测,并导致事件的不良影响不断扩大。二是公众的主体意识没有觉醒,长期服从于政府的管理和控制,形成依赖心理,满足于政府的服务。再加上社会协同制度并未完全确立,社会协同的习惯也尚未形成,当危机来临时,公众缺乏应对危机的积极性和主动性,只会将危机处理的义务和责任指向政府。从我国目前的情况看,行政人员危机治理主导意识缺乏、习惯大包大揽不善于引导公众参与是危机治理中存在的主要问题。
(二)公众与社会组织防灾避灾的参与水平较低
公众是公共危机事件直接的“受灾体”,其是否具备危机预防能力、究竟能有多高的危机应对水平,直接影响到政府的危机应急治理效能。但是在传统的行政方式影响下,公众和社会组织防灾避灾的参与水平仍然较低。一是公众的被管理意识很浓,在长期封建思想的影响下,多数人被动服从,缺乏社会责任感;二是公众参与的法制基础相对薄弱,法律没有明确规定公众参与的形式、途径、权利和责任等,全社会在应急处置的培训和演练工作上,缺少相应的措施和具体要求;三是公众参与的组织平台有限,政府对社会组织倾向于封闭管理,目前各类非营利性组织的登记管理采用的是双重管理制度,官办性质比较明显,再加上许多非营利性组织的主要资金来源是政府财政拨款,这就从根本上影响了其独立性,在危机到来时,这类组织也很難发挥其积极作用。
(三)应急治理法治保障不够健全
应急治理法治保障在立法和执法方面都需要健全。首先,从立法的角度来讲,我国已经形成了紧急状态法律体系,其渊源包含宪法、法律、行政法规与规章等。但是,我国紧急状态立法还存在一些问题,主要体现在:一是部门法所占比例较大,容易出现执法过程中的冲突,在立法系统性不足的情况下,授权的依据也会产生分歧,这样,较复杂的危机发生时,就难以形成各部门之间的协作与配合。二是应急法案的可操作性需要提高。法条的内容看起来比较全面,涉及公共卫生、自然灾害等方面,但很多条款无法执行。例如,究竟该如何确认紧急状态、采用什么样的方式宣布紧急状态等都是问题。三是监督紧急行政权的相关规定比较缺乏,这就使应急治理中可能造成的公民权利侵害无法得到救济。其次,在应急执法过程中同样存在一些不足。一是应急处理措施难以把握有效性与强硬性之间的关系,强硬的应急措施更能带来危机治理的有效性,但同时会在更高程度上限制公民的自由,造成公民权益的减损;二是难以处理简易性与程序性的关系,简易程序适用于突發状态,有助于快速处理危机,但缺少行政程序的严格约束会带来行政权力的滥用,继而会增加不法侵犯公民合法权益的可能性。
三、加强公共危机应急治理的思路创新
危机不可能绝对避免,但却可以管理、控制和化解。为了尽可能减少危机的发生,减少危机损失,我国各级政府应转变思路,加强公共危机应急治理的思路创新。
(一)确立政府的危机治理主导地位
对于公共危机的应对治理,一方面要明确政府的责任,另一方面要采用社会协同的思路,整合社会资源,改变原有的管理思路,确立政府的主导地位。首先,应明确政府责任。从各国在处理突发公共事件的经验中我们发现,政府一般是应急事务处理的主角,这已经成为一种惯例。如我国《传染病防治法》就明确规定了由各级政府领导传染病防治工作的权限。政府代表着公共利益,被法律授权获得公共权力,因此必须承担维护社会公共秩序、维护国家公共安全的法定职责。当突发公共事件发生,有可能危及公共安全继而损及公共利益时,政府作为主要的责任主体,应当义无反顾地履行其法律职责,有权采取必要而适当的应急措施,从而有效地维护公共秩序,尽快地恢复正常的生产生活秩序。危机治理也是现代行政管理的重要组织部分,能充分体现现代政府职能,由政府来担任应急治理的主角,可谓责无旁贷。其次,应加强社会协同。政府与公众应摒弃传统的“全能政府”理念,切实解决公共危机应急资源有限的问题,动员社会、企业以及公民个人协同发展,解决公共危机应急治理问题。由于目前我国政府能力较强而社会发育程度比较低,如果单纯采用社会参与的方法进行危机应对治理,社会各界的参与能力尚显不足,参与途径也缺乏制度化保障,所以必须坚持政府的主导地位,不断培养社会各界主体的危机应对能力,并且逐步形成制度。
(二)提升公众与社会组织防灾避灾的参与水平
由于传统官僚组织的封闭性和局限性,公众参与治理特别是危机治理一直被否定排斥。因此,政府应采用多种手段,开展危机教育,培养危机意识,提升公众的参与能力和参与水平。首先,从个人的角度来看,在危机治理过程中,全体公民应树立危机意识,与各级政府共同应对危机,而不是被动服从。同时,公众需要具备相关的技能以提升参与能力。除了常规性的训练之外,各地可设立多种防灾体验中心,供市民免费练习。抗灾救灾的能力仅靠理论上的宣传是难以起到预期效果的,所以开展技能训练类的活动有助于提高公众的应急治理能力。其次,从社会组织的角度来讲,公众活动如果能得到相关组织的支持,就可以发挥更大的效用,但是如果缺乏组织和秩序,一旦突发性事件发生,反而可能会增加危机处理的难度。组织化水平有时比教育水平等影响因素发挥的作用还要大,没有受过组织化理性训练的人,极易被从众心理所左右,情绪把控能力非常弱,有可能无法自救,甚至会威胁到周围的组织和个人。因此,对于社会组织的发展,政府要大力扶持,必要时可以给予社会组织一定的补贴和技术支持,保证社会组织的自由性和灵活性。这样,公众与第三部门的参与能力才会提高,参与内容与程序才会形成制度,参与公共危机应急治理的程度才能有所提升。
(三)完善危机治理的法治保障体系
建立健全有关公共危机治理的法律法规体系,可以让政府采取的危机治理行为合法化、规范化,使相关部门对紧急状态的认定、政府的紧急管理权、紧急状态下需要承担的法律责任等都有据可循、有法可依。总体来讲,要避免或减少侵害公民权利、损害公民利益的现象,政府必须秉着公平、公正的原则处理公共危机问题。具体来说,一是增强应急法案的可操作性。在一些特定的区域需要通过法律手段明确公众的参与权利,补充完善程序性规则,具体可由各个拥有立法权限的部门进行相关的司法解释,将法律精神与地方民情相结合,将应急法治落到实处。二是加强危机治理过程中的执法监督。通过法律的强制力来约束相关行政部门人员的执法行为,规范他们的应急管理行动。在危机发生后,只有别的规则无法适用时才能采用应急性规则。即使采用应急措施,也要注意遵循合法性原则,不能滥用权力;遵循公正原则,平等对待相关主体,不得存在歧视情形;遵循比例原则,不论是选择减损财产权还是限制人身自由,都要非常严格,不能过度;遵循正当程序原则,确保其应急处理措施在采用过程中遵循法定程序;遵循公开原则,只要不涉及依法需要保密的信息,其他信息都应公开,接受法律监督与社会监督。三是鼓励政府以外的社会力量参与应急治理。具体可以以治安外包的方式,采用通过合同有偿承包给私人的社会化应急治理模式,将非强制性应急治理权的这部分公权力委托给企业或个人,以降低治安成本,促进社会效益的最大化。
综上所述,应对和处理突发公共事件的成效已成为考验各级政府执政能力的重要指标,社会协同为创新解决公共危机应急治理问题提出了全新的思路,对公共危机的解决有着非常积极的意义。
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责任编辑 文 丁