脱钩改革后行业协会商会的转型发展：模式与挑战

周俊 赵晓翠

摘要：基于资源依赖理论对S市A区脱钩改革后行业协会商会转型发展的研究发现，合作型、服务型和主导型行业协会商会分别选择了与政府合作、服务会员和混合型的发展模式。三种转型发展模式中的行业协会商会都存在职能空间有限、市场竞争压力大、与政府的合作缺乏稳定性和持续性等问题。行业协会商会的成功转型需要政府加快职能转移进程、加大政府购买服务力度和完善购买机制、建立政会沟通和合作机制，以及加强对行业协会商会的政策引导。

关键词：政商关系；行业协会商会；脱钩改革；治理转型；政府购买服务

中图分类号：C912.2文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）04-0085-009

一、问题的提出

改革开放以来，伴随着经济市场化和社会自治化程度的加深，行业协会迅速发展，在为政府提供咨询、服务企业发展、加强行业自律、创新社会治理等方面发挥了积极作用，逐渐成为推动我国经济与社会发展的重要力量。但与此同时，受身份定位、创建方式、管理体制等因素的影响，行业协会商会还难以实现充分的自治周俊：《行业协会商会的自治权与依法自治》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。，部分协会商会仍然存在行政色彩浓、管办一体、治理结构不健全等问题，难以发挥应有作用。

为促进行业协会商会的依法自治和功能发挥、厘清政府与行业协会商会的职能边界、完善监管，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《脱钩总体方案》），随后开始了以政会“五分离”、“五规范”为主要内容的新一轮脱钩改革。经过两年多的时间，中央层面第一批与第二批共271家全国性行业协会商会已完成脱钩，参加第三批试点的全国性协会商会总数共438家，已接近全国性协会商会总数的60%。地方层面参与第一批脱钩试点的1308家省级协会已基本完成脱钩任务，第二批3094家协会商会的脱钩工作正在推进廖鸿：《以党的十九大精神为指引推动行业协会商会与行政机关脱钩改革深入开展》，《中国民政》，2018年第2期。，上海、浙江、山东等地的脱钩试点进展尤其迅速。

脱钩改革是政会关系的调整，它带来了行业协会商会资源环境和收入结构的变化。强制“断奶”式的脱钩不可避免地使得一些行業协会商会难以适应改革的冲击，从而面临资金缺乏、人才流失、业务方向不明等困境。那么，在政会脱钩的背景下，行业协会商会采取了怎样的应对和发展策略？行业协会商会将如何实现转型发展？诸如此类的问题迫切需要讨论。

本文拟基于资源依赖理论，以S市A区为实证案例，分析脱钩对行业协会商会产生的影响，以及协会商会在脱钩后的发展转型，基于此，文章将提出进一步完善制度环境，促进行业协会商会发展的建议。

二、文献回顾与分析框架

（一）文献回顾：脱钩改革对行业协会商会的影响

脱钩改革旨在改变行业协会商会对政府的依赖关系，对于长期扮演“二政府”角色的协会商会而言，脱钩无疑带来了极大的冲击与挑战。其一，对官办型行业协会商会而言，随着“强制性权威”的逐渐弱化，在自身基于市场和行业治理的“自主性权威”尚未确立的情况下，它们的合法性与主体性都将面临挑战傅昌波、简燕平：《行业协会商会与行政脱钩改革的难点与对策》，《行政管理改革》，2016年第10期。。其二，脱钩后，行业协会商会应如何定位自身功能，在没有财政拨款和政府政策背书的情况下，协会商会的资源来自哪里，协会商会未来的发展战略是什么，它们又如何与政府及行政机关打交道贾西津、张经：《行业协会商会与政府脱钩改革方略及挑战》，《社会治理》，2016年第1期。，这些问题从理论上被一些学者提出，并受到较多关注。其三，脱钩后的行业协会商会面临着专业性不足、人才队伍滞后、职业化程度不高、社会化运作不够和社会服务能力不强等现实问题傅昌波、简燕平：《行业协会商会与行政脱钩改革的难点与对策》，《行政管理改革》，2016年第10期。，部分协会商会的运行压力会明显加大倪咸林：《行业协会商会脱钩后完善内部治理研究》，《行政管理改革》，2016年第10期。。

对脱钩改革的实证研究表明，脱钩改革后的行业协会商会主要面临长期依附权威资源的“路径依赖”问题和因“会员逻辑”而引致的市场行为异化等风险。在对政府行政资源的“路径依赖”下，行业协会商会很有可能会脱钩不完全或脱钩后走向消亡；在“会员逻辑”的要求下，行业协会商会很有可能背离非营利原则，从而带来自主性危机沈永东、宋晓清：《新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险及其防范》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期；宋晓清：《谨防行业协会商会与行政机关脱钩过程中的三种风险》，《中国社会组织》，2015年第21期。。

这些研究指出了脱钩改革可能对行业协会商会造成的影响，初步讨论了脱钩后协会商会面临的转型困境，但总体而言，既有研究或为理论性思考、缺乏实证检验，或对脱钩后协会商会转型发展的动力、困境和实际选择缺乏分析，留有较大的研究空间。

（二）分析框架：资源依赖理论与脱钩后行业协会商会的转型策略

要理解组织的结构和行为，就必须了解组织所运作的环境马迎贤：《组织间关系：资源依赖视角的研究综述》，《管理评论》，2005年第2期。，因此，在分析脱钩后行业协会商会的转型发展问题中，本文引入资源依赖理论作为分析基础。资源依赖理论的主要理论假设有：（1）组织最关注的事情是生存；（2）没有任何一个组织能够完全自给自足，组织为了生存下去，需要通过环境来获取资源；（3）组织必须与其所依赖的环境中的因素进行互动，而这些因素包括其他组织；（4）组织生存建立在控制它与其他组织关系的能力的基础之上，因此组织之间会形成依赖关系马迎贤：《资源依赖理论的发展和贡献评析》，《甘肃社会科学》，2005年第1期。。该理论提出的组织的主要资源通常包括人员、设备、技术、资金、合法性等物质资源和非物质资源[美]杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R·萨兰基克：《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》，东方出版社2006年版，第48页。。

资源依赖理论还提出了一个组织对其他组织依赖程度的三个决定性因素：一是资源的重要性；二是资源的分配权和使用权；三是替代资源或对资源控制的范围[美]杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R·萨兰基克：《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》，东方出版社2006年版，第50-51页。。值得注意的是，组织的依赖性并非固定不变，为了生存，组织必须采取行动来管理或者消除依赖，其主要的行动策略包括：一是组织通过改变结构、信息系统、管理模式、人际关系模式、技术、产品、价值观等方式适应环境和通过完全吸收环境（合并）、部分吸收（合作）或影响活动规则（游说）的方式创造有利于组织的环境；二是组织开发可替代的资源和多样化的发展以消除依赖；三是通过法律、增选（参加董事会、顾问小组）、合并、兼并、人事交换以及规范组织行为来消除控制[美]杰弗里·菲佛、杰勒尔德·R·萨兰基克：《组织的外部控制：对组织资源依赖的分析》，东方出版社2006年版，第117-122页。。总之，资源依赖理论揭示了组织与环境的依赖关系，一方面指出了组织为了生存要受到环境的影响和制约；另一方面也强调了组织可以通过一定的策略应对环境变化，从而适应环境。

在非营利组织领域，资源依赖理论为解释政府与社会组织之间的关系提供了理论基础，非营利组织与政府之间多为对称性依赖（Symmetrical resource interdependence）或者相互依赖的关系，政府机构为非营利组织提供了资金、信息、政治支持/合法性（Political support/legitimacy）、参与的机会等资源，而非营利组织为政府机构提供它们的服务能力、信息以及政治支持/合法性等Saidel J.R.，Resource Interdependence：The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations，Public Administration Review，vol.51，no.6，1991，pp.543-553.。但是，受社会组织生成路径与行政体制的影响，我国政府实际上扮演着合法性高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》，2002年第2期。与资源供给康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第6期。的双重角色，在与社会组织的互动关系中居于主导地位，有學者将这种关系描述为非平衡依赖汪锦军：《浙江政府与民间组织的互动机制：资源依赖理论的分析》，《浙江社会科学》，2008年第9期。、非对称性依赖徐宇珊：《非对称性依赖：中国基金会与政府关系研究》，《公共管理学报》，2008年第1期。和非均衡互动李军：《非营利组织公共问责的现实考察——基于资源依赖的视角》，《学会》，2010年第6期。，这意味着社会组织对政府的依赖远强于政府对社会组织的依赖。

由此，政会脱钩改革虽然改变的是政府与行业协会商会双向的关系，但对行业协会商会产生的影响却更加显著。脱钩改革要求行业协会商会实现与行政机关的“五分离”，这是直接减弱甚至消除了行业协会商会对行政机关的资源依赖，从根本上改变了行业协会商会的资源环境，它必将促使行业协会商会在脱钩后采取行动策略以应对新的环境，并因此走上转型发展的道路。

根据资源依赖理论，组织的最终状态将取决于其资源体系的状况及组织的应对过程。当面对力量相对较弱的影响时，组织可以采取消除影响的战略，即通过行动来减少服从外部环境的概率；当遇到对组织有重大影响的强有力的外部影响时，此时避免被影响已是不可能，组织因而需要对相互依赖本身进行管理。显然，脱钩改革中行业协会商会面临的是后一种情形，协会商会无法避免脱钩改革带来的直接影响，因而可能采取以下两种应对策略：一是改变自身以适应环境。脱钩后的行业协会商会逐渐减弱自身对行政机关的资源依赖，转而寻找其他可替代性的资源来源，如在资金方面，寻求企业、基金会以及其他主体的支持。为实现此目标，行业协会商会会加强自身的能力建设，为获取新的资源作好组织准备。二是寻找机会以适应自身条件。面对脱钩改革，行业协会商会会依据自身固有的优势和能力，在制度允许的条件下，寻求与政府机关、企业等主体的合作，从而最大化地减弱环境改变对自身产生的负面影响。脱钩后行业协会商会的资源环境变化及其可能采取的应对策略图示如下：

三、脱钩后行业协会商会转型发展的基本模式

为探索脱钩后S市A区行业协会商会的转型发展问题，我们于2017年5月至9月先后对A区行业协会商会进行了访谈和调研。访谈对象是第一批38家脱钩试点单位中的11家行业协会商会，接受访谈的均为行业协会商会的主要负责人或核心成员，访谈的内容主要包括政会脱钩改革的实际进行情况及其影响、脱钩后组织治理的变化情况，以及行业协会商会对未来发展的构设。

S市A区的脱钩改革第一批试点工作于2016年7月启动，于2018年5月基本完成。由于A区行业协会商会在2010年前后进行过规范化改革，因此，行业协会商会与政府的关系存在两种基本形式：一是有业务主管单位的接受“双重管理”的行业协会商会，二是没有业务主管单位的、进行“直接登记”的行业协会商会。“双重管理”的行业协会商会主要依靠政府资源生存，协助政府开展行业培训、资格审查等是其主要功能，“直接登记”的行业协会商会中有少数以政府的项目经费为主要收入来源，对政府同样有较强的依赖性。两类行业协会商会同时存在于第一批试点名单之中，且都按要求进行了“五分离”改革。

由于“双重管理”与“直接登记”的行业协会商会在与政府关系上具有交叉性，本文依据脱钩政策是否对其产生了明显影响，将A区第一批试点协会重新划分为市场型和政策型两类协会商会，前者指以市场为主要资源来源的行业协会商会，后者指以政府为主要资源来源的行业协会商会。

市场型行业协会商会拥有较强的经营能力，政策型行业协会商会则拥有较强的行政事务执行能力。以这两种能力为分析基础，通过对两者的高低维度进行搭配，可以获得合作型、主导型、服务型和伴生型四种行业协会商会类型（见图2）。其中，拥有高经营能力和高执行能力的主导型行业协会商会最具灵活性和动态性，最能够适应政策和市场环境的复杂变动。伴生型的行业协会商会由于经营能力和执行能力都比较低，在实际情况中存在很少或甚至早已被淘汰。因而，本文以下部分主要分析合作型、主导型、服务型三种行业协会商会的转型发展模式。

（一）案例选择与基本概况

依据组织的形成路径、领导层的产生或主要领导的身份、经费来源等特征王颖等：《社会中间层：改革与中国的社团组织》，中国发展出版社1993年版，第70-77页。，通过比较分析，我们选择了同类行业协会商会中具有较强类型特征的J协会、E协会和K协会分别作为合作型、主导型以及服务型行业协会商会的代表（具体内容详见表1）。

三家行业协会商会的基本情况介绍如下：

J协会是A区成立于2012年的养老行业协会，会员为该区各类养老服务机构，如居家中心、日间中心等。2014年，J协会被S市民政局评为“4A社会组织”。协会的业务范围包括维护养老服务行业权益、开展行业协调、自律、宣传、评估、统计、培训、调研、信息发布、人才交流、咨询服务、承办政府委托事项等。其中，承办政府委托事项是J行业协会日常工作的主要内容，相应收入占总收入的70%左右。

E协会是A区成立于2012年的科技金融领域行业协会，主要由科技金融企业及相关经济组织构成。协会的主要职责是促进科技和金融相结合、促进科技企业与金融机构之间的对接，创新金融产品和服务等。2016年，E协会被民政局评为“3A级社会组织”。E协会不仅能够积极配合政府的工作，经常获得政府购买项目，而且开发了自己的网络服务平台，市场能力较强。

K协会成立于1993年，是P区外商与投资领域的行业协会，服务对象基本上涵盖了纳税在1000万以上的企业。协会的主要业务包括政策宣传、考察调研、调解纠纷、培训研讨、信息交流、外商投资促进服务、咨询服务、交流合作等。K协会是P区最为活跃的社会团体之一，能为会员提供优质服务，受到会员单位的一致好评。

（二）脱钩后行业协会商会的转型发展模式

1.合作型行业协会商会：合作发展模式。合作型行业协会商会具有较强的政策理解与倡导能力，能够较为及时地应对政策变化，做出适合自身发展需要的定位和选择，更容易从政府方面获得资源。脱钩后，合作型行业协会商会大多采取的是“弱化资源依赖、推动购买服务”的回应策略，即驾驭对政府关系的管理，改变与政府的合作方式，在无法直接获得政府财政拨款的情况下，积极影响政府的购买服务决策，以争取更多的、稳定的購买项目。

为满足社会服务需求，A区民政局出资、出场所成立了J协会， J协会成立之初就被定位为A区民政局的“助手”。P区民政局以直接委托的方式将养老服务领域的一些工作交给J协会，主要包括行业督导、等级评定等工作，并向J协会拨付相应的经费。

在脱钩改革前，J协会以A区民政局的经费为主要收入来源，在项目和资金方面对政府的依赖性较强。应脱钩改革的要求，A区民政局的机构、职能等方面与J协会进行了分离，不再直接委托其工作，因而J协会受脱钩改革的影响非常大。 J协会负责人在访谈中表示：

“脱钩后，主要还是资金方面的压力，作为第一批脱钩单位，（政府）也没有给我们相应的补贴啊什么的，所以还是压力很大的。其次就是场地的问题，包括租金、水电费、停车费等。原来是政府提供，都不出钱的，还有一些办公用品，都是政府的资产。我们新找一个场地还是挺有压力的。”（访谈记录JY，2017-09-20）

面对脱钩压力，J协会积极寻求转型发展之道。协会认为自身最大的优势便是了解政策、与政府的合作经验丰富，而明显的劣势是缺乏专业的市场开拓人员和经验。因此，协会将自身下一步的发展方向仍然定位于与政府的合作。一方面，在承接项目上，J协会经历了从“被动委托”到“主动申报”的转变。在脱钩前，J协会主要是被动“等项目”， “有什么就做什么”，“给什么就做什么”，但是脱钩后政府委托项目需要经过规范的购买程序，J协会面临一定程度的竞争，“等项目”的后果可能是拿不到项目。面对这种情况，J协会一边努力促使政府将原有合作的内容改变方式委托给协会，一边根据行业发展需要和政策精神主动向政府建议项目，找政府“谈项目”和“要项目”。另一方面，J协会认识到提升协会自身能力以吸引政府合作的重要意义，经历了从不重视组织建设到不断健全组织、提升组织的转变。J协会认为在脱钩初期只能靠“要项目”，但从长远看，还应该做到让政府主动找上门“送项目”，让政府觉得离不开协会。为此，J协会从人事、机构、业务等各方面进行了组织再造，比如J协会积极贴近政府鼓励行业协会商会参与企业征信建设的政策要求，主动加强了对会员单位信息的管理，并将自身所做的工作及时与政府沟通。J协会秘书长表示，“更好地服务会员，积极帮助会员解决一些困难，也有利于获得政府的认可”；“我们的想法是在未来可以给到政府的东西更多，要什么就可以给什么。”（访谈记录JY，2017-09-20）

2.主导型行业协会商会：混合发展模式。主导型行业协会商会具有较高的政策执行能力与市场经营能力，可以同时有效适应市场和政策的环境变动，并掌握两者的平衡点。这种类型的行业协会商会通常会采取“关注政策变化、重视市场需求”的策略来应对脱钩改革，即一方面密切关注政策变化，不断采取措施增强自身承接政府职能转移和购买服务的能力，另一方面积极开发新的服务项目，以适应市场需求。

E协会的业务主管单位是S市科委，协会的日常工作主要是帮助金融机构与企业进行对接。在S市重点发展金融和高科技产业的政策环境中，脱钩前包括科委在内的多个政府部门每年都会有会展、培训等项目外包给E协会。脱钩后，由于金融和高科技产业发展的需求进一步加强，相关工作增多。更为重要的是，E协会主要负责人为原科委领导干部，在脱钩中刚刚从政府离职，仍然拥有强大的政府资源。因此，脱钩后的E协会承接的政府购买服务项目不减反增，其中部分项目为E协会倡议立项。比如2016年E协会提出与政府部门合作打造行业内的线上线下服务平台，获得了政府50%的项目资助。行业领域的特殊性为脱钩后的E协会带来了更多的发展机遇，协会的自主性也明显增加，E协会会长认为，“脱钩，好处呢是显而易见，增加了自主性、市场化程度提高，协会做事更加灵活，不受政府束缚。”（访谈记录EL，2017-07-03）

即使如此，与脱钩前相比较，E协会仍然认为自身面临着更大的压力，“以前跟行业挂钩，他是你‘老子嘛，你管你爸要钱，心里肯定没有负担感。现在切断了，短期内还是会有关系，三五年之内还是会有联系，比如我去政府部门要点资源，可能还是会有，但是这毕竟不是老子和儿子的关系，这是一种合作的关系，他肯定会问你，你这个事情办得怎么样啊，你帮我办一个论坛，帮我做一个什么课题，你研究得不好，我也不开心。”（访谈记录EL，2017-07-03）

面对脱钩带来的环境变化，E协会充分认识到资源来源多元化的重要性，在加强与政府合作的同时，协会主动寻找与其他社会组织、企业，甚至是国外的协会、联合会等的合作机会。目前，E协会已经初步与部分大学、企业（专业机构）建立了合作关系，如与大学合作开展培训，与专业机构共同开展信息化建设工作等。

3.服务型行业协会商会：服务会员发展模式。服务型行业协会商会从一开始就将工作重点放在对市场资源的获取和掌握上，能够对会员所需作出必要的回应，帮助会员解决困难。对于服务型行业协会商会来说，由于其发展与脱钩改革的方向基本一致，改革给这类行业协会商会带来的冲击并不明显，反而为其发展创造了更多机遇。这类行业协会商会在新环境中主要采取的是“适应政策方向、突出会员服务”的转型发展策略，即在满足政策要求的前提下，仍然将主要精力放在会员服务上。

K协会在脱钩改革前经历过事业单位转制、综合改革试验区等改革，基本已经按照市场规律在运行，因此，无论是在人事方面还是在职能方面，受脱钩的影响都非常小。K协会负责人表示：“其实，谈到脱钩，协会早就脱钩了”，“到2015年，我们就把政府层面的（人员）全都清理出去了，所以2016年的脱钩改革其实对我们没有什么影响。”（访谈记录KF，2017-09-19）

K协会成立之初的功能比较单一，主要为政府分担一些事务性、技术性的工作，随着会员的增多，协会逐渐将精力转移到会员服务方面，并且发起成立了领域内的两个相关行业协会。脱钩后，K协会的发展重点仍然在会员服务上，在协会的八项主要功能中有六项是针对会员企业的，包括提供信息服务、协调服务、举办活动、智库服务、商务服务以及生活服务，其中生活服务精细到护照的办理、体检等事项。作为A区最为活跃的社会团体，K协会经常举办联谊会、政策宣讲会、考察活动、招商引资的推荐会等各种活动，曾在一年内举办过两百多次活动。丰富多彩的活动吸引了不少会员企业。

为进一步完善会员服务，K协会一方面创新性地发展出了定制式和菜单式服务，另一方面正在谋求扩大协会规模，计划建构“四个协会+一个平台+一个研究院”的新发展模式，希望通过协会之间的联合和资源共享，为会员提供全方位的优质服务。 K协会秘书长认为，“这其实对于企业来讲是减负的，意味着加入了一个协会，可享受四五个协会的服务，而且行业中的交流也比较充分。”（访谈记录KF，2017-09-19）

虽然K协会明确走服务会员的发展道路，但它同样重视政府资源。在协会看来，一些服务会员的工作也是政府所需要的，属于政府的职能范围，政府可以通过购买服务的形式与协会合作。因此，夯实协会的服务能力，做好与政府合作的准备非常重要，“协会的目标是国际化，建立服务的生态链，这要求我们与企业、政府的需求相匹配”（访谈记录KF，2017-09-19）

综上，三家行业协会在脱钩后的新环境中选择了不同的转型发展道路，呈现出一定的模式特征。合作型行业协会商会选择了合作发展模式，仍然希望以政府为主要的资源来源；主导型行业协会商会同时重视来自政府和市场两方面的资源，形式了混合发展模式；服务型行业协会商会以会员服务为主导性业务，形成了市场化的发展模式。

四、行业协会商会转型发展中面临的挑战

组织转型实质上是一种结构机制的转变卢玮静、刘程程、赵小平：《市场化还是社会化？——中国官办基金会的转型选择》，《中国非营利评论》，2017年第2期。。对于行业协会商会来讲，转型意味着组织目标的调整、组织业务方向的转移以及发展路径的变更。因而，在转型过程中，行业协会商会受“路径依赖”的影响，不可避免地会遇到困境与挑战。

合作型行业协会商会在脱钩后希望通过推进政府购买服务来重建与政府的合作关系，这实质上是希望延续先前与政府的关系内容而改变关系形式，它没有改变行业协会商会的资源结构，行业协会商会仍然保持对政府的强资源依赖。这种转型发展模式虽对行业协会商会的运作模式、业务方向没有造成大的影响，甚至不会影响行业协会商会的组织治理，但却面临着以下问题：首先，随着脱钩改革的推进以及政会职能边界的厘清，政府在购买服务中会有更多的合作对象，行业协会商会面临的竞争增强，行业协会商会必须有自己的优长，J协会负责人表示，“根据P区财政上的要求，项目资金达到二十万的，需要招投标，我们需要有自己的优势。”（访谈记录JY，2017-09-20）其次，在购买服务中，政府通常处于主导性地位，行业协会商会能否获得平等地位，获得符合市场原则的购买经费和代理人权限，还取决于行业协会商会自身的谈判能力。“虽然我们是（项目）管理者，但可能（项目）管理费都不够，按道理是（占项目经费）10%（的管理费）要给我们的，但是往往不能到位。”（访谈记录JY，2017-09-20）最后，政府购买服务政策可能会随经济社會环境的变化而变化，项目的稳定性缺乏保障，一旦政府减少购买项目，行业协会商会的资源来源就没有保证，可能会陷入生存困境。

主导型行业协会商会虽然在脱钩后获得了更大的发展空间和更多的机遇，但与此同时也面临多方面的问题：其一，行业协会商会职能“空间”狭窄的问题。政府项目是主导型行业协会商会的主要资源来源之一，但相对于行业协会商会的需要来说，委托项目仍然太少，主要的行业治理职能仍然是政府在履行。“我们做的一些工作，按理说，应该是政府从大局方面安排，具体就委托给协会来做，现在首先就是政府去做了，协会只能是配合政府做一些小的事务性的事情。”（访谈记录EL，2017-07-03）其二，与政府合作的可持续性问题。如前文E协会的情况分析所示，协会之所以在脱钩后获得了更多的政府资源，一是因为金融和高科技为政府重点扶持领域，投入的经费不断增长，二是因为协会的主要负责人为刚离职的原政府领导干部。一旦这两个条件不具备，协会是否还能够持续获得政府资源，实难预料。其三，行业协会商会工作人员的稳定性问题。脱钩后，行业协会商会的人员需要从社会上引进，但一来社会上缺乏专业的行业协会商会管理人员，二来行业协会商会的薪资待遇缺乏吸引力，这导致行业协会商会进人难、留人难，“稳定队伍很不容易，人员流动非常厉害，招不到人，协会什么都做不了。”（访谈记录EL，2017-07-03）。其四，适应市场竞争的问题。主导型行业协会商会虽然有较为敏锐的市场性，但脱钩后，仍难以避免市场竞争问题。E协会在寻找市场资源的时候就发现，培训、咨询项目现在不仅是协会在做，许多企业也在做。如果协会没有自己的优势，很难与企业竞争。不但如此，由于行业细分日益突出，相近领域的行业协会商会也在不断成立，协会还需要与它们进行竞争，“特别是脱钩之后，发展还是挺难的，要到市场上去竞争”， “完全市场化的话，没有足够的服务，企业不愿意来的。”（访谈记录EL，2017-07-03）

服务型行业协会商会受到脱钩改革的影响较小，以会员服务为核心的业务导向也符合行业协会商会的本质属性，但是此类行业协会商会的转型发展也不可忽视三方面的问题：一是由于我国对社会组织的非营利性监管尚不健全，而行业协会商会又是经济社会两栖组织，它们在发展中可能会面临着过多受市场化、商业化影响而走上异化发展的道路，即因过于依赖“会员逻辑”而在满足会员需求的同时侵犯他人利益或公共利益；二是如何在服务会员的过程中与政府达成合作的问题。行业协会商会在提供会员服务中难以避免地会与政府打交道，有时需要政府支持，有时甚至需要与政府合作，如果与政府建立良性互动的关系，对于将重心放在服务会员上的行业协会商会来说是一个不小的挑战。K协会在建立会员信息库的过程中发现许多信息掌握在政府手中，“最大的难题还是政府，如果政府愿意放手，协会的工作就会好做得多。但这个问题应该怎样与政府沟通？怎样争取政府同意？”（访谈记录KF，2017-09-28）；三是随着信息获取方式越来越多元化，不断有企业、其他类型的组织进入到为企业提供服务的行列中来，它们在提供培训、咨询、会展等服务上不缺乏专业性，甚至更具价格优势，行业协会商会在会员服务上的优势渐渐被冲淡，在这种情况下，行业协会商会应如何找到自己的定位，同样是需要严肃面对的问题。K协会充分表达了这种担忧，“现在的问题是，原来协会做一些事情，现在许多机构，比如企业，都能够做，还做得比协会好，那协会做什么？怎么做？”（访谈记录KF，2017-09-28）

综上可见，三类协会在转型发展过程中均遇到一些挑战和问题，其中有些共性问题值得关注：第一，脱钩改革在职能上实现了行政机关与行业协会商会的分离，但是在厘清政会职能边界、政府向行业协会商会转移职能方面却进展迟滞。因此，脱钩后的行业协会商会无论采取了哪种发展模式，都急切期盼政府加快释放职能“空间”，积极推进政府购买服务工作。第二，受“直接登记”、“一业多会”制度，以及经济与非经济组织边界日益模糊等因素的影响，行业协会商会面对日益激烈的市场竞争，这对长期处于垄断地位的行业协会商会意味着莫大的压力，行业协会商会必须重新找到自己的定位，发展出核心竞争力，才可能在充满不确定性的市场环境中生存下去。第三， 选择不同转型模式的行业协会商会都有与政府合作的需要，但如上文所述，目前的政会合作中还存在一些诸如个人社会资本、政策导向等偶然性的因素，如何建立合作关系，并保持合作的稳定性和可持续性，是摆在行业协会商会面前的共同问题。

五、推进行业协会商会转型发展的政策建议

在对S市A区行业协会商会脱钩改革后转型发展模式的研究中，本文得出了以下结论：一是由于原有发展路径不同以及行业协会商会自身实际情况的差异，不同类型的行业协会商会选择了不同的转型发展模式，基本上能够应对脱钩后的生存问题，但三种转型发展模式都存在不确定性和一定的挑战；二是三种转型发展模式面临的共同问题是政府职能转移和购买服务工作尚不到位，市场竞争性增加以及与政府关系的建立与维持。基于研究结论，下面从四个方面提出进一步完善制度环境、促进行业协会商会成功转型的政策建议：

第一，加快厘清政会职能边界和推进政府职能转移。拥有充分的职能空间是行业协会商会发展的重要前提。脱钩改革也提出了厘清政会职能边界、促进行业协会商会职能发挥的要求，但是脱钩改革更注重“五分离”工作，包含“职能规范”的“五规范”工作则进展缓慢。因此，无论是出于全面执行脱钩改革政策的需要，还是基于行业协会商会发展的需要，政府都需要尽快将划清政会职能边界的工作提上日程，按照“三个清单”管理的要求，明确哪些职能应由政府履行，以何种方式履行，凡是不属于政府职能的行业治理功能，都应交还给行业协会商会。考虑到行业协会商会的现状，政府可以设置职能转移过渡期，明确职能转移的阶段性，为行业协会商会提供良好的政策预期，增强其发展信心。在脱钩初期，政府可以暂时掌握部分应交还给行业协会商会的职能，但通过购买服务等方式将其委托给行业协会商会履行，并帮助行业协会商会提高治理和服务能力。若非如此，部分选择合作型和混合型发展模式的行业协会商会可能会陷入发展困境，甚至无力维持生存。

第二，加大购买服务力度、完善购买服务机制。与政府职能转移一样，脱钩后的行业协会商会热切地期盼政府能够加大购买服务力度，完善购买服务机制。与政府职能转移不同，政府购买服务是指政府将属于自己的职能通过特定的形式委托给服务承接主体履行，并为此支付费用。在脱钩前，少数行业协会商会已经承接过政府购买的服务项目，比如培训项目、会展项目、园区建设项目等。脱钩后，由于“职能分离”的需要，购买服务项目的数量实际上有所下降，这与行业协会商会的期待恰恰相反。购买服务能够在政府与行业协会商会之间建立规范化的资源联系，也是公共服务供给方式改革的重要选择，因此应该成为新型政会关系的重要内容。相关部门应积極推进向行业协会商会购买服务工作，充分发挥行业协会商会的优势，向其购买行业调查与统计、行业培训、市场监管中的一些技术性、事务性和辅助性的工作。在购买服务的过程中，应规范购买流程，特别要保证购买信息的透明和公开，以及遵守购买服务的市场交易规则，进行合理的项目定价，确保承接购买服务项目的行业协会商会能够在保证项目效率的同时有合理的利润空间。

第三，完善政会沟通、合作机制。行业协会商会和政府都是行业秩序的维护者、经济发展的推动者，在许多方面有共通性，双方应加强沟通和合作。脱钩改革中部分行业协会商会反映出的不知如何与政府部门进行正式沟通与合作，对合作的稳定性和可持续表示担忧等问题，应尽快得到妥善解决。政府需要建立行业协会商会的对话机制，比如定期举行与行业协会商会的对话会，建立行业决策征询机制，发挥党组织在政会沟通中的作用，等等。政府还可以成立专门工作小组，讨论、调研和反馈行业协会商会在发展中面临的重要问题，为行业协会商会的发展提供政策指导和支持。在政会合作问题上，需要进一步完善相关政策，明确政会合作的领域、范围和形式，以及双方的权利和义务，以为行业协会商会提供合理的行为预期，鼓励其发展和完善合作关系。

第四，加强对行业协会商会的政策引导。在竞争不断加强的环境中，许多行业协会商会对未来发展的信心不足。在推进职能转移、购买服务等工作之外，政府还需要加强对新形势下行业协会商会转型发展的研究，探讨行业协会商会新的功能定位，以及新的组织治理方式和服务模式，为行业协会商会发展提供新的政策指南。以此为基础，政府可以加强对行业协会商会的政策宣传和培训教育，帮助行业协会商会认识新环境，增强问题意识，提高转型发展的自觉性。

（责任编辑：石洪斌）