晚清城市保甲制度汇札

肖胜文

保甲制度源于战国时期商鞅变法的“什伍连坐法”，成形于北宋王安石的“保甲法”，到明清时期得由于其职能的扩大而得到普遍推广，成为当时最主要的基层社会组织。长期以来学界主要关注乡村保甲制度，对城市保甲制度少有论及，仅有肖平如和蔡禹龙合撰的《清末杭州城市保甲的演变与职能》和《清末保甲与城市社会治理》两文以杭州为个案进行了初步研究，但未有清晰梳理。

明代以前，中国民众反叛的主角几乎都是农民。至明代后期，都市居民反抗政府的情形才大量出现。台大历史系巫仁恕教授认为，“（明清）大量人口集中到城镇内，都市化的现象相当明显。尤其值得注意的是从明代后期开始，在城镇内发生了许多群众运动。”书中统计了明清共计458例城市群众集体性抗争，认为明清城市治安情况的日趋恶化，促使官府不断调整治安管理体制，加快治安管理机构改革，以不断完善城市基层管理制度，城市保甲制度即在此背景之中发源。

至清，虽然可知“城市仍分段设甲，以便稽查也。城厢人烟稠密，原有分设总甲之条，应如旧制”，“每甲则酌远近段落，或数十家，或一百二三十家，各就其便，毋庸拘定百家为甲，以免格碍”。（李彦章：《古代乡约及乡治法律文献十种》 第 2 册，黑龙江人民出版社，第136页）但就我所见文献而言，关于城市保甲制度的记录主要集中于鸦片战争以后，尤其是光绪朝，所以其在晚清之际最为突出。

曹晟的《夷患备尝记》记载了自己作为城市保甲局重要管理者在战乱中的管理地方的历史，并以其亲身经历描述了城市保甲制度分段管理、巡夜、栅栏、委员制度等等细节，说明了上海一带的城市保甲制度在鸦片战争前后确已成熟，但因记载不成体系，我们无法判断其具体情况。不过《（同治）续纂江宁府志》对南京城的保甲局的分布和功能有详细记载：“同治三年十月立，以知府总其事，画城四区，设东、南、西南、东北、西北四局制约。以百家为甲，甲有长，立门牌稽丁口，以诘奸宄除盗贼，咨于绅耆辨房地主客，平其侵冒以安编户，局员夜率亲兵巡警扞掫。五年四月，裁总局、分局改设城南、城北两局。同治七年四月，并为一局。局之分合不常，而四区编甲之制则无甚改易。”（蒋启勋修，汪士铎纂：《（同治）续纂江宁府志》卷之六，清光绪六年刊本）杭州的保甲制度也大致发端于此时：“保甲巡防局，同治初设总局，在佑圣观。分城内为上中下三段，每段又各分为六，共为十八段。总局以司道主之，每段皆有委员编查户口，夜则坐街衢间。初每数日必令委员聚集，龙舌嘴庙一次，谓之会哨，犹营伍法也。光绪七年又设民更局，绅董主之，亦附隶焉。”（李楁：《（民国）杭州府志》卷十九，民国十一年本）按此，太平天国以后南京城、杭州城便出现了系统的、正规的保甲局管理城市户籍人口、治安、土地房屋等各类事务。明代王崇古分析重要军事要地城市的保甲制度在于“选军伍民兵修葺城堡，编立保甲，置备军火器具，盘诘奸细，督捕盗贼，催征税粮，乃其职守。”（陈子龙：《明经世文编》卷三百十六，明崇祯平露堂刻本） 可见晚清与明朝城市保甲制度目标无太大差别，都在于控制和管理人口。

除传统管理普通民事的目标外，晚清城市保甲制度的目标还在于处理清末教案频发问题。刘锦藻《清续文献通考》载：“又奏准军机处抄交左都御史裕德奏请饬各省设立保甲局认真保护教堂一折。原奏称近年民教交讧，屡酿巨变，谨拟办法三端。一防范：宜周见有教堂之处，由该地方官择地设立保甲局，慎选本地夙有鄕望士绅二三人为董事，局中额设巡勇，用教堂附近之人在教堂附近处，所查察遇有争端，曲为排解，或带入局中善为调处。教士外出亦由该巡勇等为之护送”（刘锦藻：《清续文献通考》卷三百五十一外交考十五，民国景十通本）

在城市保甲制度的实践中，它逐渐转向近代警察制度。孙诒让在《周礼政要》中分析了其必要性，曰：“近各省或设保甲局，略举一二而任用勇丁差役，法制疏略，且仅在城市，而乡僻则不及。故不能周密。亟宜放西法于各府州县城设警察官，立警察学堂，采日本警察章程督课之，而废营汛之制兵，除州县之衙役，以其费为警察学堂之用，酌选兵役之年力强，而略识字，不吸烟者入堂练之数月，先行之于城厢，以次及于乡镇。”（孙诒让：《周礼政要》卷上，清光绪二十八年瑞安普通学堂刻本）这主要是针对戊戌变法期间保甲局转为保卫局。1898年，主张维新变法的湖南按察史黄遵宪在湖南巡抚陈宝箴支持下，设立了近代中国第一个专门的警察机构———湖南保卫局。黄遵宪仿效了通商口岸租界内外国的巡捕制度，将原来的保甲局改为保卫局。湖南保卫局采取了官绅合办的方式，并制定《湖南保卫局章程》和《保卫局增改章程》规范其组织体系和职责。唐才常在《湖南设保卫局议》中说：“保卫局何为而设也？所以去民害，卫民生，检非违，索罪犯。”具体而言，就是负责边编查户口、维持治安、管理街道、审判案件，兼容了保甲制度和警察制度。唐才常解释这一做法的原因是“中国向来有保甲团练之法，何必于西人是师？曰：不然。周官司牧，掌万民之邪恶过失，而诛让之。司市掌司市之治教、刑政量度。禁令司虣掌宪市之禁令，禁其鬬嚣与暴乱，出入相凌犯者······凡以警察市政保国卫民，故纪纲肃穆，盗贼远迹，和亲康乐，同我太平。”（唐才常：《覺颠冥斋内言》卷四，清光绪二十四年长沙刻本）主要针对的就是以前“地方之所以安良民者，责在于巡差捕役……，而于巡差捕役，竟致绝无其人。殆案发巨宗，乃从而悬赏格、出花红，靠线人缉凶手，费时既久、耗财亦多”（何启、胡礼垣：《中国宜改良新政论议》，清光绪二十年）的情况。

戊戌新政在城市管理方面的改革要点即在于用西方的警察制度替代保甲团练之法，但百日维新之后即宣告失败。叶德辉在《觉迷要录》中录有张之洞奏将保卫局裁归保甲局的折子，具体原因是他认为保甲局与保卫局并无多大区别反而空费民力民财，阐述说：“前署臬司黄遵宪以原设保甲局员绅懈弛，因参酌各通商马头捕房条规，添设大小各分局，派委员绅设立巡捕，更名保卫······迨试办数月，城厢内外昼夜有人梭巡，凡宵小之徒皆为敛迹廛市一清。商民翕然安之。惟与保甲名异实同，实属多立名目，设局太多，经费过巨，劝令民捐力有未逮，现拟裁归保甲局。”（叶德辉：《觉迷要录》卷一，清光绪三十一年刻本）所以，警察形式的保卫局很快又恢复到保甲局制度。

乡村保甲制度与城市保甲制度在功能上并无太多区别，都是集中于人口管理和治安管理两大方面。但前者起源早、发展稳定、记载清晰，而后者则恰恰相反。城市保甲制度起源于明朝，但我们对于其制度运作和实施情况仍处于模糊状况。同样，清朝前期的情况文献记载也是非常匮乏。至鸦片战争之时，《夷患备尝记》虽然已见城市保甲制度的成熟，但从地方志来看，各地推广建设却集中于在同治初年。至1901年上谕宣布裁汰绿营，改练“常备、续备、巡警等军”（《德宗实录》，卷四百八十五，中华书局1987年），各省陆陆续续开办警政，首先在省城、重要商埠建立了巡警总局，城市保甲制度迅速消亡。总之，晚清的城市存在有别于宋代厢坊制度的保甲制度确定无疑，但关于其分布情况、运作方式、管理模式等等的具体研究仍然有待于更多地方和私人的文献去弥补。

参考文献

[1]肖平如，蔡禹龙：《清末杭州城市保甲的演变与职能》，《杭州文博》，2012年第2期。

[2]肖平如，蔡禹龙：《清末保甲与城市社会治理》，《唐都学刊》，2012年第3期。

[3]巫仁恕：《激变良民：传统中国城市群众集体行动之分析》，北京大学出版社，2011年5月。