铜仁市易地扶贫搬迁的经验、问题与策略选择

李开林　李玉洪

摘要：易地扶贫搬迁旨在让“一方水土养不起一方人”的贫困人口摆脱贫困。研究通过对铜仁市实地调研，找出易地扶贫搬迁存在问题、经验，最后提出可行的策略。铜仁市易地扶贫搬迁施行情况存在低水平经济与高期望值就业要求的矛盾；新的社会不公问题。铜仁市在扶贫搬迁过程中也有许多可供借鉴的经验。要使易地扶贫搬迁更有成效，要明确政府、社会与贫困者之间职责关系；将微观分类施策与宏观区域发展相结合；构建恰当的使搬迁人员受益的机制；完善易地扶贫搬迁政策；铜仁市要利用好宝贵经验，总结问题，提高易地扶贫搬迁效率。

关键词：铜仁市；易地扶贫搬迁经验；问题；策略选择

十三五期间，铜仁市将通过易地搬迁的方式让23余万贫困人口摆脱贫困，搬迁人口占贫困总人口30%以上，易地搬迁成效事关该市精准扶贫工作的成败。通过走访该市30多个易地扶贫搬迁安置点、相关政府部门、部分搬迁村寨，调查了易地扶贫搬迁各方面情况，现从铜仁市易地扶贫搬迁成功经验、存在问题及对策研究来分析当地易地扶贫搬迁情况。

一、易地扶贫搬迁的成功经验

（一）较为完善的社会保障制度

该市易地扶贫搬迁中98%以上贫困人口享受最低生活保障，社会保险几乎全面覆盖搬迁人口。部分县镇（乡）为极度贫困的搬迁人口建立了社会保险、医疗保险与养老保险代缴制度。县医院专门针对易地搬迁的贫困人口提供了医疗保险不能覆盖的疾病免费检查与治疗政策。较为完善的社会保障制度让贫困人口的基本生活得到了保障。各种保险代缴制度及“扩大化”的医疗保险使搬迁贫困群众“看病难、看病贵”的问题得到有效的解决。实施精准扶贫以来，针对易地扶贫搬迁的贫困人口提供了从小学到大学的学费与生活费补助，既让搬迁贫困家庭小孩有学可上，又减轻了家庭负担。完善的社会保障制度让搬迁贫困人口能够享受优质的社会资源。易地搬迁的“精扶贷”为具有劳动能力并热心于自主创业的人提供了资金支持。

（二）有益贫困人口的产业扶贫模式

产业扶贫是比较普遍的扶贫形式，然而大多数产业扶贫项目却难以使贫困人口受益，甚至成为龙头企业或其他利益主体截获扶贫资源、圈地的工具。新时期易地搬迁的大部分贫困人口依托产业园与工业园区进行安置，如何构建使贫困人口广泛参与的分享机制和完善产业扶贫模式，是产业扶贫能否成功的关键。调查发现有几种值得推广的模式。

1. 农村集体经济模式

2016年石阡县本庄镇凉山村将本村深石山区建档立卡贫困人口68户248人就近安置在凉山村铜古组，就近安置避免了搬迁后各种不适应问题的产生。凉山村集体经济模式中，村委会将凉山在外创业的能人选进村级领导班子，搭建了具有较强市场意识的村级班子。探索出党支部+專业合作社+农户的模式。村级党委及领导班子根据凉山土地连片、自然优势明显的优势，大力争取县金融大扶贫政策的支持，采取资金入股与土地流转的形式，将农户闲散资金与闲置土地有效结合起来。成立茶叶、脱毒马铃薯专业合作社，拥有茶叶加工厂、500头规模养牛场一个。通过专业合作社专业化，市场化管理，实现了村级集体经济的规模化与集约化。在产业不断壮大的同时，村集体积累也在不断壮大。采取了6211收益分配模式，即将村集体滚动资金的60%用于社员分红，20%用于村级集体滚动发展资金，10%用于合作社管理人员薪酬，5%作为村级相关工作经费，5%作为给贫困户的入股资金。该模式中贫困户可获得三个方面的收益：一是在茶叶园区摘茶、种植管理马铃薯、养牛场养牛获得劳务收入，二是资金入股分红与土地流转带来的收入，三是将村集体积累和多渠道筹集的资金，重点投向与群众生产生活相关的公共事业，解决了人畜饮水问题，搬迁群众从发展的村公共事业中获益。园区因相对较低的工资水平，致使对非贫困人口缺乏吸引力，有利于搬迁人员（贫困人口）通过劳动分享利益。该模式的特点是产权为村集体所有，避免了传统的农户与企业进行利益博弈。二是搬迁贫困人口受益的门槛降低，能从设计的制度里获得多从收益。

2. “公司+基地+产业+贫困户”模式

松桃苗族自治县普觉镇豪口新区安置点共搬迁了普觉镇尖山、梁洪、山口、水银、东门等13个村寨的贫困人口105户532人。普觉政府以弥猴桃+茶+蜜柚产业为基础，建立省级现代农业园区1个，探索出“公司+基地+产业+贫困户”的模式。搭建了供销社、股金社、合作社和农业技术服务中心的扶贫大平台，动员易地扶贫搬迁户以土地、林地、扶贫资金、贷款资金等有效资产入股到股金社参与经营，每年以入股资产的10%为下限分红。易地扶贫搬迁工程完成后，搬迁群众可参与餐饮、经商、服务等产业增加收入。通过“两帮一扶”解决资金问题，政府联系专家组织农户进行现场指导培训解决技术瓶颈，对无劳力、无资金、无技术的三无人员通过入股农业专业合作社、股金社等方式，让搬迁户不承担风险进行年终分红。这种模式特点如下：一是发挥了政府的主导作用——政府在确立扶贫项目、资金筹措、技术指导方面发挥了主要作用。二是缺乏劳动力、资金与技术的搬迁户通过入股合作社、股金社进行分红，让缺乏劳动能力的贫困人口基本生活有了保障。三是有劳动能力的贫困人口通过土地等方式入股分红、参加园区务工等多样化的收入对脱贫致富有助推作用。

二、易地扶贫搬迁存在的问题

（一）低水平经济与高期望值就业要求存在矛盾

铜仁县域及乡镇安置点经济基础薄弱，城镇化水平低，产业化水平低，就业岗位较少且工资较低，而搬迁的贫困人口缺乏技能，综合素质低，很多不能满足企业用工要求。同时，很多搬迁群众对提供的岗位不满意，企业岗位少、工资低与贫困人口素质低、期望值高的双重矛盾使得搬迁人员就业难、压力大。调查发现江口周屯、玉屏康华家园等安置点搬迁贫困人口因期望值高、岗位少的缘故，很多处于失业或半失业状态，生活来源多靠政府补助和亲戚给予。

（二）部分易地搬迁户与非贫困人口之间产生新的社会不公平问题

在易地搬迁前，帮扶人员将给搬迁户买猪、鸡等作为帮扶手段，这种做法实质是直接的利益输送。在调查中，移民局工作人员谈到很多搬迁户“等”“靠”“要”思想极为严重。例如，搬迁户要移民局工作人员给其换灯泡和送粮食之类的事情经常发生。帮扶人员包脱贫的承诺使很多搬迁贫困户积极性受到了损害，部分搬迁户完全将脱贫寄希望于政府的帮扶。直接的利益输送也产生了对非贫困人口的社会排斥。调查发现，部分搬迁户贫困的根源是懒惰，存在帮扶人为完成任务“要我脱贫”“求我脱贫”的心理。这类人群长期占据国家扶贫资源与依靠责任人帮扶维持低水平生活，既降低扶贫资源效用，也给帮扶责任人带来较大负担。帮扶责任人一个人的工资要养活两个家庭的情况较多。因懒就能占据扶贫资源的情况也极大打击了非贫困人口继续通过劳动致富的积极性，易滋生只要懒惰就能得到政府帮扶的想法。

三、易地扶贫搬迁策略研究

（一）易地扶贫搬迁要明确政府、社会与贫困者三者之间的职责关系

实践表明政府过多参与和大包大揽已经让部分搬迁人口产生了懒惰与依赖思想，极大降低了搬迁扶贫效果。政府过多介入损伤了社会自我服务与管理能力，损害了搬迁人口自我选择权利和通过自力更生脱贫的信心，减弱了市场经济的自我调控作用，放大了市场风险。因此，发展社会组织，發挥社会组织在扶贫中的作用，尤其要发挥社会工作者去激发贫困人口自主发展潜能和链接他们与社会资源方面的作用，脱贫最有效的方式是贫困人口自身努力。明确政府、社会与贫困者三者之间的职责关系，发挥各自作用，才能实现通过易地搬迁脱贫的目的。

（二）易地扶贫搬迁要将微观分类施策与宏观区域发展相结合

搬迁户大多源于生存环境恶劣的深石区，文化程度较低，缺乏技术，在安置地为其提供门槛较低的工作岗位是助推脱贫的有效方式。搬迁户中也有少部分是因病、因灾、因学而导致贫困的，这部分人需要政府及时救助，才可能避免陷入长期贫困的窘境。也有缺乏劳动力而陷入贫困的，这类群体需要社会保障来进行覆盖。对于因学和因病而陷入贫困的搬迁人员通过政府救助会给其学习生活带来重大转折，是能够极大提高扶贫效率的。

铜仁市本身就属地缘性贫困区域，在实施易地扶贫搬迁情况下，政府还需大量投资发展区域经济，通过经济发展创造就业机会。今后开发式扶贫中要进一步瞄准贫困个体，创造门槛较低、符合搬迁贫困人口发展的就业岗位。

（三）构建恰当的搬迁人员受益机制，为具备劳动能力的搬迁人员创造发展机会，并非直接利益输送

在全面建设小康社会阶段，以贫困人口实际需求为出发点，完善扶贫机制，强化公共服务，引导贫困主体参与脱贫实践。创造发展机会发挥搬迁人口的积极性与主动性，他们在脱贫过程中处于主动适应的地位。提供技能培训、门槛较低的扶贫项目、给搬迁人员提供就业机会等方式并未排斥其他社会群体参与的机会。直接利益输送属于被动接受扶贫资源，这种只能由贫困人口独享的方式已经将其他人群排斥在利益门外。创造发展机会有如下优点：一是避免搬迁人员对政府过度依赖，他们需要自己去利用政府创造的机会，才能参与利益分享。通过社会保障与扶贫开发目的是增加其造血功能，避免西方式的高福利依赖。二是创造发展机会避免出现争当“穷人”的现象，如果排斥非贫困群体，让搬迁群众独享利益，会出现争当“穷人”产生竞争或纠纷而危害社会团结。

易地扶贫搬迁是一项涉及政治、经济、文化与社会的大型复杂惠民工程，本文是对“十三五”时期铜仁市易地扶贫搬迁理论研究的重要补充，对于该市政府在下一步扶贫搬迁工作改进与策略制定方面具有重要参考意义，研究中的成功经验与模式对于其他安置点解决相关问题提供了范本，存在的问题也是后续安置可以尽量避免的。

参考文献：

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[2]刘辉武.精准扶贫实施中的问题、经验与策略选择——基于贵州省铜仁市的调查.[J].农村经济，2016（05）.

[3] 李四玉.贫困文化视阈下偏远山区少数民族反贫困思考——基于云南省玉龙县奉联村的调查[J].六盘水师范学院学报，2017（04）.

（作者单位：李开林，贵州师范大学 地理与环境科学学院；李玉洪，铜仁学院）