新常态下集约用地评价创新研究

吴燕辉　何荣惠

摘要：目前土地节约集约利用已经是土地资源持续有效利用的关键手段，在以前的研究中，土地节约利用的研究成果较多，但存在理论基础较弱、土地集约利用评价的方法较为单一、对土地利用中的环境效应问题不够重视、土地集约利用评价技术标准还不够完善。因此，强化土地节约集约利用技术水平势在必行。文章在对城镇土地集约利用评价和湖北省多轮开发区土地集约利用评价工作的实践经验总结的基础上，构想土地集约利用评价方法的改进和技术的创新。

关键词：集约利用；技术创新；评价系统

从2008年开始全面展开开发区土地集约利用评价至今，累计参与了武汉、黄石、宜昌等30余个城区及开发区土地集约利用评价工作，积累了丰富的集约用地评价工作经验。本文就工作中的实践经验，在集约用地评价技术方面提一点初浅的意见与建议。

一、评价工作中存在的问题

（一） 评价工作效率和精度有待完善

相对于基准地价更新等已有成熟软件的项目，目前从事城镇土地集约利用评价和开发区土地集约利用评价工作的技术承担机构，多数采用最原始的方式进行项目操作，即图件运用gis等软件进行处理，数据运用excel等软件进行统计分析、报告成果则是word等软件完成，图件、数据、成果几大部分内容是割裂的，从而导致评价工作的效率相对低下，成果精度也难有保障。

（二）技术层面

1. 评价指标体系方面

土地集约利用评价指标体系的选取，在以往的研究中，有采用熵值法，通过构建一套城市土地集约利用评价的指标体系，分析中国特大城市的土地利用集约度分布情况；也有基于因果关系角度的土地集约利用评价指标的选取，最典型的是从压力、状态、响应三方面选取指标；目前全范围开展的开发区土地集约利用评价，其评价指标体系涵盖土地利用状况、用地效益、管理绩效等三大方面，涉及土地供应率等15个分项指标，具有较好的可操作性，基本能实现评价目标。经过实际评价工作中的检验，现行的指标体系仍有待继续完善：一是目前的产业用地节约集约利用评价，包括城镇建设用地和开发区的节约集约利用评价，用地效益指标仅考虑了经济效益指标，未考虑社会、生态效益，从而无法检验区域社会、经济、自然环境的综合效应，也无法适应新型城镇化中土地集约利用的要求；二是开发区的土地集约利用评价中，有些指标的实际区分度不高，依据现有指标内涵，管理绩效的四个指标，90%以上开发区的指标得分值均为100分，未能实际体现出开发区管理水平的差异性。

2. 理想值方面

理想值方面的问题主要是针对开发区土地集约利用评价。主要表现在：

一是工业用地率等指标非正相关性，应为适度相关。在开发区发展建设过程中，有的开发区内现有的工业用地率存在远超过城市规划中的工业用地率的规划指标。依据《开发区土地集约利用评价规程》（以下简称“《规程》”）关于理想值的求值方法和原则，就会出现工业用地率的现状值大于理想值这种矛盾的情况。一方面工业用地率的理想值要以城市规划和产业规划的指标值为主要考量因素，则理想值应远远低于现状值；另一方面，按照《规程》要求，理想值不应低于现状值。同样土地利用强度等指标也不是越大，土地利用效益越好，其理想值须考虑经济发展、土地利用的地质地貌条件等多方面因素。

二是理想值的选取空间大，导致横向对比困难。开发区土地集约利用评价过程中，各指标的理想值一般有3～4种方法可以选取来确定其理想值，不同的方法确定的结果可能差异会较大，最终的结果也会因理想值的选取方法不同而有差异，这就会造成开发区土地集约利用评价出来的集约利用水平，难以进行同级开发区横向或纵向的比较，将会对开发区的扩区、升级审批等评价成果的应用产生影响，实际应用效果不佳。

3. 潜力测算方面。

就目前城镇建设用地节约集约利用评价和开发区土地集约利用评价中的潜力测算方法来看，有其相似之处，测算出来的结果对土地利用过程中的挖潜有很强的实际应用意义，但也存在一些需要改进的地方。比如在开发区土地集约利用评价中，依据《规程》，区域范围内的已建成农村建设用地归类为扩展潜力，是开发区范围内尚可供应的土地。

但通过实际调查得知，对已建成农村建设用地进行再利用为开发区范围内的国有建设用地，其实际可行性很困难。有的开发区内由于历史遗留原因，将大片的农村建设用地划入了开发区范围，在开发建设过程中，这些农村建设用地如果要变为国有建设用地，存在拆迁、安置、规划等诸多问题，而且可能存在开发区建设规划也在规避这些难以挖潜的区域，所以对这部分用地，直接纳入开发区尚可供应的土地范围，会使得开发区评价测算出来的潜力并不能完全释放，评价结果的应用也就非常有限。关于这些问题的存在，《规程》中并没有对应的修正方法，也影响了《规程》的可操作性。

二、技术改进及创新建议

针对我们工作中发现的上述三个方面的问题，结合工作中的体会，从以下四个方面提出对于评价工作技术改进以及创新的建议。

（一）技术手段创新—建立评价工作大数据系统

针对评价工作效率低下，成果精度不高的问题，应在遵循《规程》的前提下，以多年来的开发区土地集约利用评价数据为基础，建立大数据库，便于国土部门和其他相关部门在大数据中更加便捷地找到所需的基础数据，以及对应的分析与建议，为决策提供依据。

在技术实施方面，数据录入、图件数据处理、评价指标计算、成果出图等评价技术过程全部由系统控制完成，也有效提升评价工作的效率与精度，经初步系统测试，运用“评价系统”开展土地集约利用评价工作，评价工作效率可提升60%以上，评价工作数据成果准确率基本可达100%。

在应用管理方面，“评价系统”可拓展解决区域特别是当前开发区用地审批中的“图”、“数”一致管理的薄弱环节，直观反映各区域内存量土地的利用效率、并对低效或者闲置工业用地的二次开发以及淘汰低效高能耗企业等问题进行核查，同时可与相邻或同发展级别开发区土地利用情况进行相互直观比较，有利于集约利用成果的多元化应用。

（二） 指标体系完善建议

一是用地效益应从区域的社会、经济、自然环境效益几方面进行综合评价，以检验区域在发展过程中是否以又好又快发展为前提。评价指标建议可增加单位建设用地就业量、工业用地污染控制率等指标，在评价工作中各评价区域可以依据其实际情况进行选用。

二是开发区土地集约利用评价指标方面，管理绩效指标中的到期项目用地处置率等区分度不高的指标可作为一个备选指标，各开发区可以在工作中按照实际情况选用。考虑评价成果两年一更新，可增加相关的动态评价指标，如工业总产值与工业用地地均产值的增长率等指标，来反映开发区用地集约的动态变化状况，使开发区土地集约利用评价更加契合开发区土地利用的实际情况。

（三）完善潜力测算方法的建议

一是已建成农村建设用地这部分潜力，建议在《规程》中考虑将这部分潜力作为未来有利用可能性的后备资源。

二是细化年均供地面积的修正方法，强化《规程》的可操作性。

三、结语

新型城镇化建设本身就是一个土地集约利用的过程，土地集约利用评价工作是土地利用的基础性工作，在促进土地高效利用方面也将更加重要。在以后的土地集约利用评价工作中，需要特别注意基础数据的准确性、实时性，才能有效结合新技术手段服务于评价工作，使得土地集约利用评价工作更加高效、精准地为区域集约用地提供依据。

参考文献：

[1]刘力，邱道持，粟辉，等.城市土地集约利用评价[J].西南师范大学学报，2004（05）.

[2]李进涛，谭术魁，汪文雄.基于DPSIR模型的城市土地集约利用时空差异的实证研究—以湖北省为例[J].中国土地科学，2009（03）.

[3]冯科，吴次芳，刘勇.浙江省城市土地集约利用的空间差异研究——以PSR与主成分分析的视角[J].中国软科学，2007（02）.

（作者单位：吴燕辉，湖北置帮房地资产评估咨询有限公司；何荣惠，湖北财稅职业学院）