存款保险制度与企业破产法衔接机制研究

李新安

摘 要：本文围绕构建银行业市场化风险处置机制的目标，结合国内外商业银行破产风险处置现状，以及我国对相关国际标准的符合情况，对建立和完善存款保险制度与企业破产法的有效衔接机制进行了分析研究，提出了对破产银行进行高效有序处置，及时化解和妥善处置金融风险的相关政策建议。

关键词：存款保险；破产法；处置机制

中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）03-0044-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.007

一、引言

存款保险与金融机构破产处置制度均是金融安全网的重要组成部分。银行作为经营存贷款和信用的企业，容易因信息不对称等问题导致挤兑和银行乃至金融体系的不稳定。金融稳定制度设计的目标是促进金融业健康发展，维护整体金融稳定，守住不发生系统性风险的底线，但并非是保护行业内每一个机构都不失败、不出风险。对于经营出现风险或失败的金融机构，应建立有序的处置和退出框架，允许金融机构有序破产，以增强市场约束。

存款保险制度与企业破产法的衔接本质上属于商业银行破产风险处置问题范畴。由于我国存款保险制度实施时间较短，实践中仍缺乏银行破产处置的可循操作实例，存款保险制度与企业破产法衔接方面的研究文献也较少，相关文献主要集中于对问题银行的识别、监管与处置方面。黄志凌（2015）讨论了问题银行的判断与破产早期干预机制，提出应完善银行破产风险治理和金融风险基础设施。吕苿等（2015）梳理了巴塞尔委员会发布的《问题银行识别和应对指引》，对完善我国问题银行识别和应对机制提供了借鉴。张勇等（2016）研究了国际上问题银行的识别与界定方法，提出了适用于我国问题银行的识别监测与处置框架及相关政策建议。黄晓龙（2017）讨论了存款保险机制在金融风险处置中的作用，提出应当通过存款保险制度与企业破产法的衔接，完善我国金融机构市场化法律退出体系。

从国际标准看，2014年12月国际存款保险协会（IADI）公布的《有效存款保险制度核心原则》（修订版）（以下简称《核心原则》），是存款保险制度领域的国际标准。《核心原则》共16条，进一步明确了限额偿付和市场约束等基本理念，着重强调了存款保险当局应具有直接信息收集权和必要的现场检查权，确立了存款保险在市场化风险处置机制中的重要地位，并应作为危机应对的重要平台。《核心原则》强调应完善存款保险的及时偿付及配套机制建设，有效发挥存款保险的早期纠正和风险处置功能，破产处置和存款人保护程序并不仅限于对存款人的偿付，还包括采取如更换高级管理层、终止合同、转让和出售资产及负债、债务减记或将债务转换为股权、设立临时性过桥银行等各种有效措施，以确保银行关键业务不中断，避免存款人账户冻结与实施处置（如偿付存款）间隔时间过长。同时，在破产清算中，应通过法律法规明确存款保险当局作为借位求偿债权人，至少具有与存款人同等的债权人权利和地位。2014年10月，金融稳定理事会（FSB）正式发布《金融机构有效处置机制核心要素》（以下简称《核心要素》），这是金融机构破产处置的国际标准。《核心要素》从适用范围、处置机构、处置权力、客户资产处置、保障措施、机构处置基金、跨境合作的法律机制、危机管理工作组、特定机构的跨境合作协议、可处置性评估、恢复和处置计划、信息获取和信息共享12个方面明确了有效处置机制应包含的基本要素。這些要素的实施将使处置当局对金融机构进行有序处置，避免出现因偿付能力救助造成纳税人的损失，同时，确保重要经济功能的可持续性。《核心要素》明确有效处置机制应向处置机构提供广泛的处置权和选择，对那些无法自主生存或没有理由相信其能继续维持下去的机构进行处置。包括两种选择：一是稳定化选择。该选择旨在确保系统重要性功能的持续性，包括向第三方（直接或间接通过过桥机构）出售或转移机构全部或部分股权、业务，或由官方授权的机构提供重要功能，这些机构由债权人提供资金、实现了资本重组。二是清算选择。包括有序关停部分或所有机构业务，保护受保储户、保单持有者和其他零售业务客户。

本文结合相关国际标准对国内外商业银行破产处置现状进行分析研究，对建立和完善存款保险制度与企业破产法的有效衔接机制，依法合规实现对破产银行有序处置，及时化解和妥善处置金融风险提出了相关政策建议。

二、国内外商业银行破产风险处置现状

（一）国外现状

1. 国际上破产处置立法模式。从国际立法实践看，由存款保险和企业破产法为主体构成银行破产处置制度，是各国的普遍做法。银行业金融机构破产前主要由存款保险机构发挥补充监管职能，从“尾部风险”着手对问题银行进行早期纠正和风险处置并清理公众债权。最好的风险管理是防范和控制风险少发生，而在风险发生后能够及早发现和处置。因此，关键要依赖良好的制度设计，对风险进行有效的疏导、识别和管理。目前国际上主要有三种银行破产处置立法模式。

（1）以存款保险法建立银行破产处置制度。典型代表如美国。美国联邦存款保险公司（FDIC）承担银行破产法庭的角色，FDIC有权担任问题投保机构的接管人、清算人，启动对问题投保机构的接管及破产清算。由于存款人保护在银行破产处置中居于先导地位，因此美国在制度设计上由存款保险部门主导问题投保机构的行政重组和破产处置。

（2）以“存款保险法+企业破产法”建立银行破产处置制度。实践表明，在妥善解决存款人保护及与之相关的社会稳定问题后，问题投保机构完全可以通过正常的企业破产程序实现市场退出，典型代表是部分欧盟成员、加拿大、日本、韩国、中国台湾地区等。以日本为例，日本未制定专门的银行破产法，银行破产适用于普通破产法，日本的《存款保险法》规定了存款保险制度在银行风险处置中的主导地位，并将其作为落实危机应对措施的重要平台。

（3）少数未制定专门存款保险法的国家，银行破产适用企业破产法。典型代表如澳大利亚，该国未制定专门的银行破产法，银行破产适用于普通破产法。

2. 国际金融危机中的风险处置模式比较。从目前国际实践和趋势看，一般都是由存款保险担任问题金融机构的处置当局。就存款保险制度而言，根据国际存款保险协会归纳，全球存款保险主要有三种模式。一是“付款箱”模式。该模式中存款保险当局的职责仅为在银行倒闭后赔付存款人或为倒闭银行提供资金。典型代表如危机前的英国和澳大利亚。二是“成本最小化”模式。该模式中存款保险当局在“付款箱”之外还拥有参与处置问题及倒闭金融机构的职能，力求维护存款保险基金支出最小化。典型代表如日本、加拿大。三是“风险最小化”模式。该模式中存款保险当局在“成本最小化”基础上又进一步增加了补充监管和早期纠正职能。典型代表如美国、韩国以及我国台湾地区。2008年国际金融危机以来，越来越多的国家和地区转向“成本最小化”或“风险最小化”模式。

2008年发生的国际金融危机是对存款保险职能的一次检验。从美国情况来看，截至2016年10月，美国在危机中共倒闭525家银行。美国依靠其比较成熟有效的存款保险平台，灵活运用收购、承接等多种市场化处置方式，及时处置不同规模银行的倒闭风险，维护了公众对银行体系的信心，有效遏制了大量银行倒闭的风险向金融体系蔓延，维护了美国银行体系稳定和纳税人利益。在汲取成功经验基础上，美国进一步强化了存款保险风险处置职能，将其延伸至具有系统重要性的非银行金融机构，使存款保险制度成为覆盖整个金融业的风险防范和处置制度安排。表1列出了美国FDIC处置问题银行的四种方式。反观欧洲，由于各国存款保险采用“付款箱”模式，主要依赖公共财政资源，出台“坏银行”计划剥离不良资产，既使银行业遭受重创，又引起对公共财政资源使用的极大争议，在化解危机中作用有限。

（二）我国商业银行破产风险处置现状

我国目前尚未建立商业银行破产风险处置相关的部门性法律制度。目前由中国人民银行承担存款保险职能，中国人民银行金融稳定局存款保险制度处加挂“中国存款保险业务中心”的牌子，专门负责存款保险制度的组织实施与基金管理工作。在商业银行破产处置方面，人民银行、银监、地方政府、人民法院等部门和机构在现有法律框架内履行各自的处置职责，具体见表2。

作为金融安全网的重要组成部分，存款保险进一步完善了金融机构市场化退出法律体系。存款保险制度实施前，我国尽管有央行最后贷款人的保障，以及防范风险的各种努力，但银行恐慌、挤兑现象仍有发生，其触发因素并非银行经营出现风險，而是由偶然因素引起存款人恐慌，从而带来连锁反应。《存款保险条例》在制订中已充分考虑了存款人的信心保障问题，设置了50万元这一比较高的偿付限额，能够覆盖到99.6%的存款人。《存款保险条例》规定如果金融机构出现问题，存款保险管理部门应在7个工作日内依法足额偿付存款。我国存款保险制度明确存款保险基金管理部门具有早期纠正和风险处置职能，通过事前的风险识别和校正有利于风险的早发现和少发生，从而促进银行健康发展。我国现有法律框架下，问题银行风险处置的方式主要包括接管、撤销和破产。《存款保险条例》赋予存款保险担任接管组织、实施清算或破产管理人的法定职责，按照成本最小化原则使用存款保险基金，对破产银行进行处置。

三、存款保险制度与企业破产法的有效衔接

相对于一般工商企业，金融风险处置中的难点主要在于存款人的清偿以及相关的社会稳定和资产价格稳定、金融稳定问题。从国际立法实践看，各国普遍由存款保险制度与企业破产法共同确立银行业金融机构的破产处置制度。多数情况下由存款保险法实现风险处置和市场化退出。存款保险制度建立后，存款人的相关权益依照法律规定受到保护，存款人的信心以及相关的社会稳定、金融稳定问题得到有效解决。同时，由于对问题银行采取早期纠正措施，以及主要采取收购承接等市场化手段对倒闭银行进行处置，经处置后倒闭银行主要的业务、资产或负债都已被其他合格投保机构收购或承担。因此，即使在少部分情况下走破产程序，倒闭银行涉及的债权人数也较少，对资产价格稳定、金融稳定和社会稳定影响也较小，此时企业破产法规定的相关原则和程序可以满足银行业金融机构破产的需要，从而为及时化解和妥善处置金融风险奠定较好的基础。

（一）银行破产中存款保险制度与破产法的衔接

1.银行业金融机构在进入司法破产程序之前，应当由存款保险在其风险处置中发挥主导作用。存款保险担任问题银行接管组织、实施清算，是国际成熟做法。存款保险机构灵活运用收购承接、过桥银行、经营中救助、直接偿付等市场化方式，对问题投保机构进行快速、高效处置，从而实现处置成本最小化目标。其中，收购承接是最常用的方式，在该方式中由一家健康机构收购或承接问题机构的全部或者部分业务、资产、负债，以实现关键金融服务不中断，从而降低金融机构处置对金融市场的冲击，有效保护存款人的利益，维护资产价格和金融体系的稳定。在存款保险基金使用方面，可以采取提供担保、损失分摊、直接注资、购买股份、增加存款、提供借款、购买债券、购买资产等方式，促成收购承接交易。

我国现有法律框架下，问题银行风险处置的方式主要包括接管、撤销和破产。我国《存款保险条例》赋予存款保险担任接管组织、实施清算的法定职责，按照成本最小化原则使用存款保险基金。为实现风险的早发现和少发生，借鉴国际上成功经验和做法，《存款保险条例》第7条已明确存款保险“依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施”；国务院批准的存款保险制度实施方案也明确，由存款保险依法办理对有问题投保机构接管或撤销清算的相关事项。为减少存款保险基金的损失，并与现行法律做好衔接，《存款保险条例》还规定存款保险有必要的风险处置措施，当发现投保机构出现《银行业监督管理法》第38条、第39条规定情形时，可以建议银监会接管或撤销问题投保机构，银监会负责在监管框架下依法宣布接管或撤销，存款保险可依法担任接管组织、实施清算。在基金使用成本最小化的前提下，存款保险能够灵活运用收购与承接等市场化处置措施，充分保护存款人利益，在快速、有效处置金融风险的同时，确保银行业正常经营及金融资产价格和金融体系的稳定。

因此，存款保险作为调整和完善对存款人保护、处置问题投保机构和实施市场退出的前置环节，将在很大程度上提高金融风险处置效率，为及时化解和妥善处置金融风险提供制度和法律基础。

2. 银行业金融机构在进入司法破产程序之后，应当严格适用《企业破产法》规定。我国银行业金融机构是企业法人，应当并且可以适用《企业破产法》。《企业破产法》第134条明确规定，对商业银行等金融机构进行重整或破产清算的，应向人民法院提出申请。《商业银行法》第71条也明确规定，商业银行破产由人民法院宣告。

从历史上来看，我国银行不能破产、不敢破产的根本原因并非银行破产无法可依，而是存款人保护及与之相关的资产价格稳定、金融稳定和社会稳定问题未能有效解决，从而使各级政府实质上承担了银行破产风险处置的兜底职能。银行业金融机构破产与一般企业破产的主要区别是，银行业金融机构有大量的储户债权，需要在进入司法破产程序之前，由存款保险基金及时甄别、偿付，依法采取市场化手段有效处置和控制金融风险，维护资产价格、金融和社会稳定，从而降低司法破产程序的成本。2012年河北省沧州市中级人民法院对尚村农村信用社进行了破产清算，也从实际上表明《企业破产法》完全可以适用于存款类金融机构破产处置。同时，即使在进入破产程序后，存款保险基金管理机构也可以根据人民法院的裁定担任破产银行的管理人，对破产银行进行清算。

（二）我国存款保险制度和处置机制对国际标准的符合性情况

1. 对《有效存款保险制度核心原则》的符合性情况。依照2016 年3 月IADI 发布的《有效存款保险制度核心原则一致性评估手册》（以下简称《手册》），对我国存款保险制度评估结果如下。

“大部分达标”的条款较多，主要是我国《存款保险条例》中有规定，但与核心原则相比仍然存在不足，随着我国存款保险制度的不断完善，这些要素要求会逐步实现。比如满足核心原则的公共政策目标评估机制的建立、独立后存款保险机构的内部治理机制以及与金融安全网中其他成员的关系、对保障程度动态评估机制的建立等， 均需要一定的时间进行健全完善，以较好地满足核心原则的要求。

“实质不符”主要表现在《条例》中仅有原则性规定但无相应的可操作性程序安排和措施，如核心原则第15条“存款人偿付”；或者实践中尚未形成长效机制，又如核心原则第10条“公众认知”，体现在当前存款保险宣传依然未能形成一个有效操作机制，在提高社会公众对存款保险认知度方面缺乏完整的长期规划。

“不适用”是因为目前我国《条例》中未涉及相关内容， 无法对照做出评估。如核心原则第3 条要求存款保险必须运作独立、透明、负责任、不受外界的不当干预。但目前我国存款保险基金管理机构尚未独立设置，《条例》也未涉及具体的内部管理和运作机制。另外如应急方案、跨境处置、法律保护以及对倒闭银行负有责任人员的处理等均未在《条例》中体现。

2. 金融稳定理事会主题审查结论。金融稳定理事会定期对其成员国处置机制进行主题审查，FSB于2016年3月18日公布的第二次处置机制审查报告中指出，中国于2015年5月设立存款保险基金管理机构并担任倒闭金融机构的接管组织。处置机制主要依靠监管权力或现有的破产法，尚未建立单独的处置机制，但正在完善其处置机制以符合《核心要素》的实施。中国人民银行作为最后贷款人，同时具有维护金融稳定、防范和化解系统性风险的职责，在实践中参与处置，并已成为处置金融集团的牵头部门。中国银监会在监管框架下有监管权来决定破产银行进入接管程序。存款保险基金管理机构可以作为接管人对倒闭银行进行重组，并动用基金提供资金支持（例如通过资产购买或负债承接），或促成收购和承接交易（例如通过资金支持、担保和损失分担）。虽然存在债权人（除存款人外）告知程序，但是在未经股东和债权人同意情况下转让也可生效。表3列出了对于中国处置机制的评估情况。

3. 国际货币基金组织和世界银行FSAP评估结论。2017年12月，国际货币基金组织和世界银行发布了中国FSAP（金融部门评估规划）报告。该报告指出，中国应根据《核心要素》的要求进一步修订处置问题金融机构的方法，虽然破产法也适用于金融机构，但在实际中地方政府会牵头与股东、债权人和潜在的新投资者协调对问题金融机构进行重组，并且有时也会动用财政资源。国际上良好的实践做法是使股东和未受保护的债权人承担损失，使失败的机构有序退出，在存款保险限额内保护存款人，并最小化公共财政的使用。中国虽然在建立存款保险制度方面迈出了值得肯定的一步，但仍需要有进一步的行动来确保与最佳实践相符合。同时该报告也指出，虽然中国已对全球系统重要性金融机构建立了危机管理工作组，但恢复计划和可处置性评估尚在进行中。需要为银行和系统重要性非银行机构建立专门的处置机制，并授权一个行政管理部門负责债务清偿次序中损失的认定，并可以行使诸如向健康机构或过桥机构转让部分业务或股份等的广泛的处置权力，包括问题机构的自救权力。报告中还提出，我国存款保险制度的实施为金融机构的有序倒闭提供了支持，并帮助清理或有负债，同一存款人信息系统建设也正在进行中，但由于并未清晰定义“存款”概念，存款保险的覆盖可能会延伸至投资产品。

（三）衔接机制运行中存在的实际问题

1. 存款保险在金融机构市场化风险化解机制中的地位和作用不明确。一般来说，对健康投保机构，银监部门是主监管部门，存款保险是辅助监管部门；对问题投保机构，存款保险是主监管部门，银监部门是辅助监管部门。但在实际中上述分工以及中国人民银行、银监部门、存款保险基金管理中心哪个部门作为牵头处置当局仍未明确，对存款保险处置风险的触发机制、处置权力和工具、处置方式以及基金使用方式等仍缺乏操作性的程序规定，尤其是对系统重要性银行、农村信用社等机构尚未有成熟的处置办法及流程，存款保险应如何介入对这些机构的破产处置尚需进一步明确。

2. 金融机构处置工作中部门间的合作协调和信息沟通机制不完善。我国目前由人民银行负责存款保险基金管理的主要工作，存款保险机构尚未独立设置。在对不同的投保机构进行破产处置时，地方政府、人民银行、银监、存款保险基金管理机构、人民法院、财政部门之间的职责分工仍需进一步明确，各部门之间缺乏高效的合作协调与信息沟通机制。

四、结论与政策建议

（一）结论

《存款保险条例》与《企业破产法》构成我国银行业金融机构风险处置的基本法律框架，在处置主体、权力和资金来源等关键性制度安排上，所需的法律依据已基本具备。但在地方政府、人民银行、银监、存款保险基金管理机构、人民法院、财政部门之间的职责分工与合作协调，存款保险风险处置的触发机制，存款保险依法担任接管组织、行使被接管机构经营管理权、成立临时性过桥机构与资产管理机构等处置权力和工具等方面，仍需通过制定风险处置相关法律制度进一步予以明确，从而为银行业金融机构有效处置提供具有操作性的程序规定，并在实践中逐步完善。

（二）政策建议

1. 尽快制订银行破产风险处置相关法律制度，理顺存款保险制度与企业破产法的衔接机制，不斷健全完善银行业金融机构市场化法律退出体系。可以根据《企业破产法》第134条 “金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法”的规定，结合我国国情和现状，遵循国际标准和最佳实践制订《商业银行破产处置条例》，规范和实现包括系统重要性银行、农信社等在内的各类银行业金融机构的有序破产。

2. 稳步和深入推进存款保险制度实施，推动形成切实有效的市场化金融风险处置机制。补充完善设立过桥银行、资产管理公司等对问题银行进行处置以及增加经营中救助的机制，使存款保险基金管理部门具备完备的处置权力，合理设置其职责边界，切实发挥存款保险在商业银行破产风险处置中的主导性作用。

参考文献：

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[2]中国人民银行金融稳定局：存款保险宣传读本[M].北京：中国金融出版社，2015.

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[4]国际存款保险协会；Core Principles for Effective Deposit Insurance Systems. 2014.12

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[6]黄志凌：问题银行的判断与破产早期干预机制[J].金融研究，2015，（7） .