存款保险、最后贷款人与风险处置

王立军　李海洋

摘 要：本文从维护区域金融稳定的现实需求出发，通过理论模型分析某个银行机构产生金融风险时，存款保险基金和最后贷款人对其进行救助或处置与否的最优选择和条件，分析比较了不同情形下的中央银行救助或处置策略，为发挥好存款保险和最后贷款人职能作用、共同防控区域金融风险提供参考。

关键词：存款保险；最后贷款人；金融风险；最优选择

中图分类号：F840.682 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2018）03-0039-05

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.006

2008年国际金融危机爆发以来，国际社会一致认为金融稳定应该是各国政府的共同目标。2011年，金融稳定理事会（FSB）出台了《金融机构有效处置的核心属性》，并在G20峰会上达成共识：为维护金融稳定，一国应建立有效的金融安全体系和风险处置机制。2015年5月1日，我国存款保险制度正式实施，与最后贷款人职能一起，成为防范、处置金融风险的核心制度安排。如何坚持底线思维，发挥存款保险制度与最后贷款人职能①的协同作用，合力做好金融风险防范和处置工作，是亟待研究的课题。

一、文献综述

综观国内外研究文献，对于存款保险制度与最后贷款人职能的角色和功能研究较为丰富，国际主流观点比较明确，对于两者协调配合、合力维护金融稳定方面也有一些探讨和分析。郭田勇（2015）认为存款保险制度和最后贷款人制度在银行经营的不同阶段发挥着重要作用，只有联动协调才能使我国金融安全网发挥最佳作用。Joa?o A. C. Santo（2006）指出，由于国情不同，在存保制度和最后贷款人安排中获得一个平衡识别点比较困难，但联合设计两者功能配置是有好处的，有一个办法是给最后贷款人机制中添加一个存保机制，能够较好地为政策制定提供参考。国际实践中，美国、日本、英国等国家和地区的做法值得借鉴。Bernanke（2015）表示，在金融危机期间，美联储与联邦存款保险公司对于部分问题机构的救助与处置，保持了良好的沟通与合作。同时，在实施救助与启动处置程序、明确承诺担保与相机抉择、联合行动与单家重组等问题上，美联储和联邦存款保险公司还存在诸多分歧，一定程度上增加了协调成本，在后续金融监管改革中需要加以完善。

对于存款保险和最后贷款人制度的协调研究方面，郭建伟（2006）在Kahn和Santos（2004）分析模型的基础上研究认为，存款保险体系不能承担或替代最后贷款人功能，中央银行大包大揽容易造成政策偏离社会最优状态，最后贷款人需进一步严格救助标准，存款保险体系需要有独立的处置权利，并配合中央银行承担部分成本。姚东旻等（2013）通过引入一个商业银行的委托代理模型，从动态博弈的视角探讨了最后贷款人隐性全额担保机制与显性存款保险制度的运用问题，认为将存款保险制度纳入中央银行的宏观调控，可以有效降低对银行行为引导的不可预知性，使调控的结果变得清晰。姚志勇和夏凡（2012）设计了成本最小化的激励相容存款保险合约，认为存款保险制度需以激励相容为目标，加快构建一个由存保机构和“一行三会”参加的金融安全网协调机制，处理好分工和合作问题。张茜和苏昱冰（2016）通过构建多方博弈模型分析认为，获取监管信息是最后贷款人、存保早期纠正制度发挥作用的基础，且风险处置中与监管部门配合效果更好，同时指出及时沟通、早期纠正优于后期救助和处置。

总体看，现有的文献对于如何发挥存款保险与最后贷款人作用的研究较少，缺乏对两者协调配合的理论研究。本文以问题机构风险演变为例，着眼于建立理论分析模型来分析存款保险与最后贷款人的救助和处置条件，为两者发挥自身功能优势、合力处置问题机构风险、维护区域金融稳定和发展提供分析框架和意见建议。

二、理论模型

本文的理论模型参考郭建伟（2006）、姚志勇（2012）、张茜（2016）等的研究，并立足我国实践和国际经验进行了调整和完善。假设存款保险由存款保险基金直接提供，最后贷款人职能由中央银行负责。根据国内实践，存款保险与最后贷款人均由中央银行管理实施，客观上为两者协调配合提供了便利条件。我们将分析过程分为[T1]和[T2]两个时期。在[T1]时期，假设某一区域中有一家银行机构开始吸收存款，并做出投资②决定。为简化分析，假设银行的全部资金为1，其中[D为吸收的存款]，剩余为自有资金。根据中央银行管理要求，银行需要保留一部分准备金，包括法定存款准备金和超额存款准备金等，假设这个准备金率为[rc]，且[0

式中，存款保险基金和最后贷款人的净收益分别用[e]和[y]表示。银行破产清算给存款保险基金和最后贷款人带来的社会成本比例分别用[GDI]和[GCB]表示。[Ri]表示银行是否破产的逻辑参照函数，即：

[Ri=1，银行倒闭，i=10，正常经营，i=0]

假设3：为减少未来处置问题银行的社会成本，法律法规授权存款保险基金在成本最小化原则下，决定银行经营状况是否达到破产清算的触发条件，而且承接、收购等处置措施等同于破产清算。

三、对问题机构进行救助和处置的条件分析

在面对宏观经济形势恶化或重大的流动性冲击等因素时，银行机构是否被救助或处置，主要取决于其预期收益和成本状况。根据假设1，银行在[T1]时期的最优选择是把除准备金和存款保险以外的剩余资金投资到[T2]期末，即将[1-rcD-riD]投资出去，并且持有到期以获取预期收益。如此，银行在[T2]时期，若宏观经济状况良好，则可以获取[r2]的收益；若宏观经济状况不佳或银行机构内部经营管理失败，无法支付存款人和最后贷款人的本息，那么只能破产清算。但是，银行被处置会给当地经济社会带来较为严重的影响，不仅包括处置相关费用，还包括问题银行原有债权债务关系的妥善安排，以及可能引发的金融风险蔓延和当地金融生态环境受损问题。而且，还包括假设4所造成的成本。那么，银行持续经营至[T2]期末，其预期净收益为[π1-rcD-riDr2-1-πb]，若银行在面对流动性问题时，存款保险基金监测到其经营状况触发处置机制，需要被破产清算，或者最后贷款人出于综合考虑不救助时，则银行预期净收益为[1-rcD-riDA-b+cc]，因此，从社会成本最优角度来看，银行持续经营需要满足下式：

从上式得出，当且仅当[π≥π*]时，银行持续经营的预期收益大于被放弃或破产处置的收益，存款保险基金和最后贷款人不应该在此状态下关闭或清算该银行，社会达到最优的资源配置状态。将上述推导结果概括为命题1：在[T1]时期，当且仅当[π≥π*]时，存款保险基金和最后贷款人应该加强信息沟通和行动协调，向问题机构提供流動性支持并采取早期纠正措施，尽量避免银行被处置造成社会资源损失。相反，当[π<π*]时，存保基金和最后贷款人应放弃对问题机构的救助，并联合其他部门平稳推动问题机构退出市场。

四、主要行使最后贷款人职能的中央银行救助条件

当存款保险基金仅为“付款箱”型，中央银行仅能行使最后贷款人职责时，决策条件会偏离社会最优状态。当区域内某家银行机构出现假设5的流动性冲击时，中央银行需要及时做出决定是否发挥最后贷款人作用，对问题机构进行救助的决策。若决定开展救助，则银行机构能够暂时渡过危机。等到[T2]时期，如果银行面临较好的宏观经济状况，那么其能够偿还最后贷款人救助金本息和剩余存款本息，并获取预期收益。此时，中央银行的收益如下：

概括为命题2：在中央银行既行使最后贷款人职能又提供存款保险，但存款保险没有配合提供强力处置权利的情形下：（1）随着银行支付存款人收益的增加，最后贷款人对其救助的决策条件趋于严格。（2）随着救助贷款利率上升，最后贷款人救助决策条件趋于宽松。

五、存款保险制度和最后贷款人职能共同作用时的问题银行救助与处置条件

这种安排虽然增加了协调成本和难度，但可以最大限度地维护金融稳定。我们在这里假设存款保险基金拥有决定是否对问题银行进行早期纠正和处置的权利，最后贷款人主要提供流动性救助。首先，考虑最后贷款人是否提供救助的决策情形。当银行面对流动性冲击需要援助时，若最后贷款人决定提供救助，则其净收益如下：

在参数范围内上式大于零，说明随着银行投资的增多，存款保险基金监管宽容减少，早期纠正和处置的条件趋于严格，其决策临界值趋于社会最优临界值。

那么，结合前面的分析，我们得到区域内一家银行是否被存款保险基金处置和最后贷款人救助，取决于决策临界值的比较，其临界条件为：

[conbank=maxπ*DI，π*CB]

概括为命题3：在最后贷款人负责实施流动性救助，另有存款保险基金提供存款保险服务，同时还有权自主对问题银行进行早期纠正和处置的情形下：（1）问题银行被存款保险基金处置或最后贷款人救助的决策临界条件是[conbank=maxπ*DI，π*CB]。（2）随着银行投资的增多，中央银行监管条件逐渐严格，决策临界值趋于社会最优临界值。

六、结论与建议

存款保险基金和最后贷款人对于问题银行的救助和处置有着不同的决策条件。一般情况下，由于存款保险基金需要最终偿付被处置银行的存款，其主要关心的问题是银行的资本水平和道德风险情况，而最后贷款人主要考虑是如何避免区域金融体系受损，相比更易于满足问题银行的流动性需求，其决策条件要低于存款保险基金。而且，最后贷款人救助利息过高的话，增加问题机构的逆向选择，偏离社会最优决策条件。若银行机构增加投资或支付存款人收益，虽然会提高社会福利，但其潜在金融风险需要中央银行注意，尽早引导优于救助时再提高条件。此外，无论何种情形，赋予最后贷款人或存款保险基金有效处置银行的权利，有利于避免问题恶化增加处置成本。所以，在构建中央银行对问题机构的处置机制、协调安排存款保险基金和最后贷款人职能时，要考虑到上述这些情况，做好协同配合。同时，维护区域金融稳定涉及宏微观多层面工作，为进一步完善金融风险防范和处置机制，提出如下政策建议：

一是有效加强宏观经济金融政策的逆周期调控，引导金融机构坚持长期利益目标，减少顺周期的短期逐利行为。二是加强日常监测和信息共享，摸清金融机构潜在风险隐患，为金融风险防范和处置行动协调提供信息参考。三是明确赋予中央银行对问题机构的救助决策和处置自主权，制定最后贷款人职责操作办法或指引，出台存款保险早期纠正和风险处置办法，明晰地方政府、行业监管部门、中央银行在地方金融风险处置过程中的职责范围，避免职责真空和重复。四是树立市场化处置方向，严格按照制度规则实施最后贷款人救助和存款保险早期纠正与处置，避免问题机构道德风险，确保金融风险最终妥善化解。

注：

①本文的存款保险概念遵循《存款保险条例》（国务院令第660号第三条规定），最后贷款人职能指中央银行出于防范系统性风险的考虑，对金融机构提供流动性支持的一种制度安排。根据分析需要，本文对两者概念进行了具体化或特指。

②贷款或债券、股权及其他投资均属于银行机构的资金运用项目，本文分析中统一表述为投资。

③通常情况下，银行机构的破产社会成本会远高于最后贷款人提供的救助贷款利息，这也是机构面临风险时，宁愿向最后贷款人申请援助也不愿意破产的主要原因。

参考文献：

[1]Joa?o A. C. Santos. 2006. Insuring Banks Against Liquidity Shocks：The Role of Deposit Insurance and Lending of Last Resort[J].Journal of Economic Surveys，（03）

[2]Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions[Z].Financial Stability Board （FSB），2014（11）.

[3]郭田勇.存款保险制度是完善我国金融体系的重要一环[J].清华金融评论，2015，（5）.

[4]姚志勇，夏凡.最优存款保险设计——国际经验与理论分析[J].金融研究，2012，（7）.

[5]姚东旻，颜建晔，尹烨昇.存款保险制度还是央行直接救市？——一个动态博弈的视角[J].经济研究，2013，（10）.

[6]郭建伟.最后贷款人——公共产品角度的研究[D].复旦大学博士研究生论文，2006.