为什么韩国选择汇率低估政策？（上）

大卫·斯坦伯格

摘 要：1961—1979 年，韩国政府严格控制了劳动力市场和金融市场，并且拥有强大的制造业部门。韩国制造业企业偏好汇率低估政策，而政府对金融和劳动力市场的控制增强了制造业企业对汇率低估政策的支持。因此在这一时期，韩国成功地实施了韩元汇率低估政策。

关键词：制造业；汇率低估；劳动力市场；金融市场

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）03-0036-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.005

一、韩国汇率政策的政治经济学分析

1961年5月，朴正熙掌握了韩国政权。朴正熙政府高度重视对金融部门的控制力，1961年实行银行业国有化，1962年修订《中央银行法》，明确政府直接控制中央银行。通过这些韩国政府加强了对金融体系的控制，当时朴正熙政府有权决定银行官员的任命，可以干预银行运营。为此，韩国银行发放贷款的基本原则不是市场需求而是政府指令。

20世纪50年代后期，韩国工会组织大量出现，声势浩大（Deyo，1989；Vu，2010）。朴正熙政府阻止了这一趋势，并以此为契机加强了对劳动力市场的控制。1961年8月朴正熙组建了由韩国政府支持的劳工组织，即工会总联盟（FKTU），要求所有企业工会加入。工会总联盟的作用是控制劳动力市场而不是保护劳动者权益。1963年韩国政府修订了劳动法，明确政府干预工会组织的内部运作。1971年颁布了新法律限制劳动力的集体议价和集体行动权利。韓国中央情报局还加强了对工会领导的监视。

在朴正熙时代，韩国制造业部门拥有巨大的权力资源。20世纪60年代的韩国积贫积弱，但却拥有发展中国家最大的制造业部门。1910—1945年在日本殖民时代，韩国经历了快速的工业化（Amsden，2001；Kohli，2004）。1945年韩国“拥有了第三世界国家最发达的制造业”（Cumings，1984）。当时，重工业主要分布在朝鲜，韩国则占有一半左右的工业产值，主要包括纺织品、机械和金属（Amsden，2001；Kohli，2004）。1945—1953年，朝鲜战争时期的韩国制造业发展受到了挫折，1953—1958年又恢复了快速增长（Amsden，1989；Woo，1991）。20世纪60年代初期，韩国制造业占国内生产总值的比重为13.8%（Meason等，1980），在发展中国家名列前茅。

韩国制造业企业集中程度较高，历史上日本殖民地政府也支持韩国发展大企业（Amsden，2001；Kim，1997；Kohli，2004）。20世纪50年代韩国企业接管了日本殖民者的工厂，企业规模进一步扩大（Amsden，1989；Kohli，2004），并在此基础上，诞生了许多著名的大企业，包括大型家族控制的综合性企业（Kim，1997）。

最初，朴正熙政府并没有打算与制造业部门结成同盟。朴正熙掌权后曾经以违法和贪污等名义逮捕了一些企业家。尽管在执政初期朴正熙总统不喜欢制造业企业，但他很快就认识到，与制造业部门为敌是不明智的。美国驻韩国大使也告诫他，与制造业部门关系恶化将会为韩国经济带来灾难性的后果（B.Kim，2011），鼓励韩国政府加强与制造业部门的合作（Kim和Park，2011）。朴正熙政府终于意识到，加强政府与大型企业集团的密切合作是有利的（Clifford，1994；Kim，1997；Kohli，2004）。随后朴正熙政府对制造业企业的态度发生了转变（Haggard，1990；Woo，1991）。

韩国制造业企业创建了许多工商业协会，比如，韩国工业联合会和韩国贸易协会，通过这些协会，他们游说政府官员，以获得优惠政策支持。这些企业协会与韩国政府的商务部和工业部也保持着密切联系（Haggard，1990）。韩国制造业部门甚至可以与政府进行常规性对话。比如，朴正熙总统每月主持的外贸促进会（Brown，1973）。制造业企业还与政府官员建立了广泛的私人关系。20世纪60、70年代，韩国制造业部门因此而获得了较大的政策影响力。

作为发展中国家，韩国制造业部门对于汇率低估政策的态度是爱恨交加。韩国制造业是可贸易部门，制造业企业产值的相当一部分用于出口。例如，1968年韩国出口占制造业增加值的37%（Cole和Lyman，1971）。同时，韩国制造业也高度依赖进口投入品（Cho，1994）。20世纪60年代和70年代初的数据表明，韩国进口投入品占比为25%（Cole和Lyman，1971；Frank、Kim和Westphal，1975）。韩国制造业部门负债率很高，在朴正熙时代，韩国制造业部门整体的贷款价值比接近200%（Amsden，1989；Hong和Park，1986）。国内银行业是企业贷款的首要来源，同时，韩国制造业企业也严重依赖国外贷款，1966—1971年国外贷款总额甚至超过了国内贷款总额（Amsden和Euh，1993）。作为生产可贸易产品并且严重依赖进口投入品和国内外银行贷款的制造业部门，汇率低估为其带来了收益，但也带来了沉重负担。

朴正熙统治时期，韩国政府控制了整个金融体系和劳动力市场，同时，拥有一个强大的制造业部门。在此期间，韩国制造业部门偏好汇率低估，并且对汇率政策选择具有较大的政治影响力。

本案例分析贯穿了朴正熙政府的整个统治期。案例的起始时间为1961年，当时朴正熙取得了政权，这一事件不仅标志着韩国政治的重大转变，也标志着韩国金融市场结构和劳动力市场结构的重大转折。案例的结束时间是1979年朴正熙遇刺，这一事件是韩国政治经济的又一重大转折点。

图1显示，1961—1979年韩元对美元汇率平均低估了23%。在此期间，韩元仅仅在1978年和1979年没有被低估。1973年之后，韩元对美元实际汇率急剧升值，尽管经过贸易加权的韩元实际有效汇率没有出现明显上升。总之，在朴正熙政府统治时期，韩元对美元汇率被严重低估。

二、出口替代型战略与韩元汇率低估

1961年1月韩元对美元汇率大幅贬值，由65：1大幅贬值到130：1。1961年5月朴正熙执政后，采取固定汇率制度，实行扩张性财政政策，以刺激经济增长。韩国政府通过大量发行货币为财政赤字融资，结果引发了严重的通货膨胀。在固定汇率制度下，韩元实际汇率在1962年和1963年经历了较大幅度的升值，韩元对美元汇率在1961年贬值48%，1963年仅贬值14%。

韓元对美元汇率升值不利于韩国出口，1962年发生的大饥荒使韩国需要进口更多的谷物，因此韩国外汇储备规模急剧减少。1963年末外汇短缺成为韩国政府面临的最严峻挑战。大量制造业企业无法得到必需的原材料供给，一些工程建设不得不延期进行。韩国政府必须采取紧急措施来应对外汇危机。

朴正熙政府得到了许多关于应对外汇危机的政策建议。一些大财阀建议，实行出口替代型战略（Clifford，1994；Kim和Park，2011）。美国政府建议韩元汇率贬值，以推动出口增长（Collins和Park，1989；Haggard、Kim和Moon，1991；Woo，1991）。出口替代战略并不是朴正熙执政初期考虑的政策选项（Collins，1994；Kohli，2004），但当韩国急需外汇时，朴正熙政府认识到增加出口是解决外汇困境的可行方案（C.Kim，2011）。1964年初，韩国政府将扩大出口作为发展经济的首要任务（Han，1964a）。

在此背景下，朴正熙政府的汇率政策开始转向。1964年5月韩元对美元汇率从130：1大幅贬值至255：1，并且一直保持这一趋势到1965年。按照朴正熙政府的说法，韩元汇率持续贬值的目的，是使韩元回归其“真实”价值，并以此促进出口和经济增长（Han，1964b）。接近100%的货币贬值，使韩元汇率进一步低估。

当时包括可贸易企业在内的多数企业集团反对汇率贬值。由于汇率贬值造成化肥价格大幅上升，农民也反对汇率贬值政策（Cole和Lyman，1971）。许多制造业企业也加入反对韩元汇率贬值的行列中，批评韩元贬值增加了进口投入品的成本（Brown，1973；Han，1964b、1965；Haggard、Kim和Moon，1991；K.S.Kim，1991）。比如，纺织企业担心，汇率贬值使得进口棉花变得更为昂贵（Amsden，1989）。当时只有极少数大型制造业企业支持韩元汇率低估（Haggard、Kim和Moon，1991）。

政府面临两难选择。一方面韩国政府意识到汇率低估有利于促进出口和增加外汇收入，另一方面政府也需要获得政治支持。为此，1964年5月韩元汇率贬值后不久，朴正熙政府采取了一系列政策来降低制造业企业的经营成本。1965年2月政府将发放给出口企业的贷款利率由8%降低到6.5%，与此同时，将发放给非制造业企业的贷款利率由16%提高到26%。1965年韩国政府还给予出口企业一系列税收优惠，包括对资本设备进口免税以及对企业固定资产折旧计提的更优惠算法。固然汇率低估提高了制造业企业的成本，但是，政府的定向补偿性政策给制造业企业带来的好处超过了成本（Cole和Lyman，1971）。

汇率低估+定向补偿的政策组合取得成效。1964年下半年韩国制造业企业出口增加，进出口贸易平衡情况改善（Amsden，1989；Kohli，2004）。不过，这一政策效应在1965年初逐渐消失。尽管紧缩性货币政策和财政政策有助于抵御通货膨胀，但是，韩国的物价水平上升速度还是快于美国，韩元实际汇率升值再一次抑制了出口增长。

1965年3月韩国政府进一步将韩元对美元汇率由255：1贬值到260：1，并且在此后的6个月内一直实行汇率贬值政策，到1965年8月韩元对美元汇率贬值了6%。韩国政府表示，实行韩元贬值政策的主要目的是“回归韩元的‘实际价值，以实现国际收支平衡”（Han，1965）。

与1964年韩元汇率贬值的反应不同，韩国制造业企业并没有反对1965年3—8月的韩元汇率贬值。相反，制造业部门希望通过更加灵活的汇率制度，即汇率低估+定向补偿的政策组合来增加出口（Han，1965）。为此，韩国制造业部门支持1965年的汇率贬值政策，他们从税收减免和信贷补贴等政策措施中获得收益。

权势利益集团的需求并不是1964年韩国汇率贬值的主要原因，但是，1965年制造业部门对韩元汇率贬值的支持，是韩国政府选择汇率低估政策的主要原因。1965年制造业部门之所以转而支持汇率低估政策，是因为韩国政府运用信贷补贴和其他定向政策弥补了由于汇率低估所带来的企业成本上升。信贷补贴只有在政府控制了金融体系的条件下才是可行的。

（未完待续）