武汉市公交线网结构性优化重组经验与启示

郑 猛, 佘世英,2, 代 琦, 宋同阳

(1.武汉市交通发展战略研究院， 武汉 430017; 2.北京工业大学， 北京 100124)

随着我国城市用地规模的快速扩张，公交线网运行效率低下的问题日益突出，据统计，2015和2016年我国城市常规公交客运总量已出现了连续下降的趋势，降幅分别达到了2.1%和2.6%. 2016年全国城市轨道交通运营里程超过100 km的前10座城市中，有8座城市常规公交客流是下降趋势，平均降幅达4.5%～10.1%[1].

虽然借助轨道交通开通等多种契机各城市均进行了一定程度的公交线网调整，但由于涉及面广，实施风险和难度大，如武汉市2009年曾酝酿过一次大规模的公交线网优化调整，但最终因各种原因而被迫叫停[2]. 因此，国内城市在公交线网方面较多局限于小范围零敲碎打式的优化，鲜见从根本上进行结构性调整且成功的案例. 为全面建设公交都市示范城市，2014年武汉市再次重启公交改革，经过一年多的充分研究论证，以公交线网结构性优化重组为核心的一揽子方案在2015-09—2016-12付诸实施. 在轨道交通跨越式发展、客流大幅增长的背景下，地面公交客流止跌回升，并实现逆势增长，成为2016年国内常规公交与轨道交通同比双增长、且增幅最高的城市，取得可喜的转变. 本文对此次公交线网结构性重组的实施背景、总体方案、配套措施及其成效进行了细致剖析，总结了经验与启示.

1 背景解读

武汉市是位于我国中部地区唯一一座人口逾千万、GDP过万亿、城镇建设用地规模超过900 km2的超大城市. 为缓解城市交通拥堵，武汉市与国内众多城市一样，选择了以轨道交通引领城市发展的总体策略，自2012年起已经连续实现了每年新建成开通一条轨道交通线的发展目标，2014年运营总里程约95 km，2017年底已达到237 km，2020年预计突破400 km，实现跨越式发展. 然而，轨道交通的巨大投入并未如期带来公共交通整体服务水平的同步提升. 据统计，从2009—2014年，武汉市常规公交年客运量由17.9亿人次下降到14.8亿人次[3]，降幅高达17.3%，年均下降3.7%；不仅如此，地面公交及轨道交通客流总量在2009—2013年期间也曾连续下降，而2011年仅占2009年客流总量的86.4%. 这其中一个很重要的原因就是常规公交整体线网布局和运营架构发展滞后.

2009—2012年无论是公交线路总数还是车辆数均增长缓慢，2013年和2014年随着地铁2号线、4号线等开通运营局部优化之后，公交线路总量略有上升，但结构性问题依然存在，公交车辆的运力也未随着线路总量增加而同步增长，因此并未扭转公交客流下滑的趋势. 同时，随着轨道交通建设规模的日趋增加，轨道交通施工期以及开通期被动式的公交调整日趋频繁，在缺乏顶层架构的情形下，公交线网调整工作很容易陷入无序的状态；且这种零敲碎打式的线网优化仅仅只能解决局部问题，而难以对公交线网历史沉珂进行深层次的调整. 因此，在轨道交通与常规公交新旧动能转换之际，迫切需要一次大刀阔斧的改革，从功能定位、网络布局、票务政策等方面重新梳理和定位，扭转客流下降趋势，推动公共交通更加健康可持续发展.

1.1 公交线网问题剖析

1.1.1 线路扎堆，运行效率低下

武汉市现有近半数公交线路跨越长江或者汉江，主要过江桥梁和相邻主干道公交线路多达35～40条，主城区全网公交线路重复系数长期处于5.0以上. 高峰期平均运行速度只有12～16 km/h，公交车站公交排长龙现象突出，例如武珞路公交站点高峰期进站车辆达到13～17辆/min，影响道路运行.

1.1.2 服务水平相对较低

早晚高峰主城区内平均发车间隔为10.4 min，候车时间长，准点率低. 约10%的线路高峰小时满载率超过100%，而全天平均满载率只有30%，超过40%的线路仅占10%左右，客流冷热不均的现象突出.

1.1.3 线路平均长度过长

长度超过15 km的公交线路237条，占总量65%以上. 线网平均长度达到19.1 km，是常规公交平均乘距的2.45倍. 线路长度与线路平均乘距的比值超过2.5的公交线路约占69%，低于2.0的约9%，只有22%的线路处于2～2.5的合理区间. 由于过于追求直达性，常规公交内部换乘比例仅6.7%，换乘系数1.07，显著低于国内同等城市水平，而基于一票制定额收费的票价体系也进一步加剧了一站直达的出行倾向.

1.1.4 线网有效覆盖不足，功能层次不清晰，辨识度差

主城区内线网密度1.48 km/km2，远低于2～2.5 km/km2的规范要求. 公交站点500 m范围覆盖率只有88%，尚存在较大盲区. 从线路类别来看，仅仅区分了专线车和普线车，而专线车占比79%，编号的开头数字有7个，乘客无法区分线路等级及规律. 复杂性本身也构成了一种使用的障碍.

1.2 历史背景及政策机遇

除了上述因素之外，基于历史发展和现实政策的因素也极为关键，对本次工作起到了重要的推动作用.

1)2009年《武汉市公交线网优化三年行动计划》(以下简称《计划》)意外叫停为本轮公交线网优化工作的重启奠定了充分的思想和实践基础. 2009年《计划》是近年来武汉市在公交线网优化方面最大胆的一次尝试，线网优化范围涉及全市近2/3以上的公交线路，改革的力度空前且果决，但最终却因民意否决而叫停，其根本原因是把公交线网优化作为单一的举措来推进，导致部分乘客出行成本大幅增加[2]. 因此，本轮调整全方位地吸取了教训，构建了一揽子计划.

2)武汉市轨道交通在2014年以后加速进入网络化运营时代，特别是过江交通矛盾得到较大缓解，为大幅优化重组过江公交线路提供了可能性. 而大规模轨道交通新线路开通以及大型活动如园博会的举办等也为公交线网调整方案的实施提供了有利契机和充足的条件.

3)《武汉市公交企业成本规制实施办法》修订稿(武财企【2013】762号)2013年正式发布，明确规定“费用性支出实际发生数高于标准值的，规制值取标准值，低于标准值的取实际数；规制收入实际数低于标准值的，取标准值，高于标准值的取实际数”. 这一规定的出台为公交企业大胆开展公交改革增添了动力和保障，为线网优化结构性调整方案的顺利实施奠定了基础.

4)国家层面的系列举措为武汉市公交线网调整提供了充分的政策保障. 2012年国务院下发了《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)；同年12月30日，交通运输部“公交都市建设示范工程”启动，武汉被确立为全国首批15座示范创建城市之一. 为此，武汉市专题开展了《武汉国家“公交都市”试点城市建设实施方案》的研究和制定，并经市政府审议下发实施，在全市层面起到了统一思想、统一认识、凝聚改革共识的重要动员作用.

1.3 民意调查及国际经验借鉴

武汉市在公交线网结构性优化重组方案制定过程中，曾组织过一次民意调查，涉及媒体记者、公共交通咨询委员会委员、人大代表与政协委员以及公众等多方面代表. 根据意见反馈，均一致认为武汉市现状公交线网需要调整，其中37.3%认为急需调整. 针对具体实施方式，82.4%的代表认为应该选择大规模、分阶段的调整策略，赞成逐步调整和一次性调整的分别仅占3.9%和13.7%. 同时，研究过程中也充分借鉴了国际经验，以首尔和台北为例. 其中首尔代表激进的改革模式，于2004年在3个月内完成了密集调整，成功构建“干线、支线、环线和市郊快线”四级公交网络，并辅以一揽子计划，达到市民满意度上升、企业运行效率提高、客流上升等多赢的局面[6-7]. 而台北则代表渐进改革模式，将轨道交通发展计划与常规公交线网优化工作紧密结合地铁施工期间，保障施工走廊公交干线的服务水平，地铁建成后调整公交线路与地铁接驳，同时推行公交客运快线服务新城，从而保障了公交客流不下降. 武汉市经过慎重研究，在汲取首尔和台北经验基础上，拟定了“线网结构性优化重组”+“小规模高频次密集调整+分步实施”的总体方案.

表1 首尔、台北、武汉市公交线网优化方案比较

2 公交线网结构性优化总体方案

2.1 总体方案介绍

武汉市公交线网结构性优化总体架构既要着眼于系统自身的完善，同时又要考虑与轨道交通的一体化衔接，同时还必须有一定的弹性，以适应后续轨道交通开通后整体结构的稳定性，因此研究确定了“以线网优化为突破口，通过建立长效机制，对内挖潜增效，对外提升服务品质，迈向可持续的公共交通发展之路”的总体目标. 在深入分析武汉市城市空间格局和交通体系的基础上，规划提出了通过层级化的多点枢纽衔接，构建“快、干、支、微”4个层次，高效、灵活、一体化的公共交通整体线网架构方案[4]. 其突出特点表现在“层级布局”、“注重整合”、“精简高效”、“树型网络”，“弹性灵活”，并通过差异化的车型配置以提高对乘客的辨识度，如图1所示. 在此基础上，按照主城和新城区域的差异性以及各自功能定位，分别从运营特性和运力配置2个维度6项指标进行了总体设计，为全市公交线网和线路的重组建立统一的标准体系.

图1 武汉市公共交通网络层次架构

具体策略包括如下几个方面：

1)统筹城乡协调功能，满足多样化公交出行需求. 其中主城实现公交绵密覆盖，注重效率；主城—新城之间注重快速连接和服务品质；新城内部公交着重增加规模，拓展可达性和覆盖范围.

2)充分对接轨道交通，形成一体化公交网络. 快线和干线补充轨道覆盖空白、缓解超强客流走廊运营轨道线路压力；支线和微循环线接驳运营轨道线路，接驳公交快线、干线.

3)集约利用道路资源，保障道路运行畅通. 快线和干线行驶主干道，控制主干道行驶路线10条左右；支线和微循环线路主要行驶在次、支道路.

4)采取分区域多点分散换乘，加快场站枢纽体系配套.

2.2 相关配套措施

2.2.1 二项政策

同步推出换乘优惠和财政补贴2项政策. 其中换乘优惠核心思路是首次刷卡后90 min以内，常规公交内部换乘首次免费，2次和3次换乘刷卡分别享受6折和7折优惠；财政补贴机制是在成本规制实施办法基础上，由市财政局、交委、国资委联合出台关于《武汉市公交企业成本实施办法》的补充通知，对各级财政应负担的公交企业补贴计算、分担和拨付进行了约定，责权利进一步明晰，强化了保障. 这两项制度分别面向乘客和公交企业2大利益主体，尤其是换乘优惠政策，对本次方案的顺利实施尤为关键. 一方面，因线网调整导致的额外换乘费用成本基本抵消，乘客可更加灵活自主地选择有利的线路组合出行模式，推动了换乘模式的发展；另一方面也间接刺激了一卡通出行比例，节约了上车的时间和效率，对武汉市公交的良性发展起到促进作用.

2.2.2 三大支撑

分别是公交专用道3年行动计划、枢纽场站设施倍增计划和智慧公交信息服务计划3个方面，发挥了支撑作用. 其中公交专用道3年行动计划由市发改委发起，交管局负责具体实施，目标是用3年时间构建400 km(道路中心线里程)的专用道网络，并将实施情况作为主管部门年终绩效考核指标加以督促落实；枢纽场站设施建设着重在于弥补历史欠账；智慧公交方面由于可以通过电子站牌和移动终端APP实现对公交车辆实时定位和查询，在线网频繁调整期间为信息的及时发布提供了载体，降低了线路改线对市民出行的干扰；而基于公交刷卡数据和GPS等大数据资源构建的公交信息化分析平台则对线网优化方案的制定、实施效果全过程动态跟踪起到了重要技术支撑作用.

2.3 实施路径剖析

2.3.1 实施监督

引入风险评估和满意度评价双重约束机制，其中风险评估重点针对线网方案实施过程中可能存在的风险点进行排查，事先设定预案；满意度评估对线网实施进行全过程跟踪评估，及时洞察民情民意. 委托第三方独立机构开展了《武汉市公共交通满意度评价》《武汉市常规公交线网优化调整风险评估》. 过程中除了常规的专家评审机制和网络信息公开、公示与发布机制外，还分别通过组织全市主流媒体记者、公交线网优化咨询委员会和市人大代表、政协委员征求意见会等方式广泛听取社会各界意见.

表2 武汉常规公交线网分级标准及参数

2.3.2 工作组织

由交委及其下属公交办负责总体协调，市发改委、交管局、国土规划局、财政局及公交集团全面参与，由武汉市交通发展战略研究院组建工作专班开展系统方案制定和政策研究. 在1年多时间内相继完成《武汉市常规公交线网结构性调整规划》《武汉市公交专用道三年实施方案》《武汉市公共交通换乘优惠方案研究》《武汉市公共交通场站专项规划》以及《武汉市夜行公交实施规划》等系统性规划以及基于年度地铁新线路开通、园博会大型活动、BRT开通等而开展的公交调整专项实施方案，多次上报市政府常务会议审议.

2.2.3 实施策略

采取分阶段梯度推进、先急后缓的实施策略，其中2015—2016年确立为结构性调整关键时期，重点是公交线网架构重整和深化提升. 通过一年半左右的时间小规模高频次密集调整，实现小步快跑、快速迭代和平稳过渡，奠定基础. 2017年至2020年结合地铁建设与运营进一步实现地铁与常规公交的合作倍增和新城区完善拓展.

2.4 实施效果评价

从2015年9月开始至2016年底，结合园博会开幕、轨道交通3号线开通、春节客流低谷、轨道交通6号线、轨道交通机场线、BRT开通等，武汉市共分期分批次密集调整公交线路234条次、新增或恢复70条、暂停28条，调整后全市公交线路达489条. 其中快线1条，干线188条，支线175条，微循环125条. 具体效果如图2.

图2 武汉市公交线网结构性优化重组实施情况统计

1)线网功能层次更加明晰，布局更加合理. 重新确立了长距离出行以地铁、BRT快线和跨区干线为主，中短距离出行以支线为主，短距离和与轨道车站接驳出行以微线为主，“快、干、支、微”一体化的组织架构模式. 主城区内公交线网重复系数下降为3.57，线路平均长度缩短至16.8 km. 线网密度增加至3.53 km/km2，公交站点500 m半径覆盖率提升至92%，其中二环内达到100%. 74%的公交线路存在与轨道交通换乘接驳关系，一体化换乘更为便捷.

表3 武汉市公共交通高峰发车间隔前后对比表 min

2)客流企稳回升，实现逆势增长. 随着线网调整工作的深入，2016年8月开始客流出现同比增加，至12月同比增加9.5%，年均客流总量同比增加3%，2017-01—2017-09同比增加3.8%，客流效益提升明显.

3)企业运营成本下降，服务水平和运输效率明显提高. 公交早晚高峰发车间隔平均缩短12%左右，55.6%的公交线路纳入进入公交专用道网络[5]，高峰运行速度和运营可靠性均有不同程度的提升. 在线路总数增长31.8%，线网里程增长17.5%，运营线路增长21.1%的情形下，而车辆仅增长15.5%，日均发车班次增加13.6%，车均行驶里程却下降4%，车均从业人员由3.7人下降为3.5人，公交企业通过优化运力调配和人员排班，大幅降低了运营成本. 公交单车日均客流量从2016年下半年开始持续回升，车辆总体运行效率明显提高.

4)市民公交出行成本显著降低，换乘模式初见成效. 从人均单次出行成本来看，2016年为1.2元/人次，比2015年度下降了11.2%，创2009年以来新低. 公交IC卡刷卡比例由78%增加至82%，换乘客流比例由15%上升为22%(按90 min以内刷卡次数计算)，基于换乘思维的出行体系初见成效.

3 经验与启示

公交线网是承载常规公交整体运行的基础，在长期的磨合过程中逐渐与市民出行习惯形成一定程度的默契，因此在历史发展过程中，大部分城市均倾向于以线路延伸或者新辟线路的方式来满足新增需求，而较少对既有线网做大规模的结构性优化调整，导致线网日趋繁复冗余而效率低下，公交企业为此不堪重负. 武汉市此次公交线网大规模结构性调整之所以顺利实施并取得实效，且受到市民和公交企业认可，其经验和启示主要体现在如下方面：

1)公交线网结构性优化重组释放了巨大红利，降低了企业运营和市民出行成本，提升了客流量和运输效率. 车均行驶里程的下降也节约了道路空间资源，缓解了道路交通拥堵，实现了“一举多得”.

2)层级化的公交线网架构奠定了公交可持续发展的基础，是未来发展方向. 武汉市此次公交线网结构性重组，就是将累积型的传统扁平网络重新构架为以枢纽为节点、“快、干、支、微”4个层次，形成以换乘为中心、精简高效的弹性网络，既满足了现实需求，也提升了线网架构的灵活性，为未来的公交线网增量拓展了发展空间，强化了发展的可持续性.

3)换乘优惠政策为推动组合化公交出行模式扫清了障碍. 由于长期奉行“一票制”，加之公益性发展定位，武汉市历史上公交线路调整一旦涉及超长线路拆分，必然触及价格上升的红线而招致市民的投诉和反对. 此次同步出台换乘优惠政策，相当于是对因线网调整导致的额外换乘的一种经济补偿，为攻克平均线路过长这一顽疾奠定了基础，解除了禁忌[8].

4)全方位的沟通协调和风险防范机制以及“小规模、高频次、快速迭代”的实施策略是平稳过渡的重要支撑. 公交线网服务质量的优劣，市民一方面用脚投票，体现为客流量的涨跌，另一方面则是来自各种渠道的信访和投诉. 从动态监测结果来看，2016年除了春节期间利用全年公交客流最低的契机实施了一轮线网优化引起市民投诉量的反弹之外，整体上均低于2015年同期水平，且处于下降趋势，说明线网优化总体上得到了市民认可和接受.

图3 武汉市公交线网相关市民投诉情况统计分析

4 结束语

以城市轨道交通建设发展为契机启动公交线网布局优化是国际通用的做法，首尔市大刀阔斧的公交改革以及台北市渐进式的公交改革都是在轨道交通大发展的背景下成功完成的. 武汉市在2015—2016年间借助轨道新线路开通、园博会等大型活动强力实施了以“公交线网结构性优化重组”为核心的一揽子公交改革方案，既融合了国际经验又体现了城市的现实特征[9]，从效果来看无疑是值得肯定的. 充分说明公交线网结构性优化重组可以释放出巨大的红利. 同步推行换乘优惠政策、引入风险评估和满意度测评等相关机制，为顺利实施提供了有力的保障，也为国内城市开展类似工作提供了借鉴. 但不可否认的是，公交客流的上升一定程度上是由于换乘系数提高所引起的，虽然首尔公交改革同样回避了这一问题，但相对于公交出行比例而言，客流量指标更易获取且更具有可比性. 如何以乘客需求为导向，在提高客流量的同时，吸引更多的人选择公共交通方式，实现公交客流量和公交出行量的全面提升，仍是一项值得深入研究探讨的课题[10].

参考文献：

[1] 中华人民共和国交通运输部. 中国城市客运发展报告(2016)[R]. 北京: 人民交通出版社股份有限公司, 2017. 7.

[2] 郑猛, 佘世英. 武汉市推行公交改革的困境与对策[J]. 城市交通, 2012, 10(1): 61-67.

[3] 武汉市交通发展战略研究院. 武汉市交通发展年度报告[R]. 武汉: 武汉市交通发展战略研究院, 2014.

[4] 武汉市交通发展战略研究院. 武汉市公交线网结构性优化调整规划报告[R]. 武汉: 武汉市交通发展战略研究院, 2015.

[5] 陈华, 郑猛, 佘世英. 让公交快起来——武汉市地面公交运行缓慢的问题与对策研究[J]. 交通与运输(学术版), 2015(1): 158-161.

[6] 金敬喆. 迈向可持续的公共交通之路——首尔公交改革的经验与成就(连载)[J]. 金凡, 房育为, 刘岱宗, 译. 城市交通, 2006, 4(3): 27-32.

[7] 金敬喆. 迈向可持续的公共交通之路——首尔公交改革的经验与成就(续)[J]. 金凡, 房育为, 刘岱宗, 译. 城市交通, 2006, 4(4): 35-40.

[8] 王冠, 代琦, 汪敏, 李建忠. 基于大数据的武汉市公共交通换乘优惠方案研究与评估[J]. 交通与运输(学术版), 2016(1): 186-189.

[9] 肖滨, 范炳全, 柯欣. 城市公交线网的分层规划方法[J]. 城市交通, 2005(3): 19-22.

[10] 金凡, 张建武. 以乘客需求为导向的城市公交服务设计导则[J]. 城市交通, 2009, 7(5): 62-67.