综合配套改革实验区的“先行先试”

摘 要：当前综合配套改革实验区正在如火如荼的进行着，综合配套改革实验区中最吸引地方政府的就是国家授予的“先行先试权”，本文在介绍综合配套改革实验区设立的基本内涵的基础上，将视角集中在先行先试与中央与地方关系上。实践中如何将中央领导权和地方自主性在先行先试中有机结合起来，处理好地方自主权与法制统一、中央与地方权力配置等是综合配套改革实验区在发展中需要进一步解决的问题。

国家综合配套改革试验区作为一个新生事物，有其发展的现实背景。根据国务院关于设立综合配套给个试验区的批复精神，可把综合配套改革试验区应以为“中华人民共和国为了顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系內在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的实验区”。可以说综合配套改革实验区将成为中国下一阶段深化改革开放的前沿阵地，将担负着探索建设和谐社会、创新区域发展模式、提升区域乃至国家竞争力的宏伟使命。

关于先行先试，实践中并没有统一的看法。湖北省省长认为：“试验权是无限的，总结起来就是五个字：先、冒、闯、试、探”。重庆发改委主任认为：“先行先试包括试验区更大的立法自主权、试错权、国家对重大改革问题的协调机制等。”综上所述，先行先试可以理解成为一个权力系统范围内，在权力机关没有制定统一的政策或者制度之前，先在局部或者低层次权力范围内进行相应的试验，通过实验总结出试验的得失及成果，然后再结合社会实际对政策和制度进行修改完善的活动。它是综合配套改革实验区的本质核心，是中央给予地方的自主权。

《立法权》第六十四条第一款规定地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）未执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。显然，根据本条款，“地方性事务”hi地方性法规的事项范围，也即，对地方性事务进行立法时地方依据其他地方立法权享有的权力。上海市人大在经批准设立综改区后通过了《关于促进和保障浦东综合配套改革试点工作的决定》，其中规定“在坚持国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，市人民政府和浦东新区人民政府可以就浦东新区综合配套改革制定相关文件在浦东新区先行先试，并报市人民代表大会常务委员会备案”，这便是赋予了浦东新区的地方立法权，类似的其他综合配套改革实验区也享有制定规范性文件的权力。

所谓事权，简单说就是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。综合配套改革实验区通过“先行先试”下放了中央的一定范围的事权，但是这个范围没有明确的界限，也没有规定相应的监督措施和实施标准，导致各综改区为了争取更多地方利益与中央展开博弈。综合配套改革实验区在地方事权的扩张探索中，并不意味着这个权利是无限制的，各政府仍应遵循中央与地方事权划分的基本原则：“两个积极性原则——即发挥中央与地方两个积极原则、责权对称原则和法治原则”中央对综合配套改革实验区进行授权时必须要建立在保证中央对全国的统一领导的基础之上。地方经济、社会的发展，离不开中央有关部门的大力支持，而全国的发展也需要以地方的发展为基础，因此需要将中央的领导和地方的自主性两者结合起来，做到既能够推动经济发展和提高效率，又能保证推动社会发展和实现公平正义。

要保证综合配套改革实验区取得良好的成功，既要激发地方的创造性和主动性。赋予地方政府在改革方面的试验权，既是一种政策激励，也是一种使地方获得更大的自主权和更多的自主创新空间的现实要求。深圳等特区的改革成功的例子也证明了，一个地方的自主权越大，发展动力也就越大。但是地方的主动性有时会因试验的风险等因素受到限制，很多政府官员考虑到改革失败或得不到群众支持而采取一切较为保守的措施，因此有必要赋予地方政府“试错权”，激发地方更大的创造性。但是在人们对决策失误进行追究已经成为一种共识的背景下，是否意味着“试错权”与决策失误追究制度的精神存在根本的冲突呢？中央在进行先行先试权的授权时并没有对地方先行先试出现失败时可以免责的范围进行界定，也是现阶段综合配套改革实验区进行实践中存在的问题。

如何完善建立相关的配套制度，首先要建立与先行先试权紧密相关的试错机制，激发地方创造性和自主性，强化约束机制，减少改革出错的风险，提高改革的成功率；同时还要建立科学合理的改革成效评估制度，确保改革过程和结果给予客观公正的评价，对取得显著成效的地区给予宣传和奖励，对地方政府的重大过错也要给予处罚；最后，要建立公正合理改革风险防范制度，在地方政府的改革措施出现重大失误导致社会公共利益受到重大损失时，由中央和地方共同承担责任进行补救，既防止将改革失误的风险殃及弱势群体，又要防止所有风险都由改革政府承担，以确保地方政府可以大胆地进行尝试。

在改革任务愈加复杂的今天，坚持综合配套改革，通过先行先试下放中央权力是仍要坚持的道路。中央与地方的关系一直是法学研究关注的问题，在今后的了理论研究中也要继续以此为视角寻求中央与地方权力之间的平衡，为综合配套改革试验区的建设提供理论的支持。

参考文献

[1]王城，改革中的先行先试权研究[M]，法律出版社，2009年

[2]邓力，赵经平，给改革试验区“先行先试权”[J]农民日报。2008年3月17日

[3]辛向阳，进言中央与地方的事权划分[J]，人民论坛，2010（20）

作者简介

宋昕蕾（1992—），女，山西太原人，山西财经大学2015（法学）学术硕士研究生，研究方向：经济法。

基金项目：国家资源型经济转型综合配套改革试验区“先行先试”立法权研究（项目编号：2014041004-5）的阶段性研究成果。

（作者单位：山西财经大学）