大气污染防治中重要环境法律制度关系

■任洋 北京大学法学院环境与资源保护法学专业2017级博士

针对先前立法中存在的管控污染因子单一、区域协作机制缺失、机动车污染防治立法与管理脱节、重污染天气应对缺乏保障等问题，新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》进一步加强对于大气污染的综合防治与监督管理，强化燃煤、工业、机动车船和扬尘等治理措施，突出对重点区域的大气污染联合防治，着重建立重污染天气应对机制。毋庸置疑，新法的施行对于改善中国区域性复合型大气污染具有重要的意义。然而，现有立法仍不完善，特别是关于环境规划制度、污染物总量控制制度、排污交易制度、排污许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度及其之间关系的问题，法律法规却鲜有规定涉及。

法律制度是连接法律原则和法律规范的桥梁，在整个法律体系中起承上启下的重要作用。理论上，环境规划制度、污染物总量控制制度、排污交易制度、排污许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度这几个制度的关系应为：环境规划制度确定空气质量目标和排污控制指标，污染物总量控制制度根据规划目标确定排污总量并分配到各地区和排污单位，建设单位在立项时要先申请排污指标，没有空余的排污指标时要通过排污权交易制度购买指标，环境影响评价制度要以排污指标为根据评价项目建成后的环境影响并确定避免和减轻环境影响的措施，“三同时”制度要落实环评中的环保措施，建成后环保验收合格发给排污许可证，项目才能投产使用。

然而，中国现行立法对于几大制度的理论规定是相互脱节的，无法更好地应对日益严重的大气污染现状。理论研究的不充足与不完备加剧影响了法律制度在实施过程中的效力。当前，中国关于大气污染防治重要环境法律制度的研究更多地侧重于对某一环境法律制度从产生发展到概念性质直至制度架构、法律设计等制度内在的法律关系、法律属性等问题的探讨，而鲜有关于几大环境法律制度之间关系与衔接内容的研究。大多数学者将视角集中于某一环境法律制度内部问题的分析，专门针对几大制度关系的研究很少，而且更多地止步于制度内部的不同侧面研究。总之，环境规划制度、污染物总量控制制度、排污交易制度、排污许可制度、环境影响评价制度、“三同时”制度之间的制度关系尚未理顺。

面对当前中国大气污染防治立法与司法实践活动供需不匹配、几大重要环境法律制度相互割裂的现状，厘清大气污染防治立法过程中相关环境法律制度之间的互动关系已显得尤为重要。唯有如此，才能更好地避免理论与现实相脱节的可能性，以期实现理论研究为实践需要服务的最终目的。