哈萨克斯坦环境应急体系研究

■文/ 罗楠 张耀东 赫长平 祁然

哈萨克斯坦共和国紧急状况下的应急体系是建立在多层次基础上的。应急组织包括中央和地方政府以及其他组织，形成了多层次、交互运行的应急网络，其目的是为了预防和减少紧急状况的发生。环境突发事件应急则是由其内政部应急管理部门携能源部、地方各级部门共同发挥作用。

一、哈萨克斯坦突发事件应急体系概况

哈萨克斯坦共和国政府改制前，突发事件应急部（Emergency Agency of the Republic of Kazakhstan）的主席直接管理并负责哈萨克斯坦紧急状态下政府机构活动。哈萨克斯坦共和国的突发事件应急部是负责预防和减少自然灾害的中央管理机构。该部门的基本功能是：保护人员和国土免遭自然灾害侵害的相关建议和政策的发展和实施；为预防和应对突发事件，对国家系统的维护和操作；中央和地方行政机构协调行动，预防和减少自然灾害后果；紧急民事规划；普通民众，管理机构官员，各级行政委员以及应急救援人员在紧急状况下所应采取的步骤的培训；整合民防的国家机制和相关的国际机构，实现国际合作；减少自然灾害危险性，筹备和应对紧急事件方法体系的实现；紧急救援服务活动的可行性管理体系；活动、控制和维护监控系统，通信和预警，公众自动化应急信息管理系统的准备协调；紧急情况人群警报；组织和执行紧急情况下保护人口和领土的问题的研究；合规性建设项目和城市规划文件作为对民事保护要求的一部分的国家级专家鉴定；人道主义的促进作用同国际人道主义援助的协调。

哈萨克斯坦政府改革之后，由内政部下设的紧急情况委员会（Committee for Emergency Situations）负责突发事件的应急工作，哈萨克斯坦环境保护主管部门能源部在其指挥下，参与具体到环境领域的突发事件的应急工作。

二、各部门环境突发事件应急职能

(一) 内政部

哈萨克斯坦政府机构改革后，由哈萨克斯坦共和国内政部下设的紧急情况委员会（Committee for Emergency Situations）负责突发事件的应急工作。该委员会根据哈萨克斯坦相关立法，实施民事保护职能，预防和应对自然或人为紧急情况，组织预防和抑制火灾等，也负责民防领域的工作。主要任务包括以下几个方面：

1. 政策制定和审批

负责制定预防和消除自然或人为紧急情况的国家政策方针，制定国家预防和消除紧急情况的运行和发展方针政策；负责预防和消除紧急情况的政策文件的制定和审批；确认批准预防和消除紧急情况的法规、指南、标准、技术规范等；制定公众、居民区和经济设施在自然和人为的紧急情况下的保护计划及消除行动；组织制定预防和消除紧急情况的目标任务解决方案；在紧急情况下制定、批准有关政策和规范；制定有关服务队伍和消防人员的规章制度；制定工业安全生产领域的法律制度、程序和技术规范；在紧急情况下进行救援行动的实体的认证。

2. 监督管理和监测

一是具有监督管理职能。该部门负责哈萨克斯坦国内的应急管理工作，并直接监督民防工作；在救援和其他紧急行动中，管理与预防和消除紧急情况有关的军事单位、专业救援服务组织、民防单位和灾害医疗中心；开展国家物资储备的管理、制度的设计，并有权决定物资的转移。二是具有监测职能。该部门负责建立突发事件的监测系统，并提醒公众和企业人为事故及可能的洪水、泥石流、山体滑坡等灾害的外生事件等；监测并预报气候变化情况，用于紧急情况的自动信息管理；监测企业的安全生产情况。

3. 组织协调和跨部门调配

协调中央和地方行政机构、研究机构参与应急工作；参与组织人道主义救援；确保公共预警和通信系统及相关设备能够在紧急情况下立即使用；建立、培训和维护用于预防和紧急反应的部队和资源；紧急调集各组织的物资和技术资源，不论其所有权和部门归属，以便在紧急情况下依法使用；与其他中央政府机构组织并开展在其他部门管辖范围内的事故的调查；向受害者提供紧急医疗援助，包括在紧急情况下的紧急服务人员；建立有关物资储备，并调用；协调消防、救援等部门，不论其归属权；建立和管理国家预防和消除紧急状态的信息和通信系统，并制定和平时期和战时预警应急系统。

4. 报告建议和通知

有责任向上级部门报告公众、环境和经济设施突发事件的相关情况；向哈萨克斯坦政府提供有关预防和消除紧急情况的政策建议；向政府提交关于国家物资储备的形成和储存的数量和成本结构的建议。通知其他的政府机构、个人和组织有关应急工作的必要措施；在紧急情况下负责开展相关记录工作。

5. 宣传教育和培训

组织有关的应急科学研究，有责任向公众、军人、员工等开展紧急情况预防和消除方面的宣传教育；向各领域机构领导开展有关在紧急情况下以先进方式保护设备的培训；管理应急领域的国内专家，并在必要时组织相关考试；制定民防军事单位人员、相关组织和民防领导的个人培训项目；对有关预防和消除紧急情况的政府官员和专家开展宣传教育和培训。

6. 国际合作

负责与其他国家开展有关在哈萨克斯坦共和国的领土预防和消除紧急情况的国际合作和支持活动。

(二) 能源部

哈萨克斯坦的环境保护主管部门随着哈萨克斯坦的政府改革几经改制，现在将环境保护职能纳入能源部下。哈萨克斯坦能源部是哈萨克斯坦共和国的中央执行机构，出台并贯彻执行国家相关政策，除了能源管理相关的职能外，还包括环境和自然资源保护、控制和监督管理、城市固体废物管理、可再生能源管理、国家发展政策“绿色经济”的执行等职责。

能源部下设“绿色经济”司（Department of“Green Economy”）、环境监测和信息司（Department of Environmental Monitoring and Information）、气候变化司（Department of Climate Change）、废物管理司（Department of Waste Management）以及生态委员会（Ecology Commission）和环境管理和控制委员会（Committee of Environmental Regulation and Control）。

能源部在各地方均设有地方环境管理和控制委员会的执行机构。这些部门负责制定相关的环境法律法规，监督监测地方、企业的环境合规行为，开展必要的国际合作等。

环境突发事件的应急工作是能源部的职能之一，但其主要是负责配合内政部开展具体到环境领域的相关应急工作，主要包括监测大气变化、开展国际领域的环境突发事件应急合作等。

三、哈萨克斯坦环境突发事件应急管理特点

(一) 统一领导、部门协作，共同应对突发事件

哈萨克斯坦的环境突发事件应急工作由内政部的紧急情况委员会统一负责，能源部予以配合。紧急情况委员会在州、地区、市三个行政级别上都有分支机构。包括：州、地区和城市部门、民防和军事部门、急诊中心、公众应急救援单位、公众防火和防泥石流机构、培训和信息中心、水上救援服务机构、预防和减少突发事件监测机构、领土应急救援编队以及其他企业和组织。同时根据法律规定，中央政府均可以与该部门合作，预防和消除各部管辖范围内的紧急情况。此外，预防和减少紧急情况国家部际委员会；公路交通运输安全保障部际委员会、公共流行病学应急委员会以及科学和技术委员会等也均由该委员会调配。

(二) 快速反应、建临时机构，抽调人员物资支持工作

按照哈萨克斯坦国家法律要求，发生应急事故时，事故主必须立即向当地主管部门报告，并在报告后的24小时内成立调查委员会，由主要负责人员、安全和劳动保护部门的负责人、工作人员代表组成。事故的调查期限不应该晚于委员会成立当天后的10个工作日内，突发环境事件也是如此。如2012年2月底及3月的快速融雪和丰富降雨引发了南哈萨克斯坦地区的洪水，哈萨克政府成立了多个应急指挥部以协调救灾活动。部际委员会是总部的一部分，由政府机构和地方当局的代表组成，在地区层面每周持续开2-3次会议讨论态势的发展，应对措施的进度及调整行动计划。此外，最高级别的内政部紧急情况委员会有权调配任何组织所属的与应急工作相关的军队、物资、设备、技术资源、医疗和救援人员等。

(三) 组织救援、与公共服务机构大力合作

哈萨克斯坦的公共服务机构包括红十字会与红新月会。公共服务机构在哈萨克斯坦预防和消除环境突发事件中提供物资支持、配合中央和地方层面的应急工作，并及时补位，发挥了巨大的作用。在上述南哈萨克斯坦地区洪水案例中，红新月会定期参加全国协会南哈萨克斯坦地区分会。哈萨克斯坦红新月会与哈萨克应急中心一直在国家和地区层面协调行动。红新月会的行动计划是与政府利益相关方分工协作以避免重复性的工作并加强相互之间的进一步合作。红十字与红新月联会地区代表与联合国机构（人道协调厅、开发计划署和儿童基金会），人道主义援助与民防总局（ECHO），海外救灾办公署（USAID），伙伴国在该区的红会（美国、德国、荷兰和芬兰红十字会）及时分享应对行动信息。灾难过后，哈萨克斯坦红新月会进行了详细的需求评估，并根据与地方当局商定的受损害标准制备了受益者名单。救援物资在奇姆肯特通过红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）的标准招标程序购买。

(四) 相互支援、开展国际合作，提高紧急情况应急能力

哈萨克斯坦能源部与内政部均在环境突发事件应急的国际合作领域做出了努力。内政部的职责之一就是组织开展其他国家针对在哈发生的突发事件的应急合作。2014年5月中国和哈萨克斯坦签署了“中国-哈萨克斯坦紧急情况应急预案”，按照预案精神，当发生紧急情况而且无法单靠一方力量处置时两国可协同处理。该预案的通过将开创相互支援机制，增加中哈双方经验交流机会，提高紧急情况应急能力和处置能力。中哈两国还专门就环境突发事件开展了多次合作。