2050长期低排放发展战略比较分析及启示

■文/ 陈晓婷

2015年12月，联合国气候变化大会在巴黎通过了具有里程碑意义的《巴黎协定》，开辟了全球合作应对气候变化的新起点。《巴黎协定》设定了全球应对气候变化的中长期目标、全球共同行动的减排模式和以全球盘点机制为主的保障制度，为2030年后全球应对气候变化国际合作奠定了法理基础与框架。其中，《巴黎协定》第四条第19款指出，所有缔约方在兼顾共同但有区别的责任和各自能力，考虑不同国情的情况下，应当努力拟定并通报长期温室气体低排放发展战略（以下简称“低排放发展战略”），并在2020年前向秘书处通报21世纪中叶长期低排放发展战略。2016年11月，《巴黎协定》生效后的首次气候变化缔约方大会——马拉喀什大会上，美国、墨西哥、德国和加拿大率先向《联合国气候变化框架公约》提交了低碳发展战略；法国紧随其后于2016年12月也递交了《法国国家低碳战略》，成为第五个提交气候变化低碳发展战略的国家。

表1 加拿大、美国和墨西哥长期低碳发展战略对比

本文对国际社会上已提交的长期温室气体排放战略进行综述及综述分析，探讨实施的可行性，为中国制定2050低碳发展战略提供一些可供参考的意见。

一、国际长期低排放发展战略概述及分析

《巴黎协定》是在新的国际形势和国际气候谈判格局下达成的成果，各方自主减排贡献体现了协定的灵活性并兼顾了“各自能力”原则，为全球范围内共同应对气候变化的行动奠定了基础。然而，协定也充分关切到，按照已提交的国家自主贡献估算的温室气体排放远未达到将全球平均升温控制在低于工业化前2℃以内的水平。也就是说，即使完全实现各国国家自主贡献的减排目标，与实现2℃温升控制目标的减排要求尚有差距。在此情况下，中长期的低排放发展战略就变得十分必要，它将在更长期的时间跨度内，指导和规划实施减排行动，促进实现全球气候安全。

(一)北美三国长期低排放发展战略情况及对比

2016年6月，在北美三国领导人峰会上，加拿大、墨西哥和美国三国首脑发表《北美气候、清洁能源和环境伙伴关系》联合公报，旨在确保北美经济和社会竞争力、低碳和可持续发展。在该共识的推动下，2016年11月马拉喀什会议期间，加拿大、墨西哥和美国成为第一批提交长期低碳发展战略的国家。根据发展战略，加拿大和美国均提出到2050年在2005年排放水平的基础上减少80%的温室气体排放，墨西哥将在2000年排放水平基础上减少50%。其中的主要实现路径总结，见表1。

表2 德国和法国低排发展战略情况对比

（二）德国和法国低排放发展战略情况及对比

欧盟一直走在低碳经济发展前沿。早在2010年制定的《2020能源战略》中欧盟就提出，到2020年，二氧化碳排放要在1990年的基础上减少20%，可再生能源的比重要达到20%。在2014年1月公布的《2030气候和能源框架》中，进一步提出到2030年温室气体排放减少40%，可再生能源使用增加至少27%（均以1990年为基准年）。随后在2015年提交的自主贡献中，再次重申到2030年将温室气体减少40%，并要求所有行业均需为此努力，尤其是农业、建筑业和交通运输业。

以欧盟的总体目标和框架为指导，德国和法国于2016年年底率先提交了本国长期低排放发展战略，总结见表2。

（三）有关分析

1.中长期低碳发展战略的定位

作为一份遥指本世纪中叶的长期发展战略，其主体内容大多是对以往国内政策及行动措施的综述与整合、重申目标，它更像是一份到本世纪中叶的蓝图，对各行业或相关政策提供指导。正如加拿大在战略中指出，本战略更像是以报告为载体而与国际社会展开的对话，展示加拿大将如何实现低碳经济。美国也指出，该份战略的目的是为短期的减排行动提供一个更长期的愿景及框架；同时也将向私营部门释放明确的信号，促进其对清洁能源与低碳技术的投入，促进向低碳经济转型的努力。

2.中长期低碳发展战略的实施与有效性

中长期低碳发展战略的实施将依托国内既定的自主贡献或立法及行动规划。如墨西哥的战略执行将主要由气候变化立法与能源转型法案予以保证；而加拿大政府主要通过与省及区域进行紧密合作，执行好短期行动规划，即《泛加清洁增长与气候变化框架》。德国更是对2050气候变化行动的实施做出规定，指出德国政府将与联邦议会共同商议，通过含有详细措施的实施计划，第一个实施计划预计于2018年通过，之后将对减排作用进行量化评估。法国的战略是根据《能源转型法案》而制定，并设定了三个碳预算期，每一个预算期内都对行业减排目标及具体措施做出规定。

美国情况已发生显著变化。本身其战略就被认为是时任奥巴马政府的仓促之举，更像是一份研究报告而非国家战略，而随着2017年4月特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，该战略的执行更是前景堪忧，变数巨大。

整体来看，战略的实施几乎完全依赖于各国的自身情况及自主意愿，《巴黎协定》并未就中长期战略的实施提出任何要求或制度性安排，而从其指导、配合的作用加以理解，只要国家自主贡献在既定的轨道上予以实施并实现，那么中长期发展战略应该被认为是有效执行和实施了。

二、国际长期低排放发展战略对中国的启示

当前中国2050年低碳发展战略的编写相关工作已初步完成。根据《中国应对气候变化的政策与行动2016年度报告》，2012年以来，国家发展改革委组织开展了中国低碳发展宏观战略研究项目，对中国到2050年的低碳发展总体战略和分阶段、分领域路线图进行了系统研究，共完成低碳发展宏观战略总体思路、低碳发展宏观战略总报告以及37个专题等多项研究，针对工业、能源、建筑、交通、节能、城镇化、林业、农业、消费等重点领域提出了分领域的低碳发展战略任务和政策措施，并围绕法律体系、制度体系、政策路径、重点行业、试点示范、能力建设、公众参与、国际合作等方面提出了推进低碳发展的重大政策建议。

通过以上长期低排放发展战略的分析，以下几个方面可供中国在制定自身战略时参考：

1.从定位上看，2050低排放发展战略不仅是一份战略纲要，更是向国际和国内社会传达信心与信号，表明中国致力于走低碳发展之路的决心，是一份向公众和社会传达信息的愿景。其内容和实施将依然依托于中国的自主国家贡献以及一系列既定的政策和规划方案。

2.2050 低排放发展战略目标要充分考虑《巴黎协定》的全球减排目标及情景，做好更大力度减排的准备（1.5℃的目标）。比如，“2℃和1.5℃目标对中国确定长期排放目标以及碳中和时间，将产生显著影响。相比2℃目标，1.5℃目标下，中国2050年排放相对2010年下降率需要再增加约15个百分点，实现碳中和的时间需要提前15年左右”。为此，2050低碳发展战略可以作为缓冲在短期的（2020年或2030年）减排承诺与长期的全球目标之间建立连接，提前做好应对等。

3.2050 低排放发展战略可借鉴碳预算周期的概念进行管理执行。法国的低碳国家战略即通过碳预算期的概念，管理和控制不同行业的碳排放力度。这一总量控制理念与中国当前的实践其实很相近。比如，中国的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出，全国碳强度下降约束目标分解到省级区域，确定省级碳强度下降目标；另外，配合全国统一碳市场的启动，碳预算的概念在政策与实施层面也将具有借鉴价值，值得中国在2050低碳发展战略的实施层面予以参考。

三、长期低排放发展战略对实现全球减排目标的意义

《巴黎协定》通过一系列制度安排来确保缔约方持续性的提高国家自主贡献执行力度，解决全球长期目标要求和各方实施进展之间的差距问题。不断更新的自主贡献机制是各方减排行动的实际载体，全球盘点机制是建立“自下而上”贡献目标与长期目标之间联系的制度安排。那么，如何理解长期低排放发展战略在《巴黎协定》中的作用，以及与自主贡献和全球盘点机制的协作关系呢？

首先，长期低排放发展战略有利于各国从更长远、更战略性的角度制定和调整自主贡献，避免短视。现在几乎所有国家的自主贡献目标年限都设定在2025年或2030年，这就存在一个风险，即在既定目标实现的前提下，由于一些政策、手段缺乏一致性，或资源与资金投入缺乏整体协调等原因，却令更长期的目标（如全球减排目标）难以达成。比较明显的会是一些具有较长建设或更新周期的基础设施项目等。

其次，长期低排放发展战略可以将各国自身的行动目标与全球目标进行有效连接。各国自主贡献的目标是为了最终实现全球的减排目标，两者之间不断进行着相互转化。比如，2℃和1.5℃目标对中国确定长期排放目标，将产生显著影响。为此，长期的低排放发展战略可以作为缓冲，面对更严格减排情况下，为自身留有一定的自由回旋之地。

最后，长期低排放发展战略与自主贡献和全球盘点机制一样，是落实全球长期目标的制度保证。如前所述，国家自主贡献是一个不断更新调整的五年计划，是行动的载体，也是全球盘点的对象和基础。而长期低排放战略，是一个跨度更广的制度框架，在这个框架下，长期目标通过自主贡献被阶段性分解，而同时也保证了各阶段自主减排行动的可持续性、一致性和结果的累积效应。像自主贡献一样，长期发展战略也是一个不断更新的过程，随着全球盘点工作的开展及结果，全球的减排目标将适时调整，各国的长期发展战略必将同样做出调整。虽然《巴黎协定》只规定了到2020年提交本世纪中叶的低排放发展战略，随着《巴黎协定》的执行，提交更长期如2075年或2100年的长期发展战略都将成为可能。