关于办园体制的沿革与思考

北京师范大学教育学院，教授、硕士生导师

办园体制，指有关托幼机构的办学主体及隶属关系、投资经营和管理权限等的组织制度。本文试对我国办园体制的沿革做一些梳理，进而思考幼儿教育与办园体制的发展走向。

一、关于1949年以来幼儿教育发展与办园体制的沿革

相关政策条文

解放之初的提法：公办民办并举。1951年8月教育部第一次全国初等教育会议明确幼儿园承担双重任务，提出根据各个地区不同情况和城乡差异，确立发展重点：首先放在工业地区企业部门，其次是机关、学校及郊区农村，主要解决工农劳动妇女对孩子的教养问题。幼儿教育要公私兼顾办园，同时重视群众团体来推动和开展幼儿教育。《关于改革学制的决定》中明确，“幼儿园应在有条件的城市首先建立，然后逐步推广”。（1951年10月）

形象化说法“两条腿走路”方针：1979年由13个部门联合召开的全国托幼工作会议，做出了由国务院设立“托幼工作领导小组”的决定，明确了各部门的职责分工，以及关于两条腿走路的方针，恢复、发展、整顿、提高各类托幼组织问题。

明确表述幼教发展方针：动员和依靠社会力量，多形式多渠道发展幼儿教育——办园主体多元化，经费来源多种渠道。为解决实践中的问题，1987年10月召开了全国幼儿教育工作会议，会议明确提出幼儿教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是学校教育的预备阶段，同时又是一项社会公共福利事业。会议将我国幼儿教育发展方针明确表述为“动员和依靠社会力量，多形式、多渠道发展幼儿教育”，指出，幼儿教育具有地方性、社会性和多样化的特点，因此必须由政府、单位、个人、社会共同投资，协力办好。1989年这一方针被写入行政法规《幼儿园管理条例》。

政策实施历程

（一）解放之初——“文化大革命”前

社会主义改造和全面建设社会主义时期，解放初至“文化大革命”前社会背景：新中国成立之后百废待兴，工业化建设的迫切需要，以及社会主义改造、一大二公，国民建设五年计划。

1.接管外国人开办的育婴堂等慈善机构，接管教会办幼稚园，陆续接收私立幼稚园，改为公立。

2.持续发挥群众动员优势，在学习苏联的经验同时吸收老解放区经验，幼儿教育稳步发展。

1949年年底，教育部召开了第一次全国教育工作会议，确定建设新教育要以老解放区新教育经验为基础，吸收旧教育中某些有用的经验，借助苏联教育建设的新经验。教育必须为国家建设服务，必须向工农开放。

除了教育部门举办幼儿园，企事业部门办园占一定比例，街道集体办园发挥了重要作用。

1955年1月，国务院发布的《关于工矿、企业自办中小学和幼儿园的规定》指出，为了逐步实现国家社会主义工业化，我国新旧工业基地不断增加、逐步扩大，但目前各地教育行政部门统一设置的中小学、幼儿园，远不能满足广大职工子女上学的要求。因此“有必要由工矿、企业自办学校和幼儿园”。“各工矿、企业所办职工子女中小学、幼儿园的经费开支及人员编制等方面，应当与当地公立中小学、幼儿园的经费开支及人员编制标准力求一致。”

1956年2月，教育部、内务部、卫生部发出了《关于托儿所、幼儿园几个问题的联合通知》中，提出托儿所、幼儿园的发展要根据需要和可能的条件积极发展。“仍可采取多种多样的办法，不必过早强调统一，也不应有过高过多要求。但必须以办理整日制（即日托）为努力方向，并应根据各地不同情况和条件，逐步加以整顿和改进。”

3.最大限度动员依靠群众，创出了当时社会环境下民办园——街道集体幼儿园的好形式。

街道民办园最早诞生于抗美援朝时的爱国卫生运动，如南京五老村幼儿园等。

在“大跃进”的背景下，幼儿教育有“三天托儿化”等盲目浮夸风气，尽管如此，由于群众积极性被调动起来，创出了为生产服务和方便家长的措施，街道集体幼儿园即民办园比较强的服务意识就是受当时氛围的积极影响。“大跃进”时期出现的集体所有制的街道园成为民办幼儿教育的重要形式。如北京、南京等地，街道园等占比很高，还有其他多种形式的托幼园所，如家庭园、联办园，为解放妇女参加社会主义工业化建设发挥了重要作用。

总之，除去“文化大革命”时期整个社会生活被严重破坏，幼儿教育也不可幸免，自新中国建立直至“文化大革命”之前，我国幼儿教育事业伴随国家经济建设建立起来并发挥了重要作用，幼儿教育发展符合当时历史条件，为解决入托需求以及方便人们的工作和生活功不可没。

（二）改革开放以来及社会主义市场经济确立直至进入新世纪

1.改革开放的20世纪80年代以来，社会生产力得到释放，经济有了很大发展，幼儿教育的社会需求进一步扩大，出现了幼教新形式，政策因势利导，多形式、多渠道发展幼儿教育。

学前班成为重要办园形式。20世纪80年代以来，国家实施改革开放，社会活力空前释放，推动了经济发展，社会对幼教的需求不断扩大，在此背景下，县镇和农村出现了小学附设学前班，这是应对需求，群众发挥创造性，利用小学富余设施自发地解决问题。政策也因势利导，相应地加以规范引导。1983年9月教育部印发《关于发展农村幼儿教育的几点意见》提出，根据农村经济体制改革的新形势，要积极创造条件，有计划地发展农村幼儿教育，可首先发展学前一年，即学前班——提供统筹、自筹经费和集资等多种方法，改善办园条件。1986年6月，国家教委发布《关于进一步办好学前班的意见》，规范和引导其健康发展。20世纪90年代至新世纪，学前班成为农村幼儿教育主要形式，1993年学前班占到全国幼教机构总班数的44.6%，满足了日益扩大的社会需求。

家庭托儿所幼儿园等自办园。大城市等伴随第二次生育高峰人口暴涨，政策及时地做出反应，多种形式办园，包括“提倡和鼓励举办家庭托儿所幼儿园”，尽管人口暴涨，但是没有出现入园难等情况。

中小城市中，如改革开放的新兴城市温州，实行多种办学主体，特别是创出了自办园的好形式，这是群众应对需求发挥创造性，因地制宜，并非囿于已有形式（当地极其有限的公办园、企事业办园），政府给予鼓励支持，在相关政策方面予以倾斜，推动幼儿教育事业发展。

2. 20世纪90年代以来，国家确立了社会主义市场经济，进一步激发了社会活力，民办幼儿园大发展。

进入20世纪90年代，国家从计划经济转变为实行市场经济，企业相应地需要适应这一社会背景，不再是由国家包办一切和背负企业办社会的沉重包袱，而是要建立现代化企业制度，激发内在活力，参与社会竞争。同时企业用工制度也发生了改变。一些企业无法适应形势变化，倒闭消失，附设的托幼机构自然相应关门。面对这一客观形势的变化，政策及时进行了相关调整，引导企业幼儿园实行体制改革，所有权与经营权分离，实行承办制和股份制（1995年）等，尽管有一些企业倒闭，所属托幼机构却迎难而上，面向社会自主经营、自负盈亏，得以生存下来，并得到很好地发展，如北京新世纪幼儿园、九龙幼儿园等。

客观而言，20世纪90年代至新世纪幼儿教育滑坡，还有一个原因是由于计划生育的效果显现，出生率下降，一些大城市幼儿园收不满孩子，不是入园难而是入好园难，出现供大于需求的情况，部分幼儿园关闭是必然的。社会主义市场经济的确立，进一步激发了社会活力，民办园（此非彼）获得了前所未有的发展机遇。民办园很快填补了滑坡带来的空缺。

进入21世纪，针对幼教奢华之风的苗头和农村大量富余劳动力拥入城市而出现的流动儿童教育问题，2003年政府及时出台文件《关于幼儿教育改革和发展指导意见》，进行相应调整引导。《意见》秉持大教育观念，提出幼儿教育应形成依托社区，正规和非正规结合的发展格局。

概括起来，改革开放以来，我国幼儿教育持续稳定发展，20世纪80年代在园儿童数量达到1000多万，20世纪90年代在园儿童数量较之20世纪80年代翻了一番，即增长了一倍，达到2000多万。至2009年入园率达到50%以上。对于社会主义初级阶段的中国而言，这是了不起的成就。得益于我们始终坚持实事求是的思想路线，长期贯彻群众路线，实行多样化、多元化的办园体制。相关部门如教育、内务、卫生、妇联长期持续地协力配合，政策积极倡导和动员社会力量，同时及时发现实践中好的经验，因势利导，既给予支持又规范引导，促进幼儿教育不断发展，使之能够符合各个时期社会背景和需要，同时对社会经济发展发挥促进作用。

二、国家中长期规划及国十条颁发前后十余年幼儿教育的变化

2010年，国家中长期教育规划颁发以来，幼儿教育得到政府空前关注和重视，国人欢呼：“幼儿教育的春天来了！”的确，短短数年来，学前教育相继出台了三个三年规划，规划的实施带来了事业的跨越式发展，幼教规模、财政投入一路攀升。全国学前三年毛入园率2016年达到77.4%，自2009年至今的数年间，幼儿教育发展，以入园率为例，增长达27%。

然而在创出骄人业绩和数据的同时，也出现了一系列不和谐状况，即与社会发展趋势不相适应的问题。主要是用行政指令的方式发展幼儿教育，过于人为地干预，如取消学前班，对此前不同体制的幼儿园统称为公办性质的幼儿园，不加区别地实施划一的管理方式，大干快上的同时，采取一刀切的方式，以单一标准即大城市中心取向规范指导全国的幼儿教育，无视各地差异，民办教育受到挤压，多元化多样化的幼儿教育面临危机。

相应地，财政投入大大增加，但依然延续计划经济下的财政投入分配制度，仅限于对公办园的锦上添花，而且更多的钱是花在硬件上，过度重视物质技术的高大上，忽略了国家财政的使命应是保基本的、托底的。近年一些改扩建或新建的豪华乡镇园斥资的1000多万元，却收不满孩子，决策的实施拍脑门，缺乏调查研究，白白浪费了有限的资源，而真正需要的孩子却得不到。与此同时误导了公众，以为好的教育就是物质条件优化。当下人为制造的所谓优质教育与全社会“育儿综合焦虑症”相互推波助澜，越演越烈。

三、当下公办园为主的政策质疑

今年5月，由教育部、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合印发的实施意见经国家教育体制改革领导小组会议通过，决定2017-2020年实施第三期学前教育行动计划。主要目标是：到2020年，基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系。全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右（2017.05.17人民网）。根据实施意见要求，各地要按照非义务教育成本分担的要求，建立起与管理体制相适应的生均拨款、收费、资助一体化的学前教育经费投入机制，保障幼儿园正常运转和稳定发展。引导和监督民办幼儿园依法配足配齐教职工并保障其工资待遇。幼儿园教职工依法全员纳入社保体系。到2020年，基本实现幼儿园教师全员持证上岗。蓝图可谓美好，但可否实现令人疑虑重重。

1.这一公办园或普惠园为主的政策的推出，其依据是什么？有文章提出公办园需求大，因而应以公办园为主体，也有说法是要让公众普遍享有优质幼儿教育。

应该承认，政策的出发点是好的，但是不能不考虑其可行性，即实施条件是否具备。学前三年毛入园率达到85%及基本实现幼儿教师全员持证上岗等不是发一句指令就能够实现的。民办园现今占据我国幼儿教育一半以上，总体而言，是市场应对需求自发做出的反应，同时表明民间有办园办教育积极性，难道不做调研分析，就想当然以行政指令方式将这部分社会力量和资源推出？这种思路隐含着，公办的就是好的意识形态误区和原有体制下思维定势。

2.其实 “公办性质幼儿园”的提法混淆了差别，近年新提“普惠性幼儿园”也是高规格，而不是最基本条件或最低限度要求。

在十九大召开的背景下，这种不顾现实条件和真实需求，用拍脑门、官僚主义作风拍板决策的情况不应再继续下去了。

幼儿教育是教育的一部分，同时也是社会公共福利事业。幼儿教育的基本定位不应偏离。

3.政策的延续性对于幼儿教育的正常健康发展至关重要。多年来的实践证明，我国幼儿教育社会化的发展思路是正确的。“动员和依靠社会力量，多形式多渠道发展幼儿教育”事业发展方针应持续得到贯彻，而不能朝令夕改，忙于制造新名词。将幼教社会化戛然而止，拉回政府包办一切社会事业的老路是行不通的。放眼世界，没有一个国家的幼儿教育是全部由政府包办的，包括发达国家。幼儿教育不等于幼儿园，无视其特殊性，用办学校机构的办法发展幼儿教育是错误的。今天的幼儿教育是从历史走来，如何汲取以往发展的经验教训值得很好地思考，包括“大跃进”中的搞浮夸摊派做法不应再次出现，要注重幼儿教育的发展规律。

4.长期以来，我国幼儿教育实行社会力量办园为主、公办园为示范的格局。公办园的发展完全依靠财政拨付，少数公办园即教办园要发挥示范作用，因此无论在硬件与软件上都是高规格的。近年所谓优质园的倡导进一步抬高了园所建设的规格，越来越高大上的背后是财政支出加大，而受众有限。这种办园模式要推而广之，扩大到80%的幼儿园短时间内是不可行的，也是不可持续的。政策的出台应有前瞻性、预见性。以作为新兴城市的榆林为例，近10年当地经济起飞，幼儿教育伴随两个3年规划快速发展，入园率达到98%，全地区共有幼儿园1100多所，其中40%是免费的公办园。这样的发展程度和速度的确创了记录，却造成了问题，免费优质教育谁有资格享有？要再提升公办园百分比，是不现实的。而且现有师资很大部分没有教师资格证书。

5.另外，在官方教育统计数据之外，还存在着大量自办园，这些因需而生的所谓山寨园是非正规教育，被污名化为非法办园，因而处境艰难。其实，这是转型时期伴随人口流动而出现的面向低端人群或多元需求的民间自救幼教形式。以北京为例，山寨园数量多过正规幼儿园，是民间办学的尝试和创造，客观上起到为政府分忧解难的作用，其贡献应当得到承认。以正规化、标准化的方式发展幼儿教育可谓眼界狭窄，与现代教育思想相背离。非正规教育属于大教育范畴的概念，强调就地取材、能者为师，教育资源无处不在。探索表明，幼儿教育更应以依托社区、就近便利的非正规方式发展，“小的是美好的。”市场经济背景下的幼儿教育要能够适应社会多元化需求和提供多重选择。

6.幼儿园作为社会公共福利性机构，设施条件的配置与经费预算都应是最基本的最必要的，而不是高规格的。如我们的东邻日本虽为发达国家，幼儿园保育所极其简朴。国家财政的作用是保障基本、托底，现今锦上添花、高大上的做法不符合可持续发展的大的政策背景，是难以为继的！要在充分调查基础上研究适合市场经济的财政制度改革，投入要向弱势人群和更需要处倾斜，发挥财政投向对幼儿教育公平的导向作用。幼儿教育强调政府的责任并不意味着直接办园，或是以单一标准如普惠园简单化推而广之，以奖代补也有很大的随意性，更非以不变应万变的持续懒政，而需在政策环境层面推动公平。

对当下不同类型幼儿园应区分情况，考虑相应的扶持政策，其实，除了全部财政拨款的公办园与营利性民办园之间，存在大量中间类型的办园形式，如国有民办、民办公助、体改园等，以及公益性幼教机构或组织，应当在清晰其不同性质定位的基础上研究相应的扶持政策，以及制度化的财政补贴办法。

政府各职能部门的行政人员作为服务者和人民公仆要始终抱有对孩子、对幼儿教育的敬畏，以勇于担当和负责任的精神，认真研究纳税人的钱该怎么花，对以往财政投向和分配做客观考察分析，总结经验教训，拿出符合实际且切实可行的制度化的财政改革方案。