行政诉讼跨区域法院管辖制度研究

2018-04-23王聪

法制博览 2018年3期

摘要：当下普通法院在审判行政案件之时，时常受到来自行政方面的不当干预。导致的问题便是法院迫不得已在某种程度上做出让步，丧失了司法本该具有的公正与独立。为解决这一问题，跨区域法院的设立或将有所裨益。但从更为长远角度来看，跨区域法院管辖制度或只是一种过渡性的临时安排，应该使其向更为成熟且可资借鉴的行政法院转化。现以专门法院作为跨区域法院来管辖审判复杂的行政案件，或可为以后我国行政法院之创建提供经验。

关键词：行政诉讼；跨区域管辖制度；行政法院；专门法院

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0015-03

作者简介：王聪（1991-），男，汉族，湖北随州人，武汉大学法学院，硕士研究生，研究方向：行政诉讼法。

中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。此规定之目的多在以非与行政区划重合的跨区域法院审理可能会受到行政干预的行政案件，从而确保行政审判的公正与独立。在现行《人民法院组织法》和《行政诉讼法》的框架下，并不曾为跨区划法院设立留下空间。以《决定》的形式尝试着对法院组织体制进行优化探索，将有助于司法权的合理配置和厘清其与行政权的科学界分。实践探索积累的有利经验亦将有助于《人民法院组织法》的修改，使跨区域法院组织体系经立法而趋于完善。经此，而最终实现向行政法院的转化。

一、跨区域法院管辖制度与相关管辖制度

行政区划乃指国家为便于行政管理，将国土依地理条件民族分布经济状况历史传统划分成若干大小不等的区域的制度。在我国，不同级别行政机关的行政权及于与之对应的行政区划，基本不可能逾越本行政区域。我国司法区域的划分依附于行政区划制度，从而与行政区域保持着完全重合的状态。此亦本无可厚非，因司法区域与行政区域完全重合并不一定意味着司法会受行政干预。法院系统的经费由同级政府财政供给才是导致司法时常裁判偏颇之主因。众所周知，我国法院经费来源于同级政府而非上级法院或司法部。财产权是公民最为重要的一项权利之一，没有财产的个人甚至很难进行社会活动。作为司法机关的公法人同样如此。但财政制度改革显然要比设立跨行政区划的人民法院更为艰难，故在两害相权之下，选择后者亦无可厚非。

管辖制度乃是诉讼中一重要制度，包括地域管辖和级别管辖。本文之管辖仅指地域管辖。在行政诉讼中，同级人民法院之间，特别是基层人民法院之间审理第一审行政案件的分工和权限，叫地域管辖。诉讼管辖分为地域管辖和级别管辖。跨区域管辖制度仅仅针对地域管辖而言。新《行政诉讼法》对地域管辖的规定表述为“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”此为地域管辖之原则规定，同时在第18条第二款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件，此为前之例外。《最高人民法院关于行政案件管轄若干问题的规定》中明确提及了异地交叉管辖制度和提级管辖制度。应如何看待跨区域法院管辖制度与异地交叉管辖制度之关系？或者说此二者究竟是否为同一制度？对此有多种观点。笔者认为，跨区域法院管辖制度与异地交叉管辖制度当不属于同一制度。理由如下，一，跨区域法院管辖制度应是一种常设制度，应由立法予以直接规定，尽管当下并未由立法表现，但成熟的跨区域管辖制度本应如此。而异地交叉管辖经由最高法院的司法解释得以确定，显不及立法的规定具有正当性。二，跨区域法院制度作为抽象的立法规定，适用具有普遍性。在其司法辖区的行政案件自动归属其管辖，而无需个案指定。但异地交叉管辖制度适用具有明显的个案性，经由上级法院认定案件可能得不到公正审判而予以指定适用。许多地方在此方面也进行了较为积极的探索。2002年7月，台州市县两级人民法院尝试推行行政诉讼的异地交叉管辖制度。在初始阶段取得了较为明显的效果，使得立案难、审理难等问题得到一定程度的缓解。但随着时间的推移，此项制度的缺陷便显现出来。一是时间一长，又形成了新的地方政府干预。二是基层法院对一些复杂案件相互推诿，甚至让当事人向中院直接起诉。因此在解决行政对司法的干预这一问题上，异地交叉管辖并未始终如预想那样发挥作用。探索新的法院管辖制度就显得甚为必要。

《行政诉讼法》修改过程中，草案二次审议稿第五条规定，高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。此即所谓集中管辖制度。相较于异地交叉管辖，集中管辖制度具有非临时性之特点。地方法院亦在积极探索建立完善且有效的集中管辖制度。2013年4月，延边自治州中级人民法院承担了吉林省高级法院要求开展的行政案件相对集中管辖的试点工作，确定延吉、敦化法院为集中管辖法院试点法院，其他三个基层法院保留了除本地政府为被告的案件，三个基层法院只管辖非诉执行案件。截止2014年5月，已审理集中管辖案件60余件。2013年，全州两级法院受理的一审行政案件为191件，创六年来新高，高出往年平均受案数37个百分点；行政机关败诉率为40.31%，比上一年高出10个百分点。同时，上诉率、发回改判率、申诉率始终保持在低位。但是集中管辖制度亦非长久之计，无非为一种权宜之计。因为时间一长，集中管辖制度的缺陷便显现出来，主要是各县市之间的联系很快就会建立起来，行政干预仍难以避免。

同样的，最高人民法院巡回法庭管辖的辖区亦出现了跨行政区划的现象，但巡回法庭并非独立的一级法院，而是从属于最高人民法院。所以巡回法院与跨区划的法院还是存在一些本质区别。首先，是否具有法律独立地位不同。巡回法庭不具有独立的法律地位，具有依附性和派生性。跨区划法院则属法院系统中独立的一级法院，有独立的法律地位。再次，所作判决的名义不同。由于巡回法庭的非独立性，其判决以设立法院即最高人民法院的名义做出。跨区域法院由于具有独立性，可以自己名义做出判决。巡回法庭一定程度上可以起到突破行政区划管辖行政案件之作用，但同样，其作用有限。因其地位之特殊性，其管辖的案件必须为一审由最高人民法院受理的案件，上诉到最高人民法院的案件和由最高人民法院再审的案件。这样一来，大量本应由基层法院管辖的案件便无法由巡回法庭审理，而恰恰就是这部分案件受到的行政干预最多。所以，尽管巡回法庭可以跨区域管辖案件，但其制度设计之初衷本非为了破解在行政案件中司法易受行政干预之问题，而是在于方便当事人诉讼和缓解最高人民法院本部案件挤压之现象。故，有了巡回法庭之后再设立跨区域法院并非司法资源的重复覆盖。

二、跨区域法院比较研究

在法制体系完善方面，我国从大陆法系国家吸收移植较多。行政审判较为发达的国家如法国在这方面积累了丰富的经验。法国的行政案件由独立的行政法院受理。其行政法院的辖区并不重合于行政辖区。法国的行政法院并非司法机关，这相异于其他所有建立行政法院的大陆法系国家。其行政法院的裁判者也并非严格意义上的法官，而属行政官员，颇类似于诉愿管辖机关之人员，尽管二者亦有相异之处。法国行政法院的产生有其特殊的历史原因。大革命时期，普通法院再次充当了封建势力的保护伞，为了获得行政案件的司法裁断权，掌握行政权的新兴资产阶级创立了作为行政机关的行政法院，由此而导致了行政法院现行与普通法院并行的双轨制局面。随后出现的是为解决普通法院和行政法院管辖问题而存在的权限争议法院。自此，法国的行政审批格局基本形成。法国现在的行政法院体系组成包括最高行政法院、上诉行政法院、行政法庭、权限争议庭和专门行政法院。最高行政法院为行政案件最高审级。上诉行政法院由1987年的《行政诉讼改革法》创设。设立初衷是为减轻最高行政法院审判负担。上诉行政法院的数量由原来的5个上升为现在的8个。上诉行政法院多设在大城市，也基本上实行跨区域管辖上诉案件。行政法庭为基层法院，其本土现有28个行政法庭，海外省9个。法律未明确排除由其受理的，行政法庭均可受理。行政法庭至少管辖2个省，同样在基层法院就实现了跨区域管辖。所以，就法国目前的行政法院体系来看，在初审法院和上诉审法院都实行跨区域管辖制度。

德国行政法院体系的建立在法国之后。先是建立了一些专门的行政法庭，如1873年设立的帝国铁路法院。到了1919年，魏玛宪法的颁布意味着行政法院体系首次取得了宪法层面的确认。其第107条规定，联邦及各邦应依据法律，成立行政法院，以保护个人对于行政官署之命令及处分。1931年，德国威登堡邦形成了《一般行政程序法草案》。这是德国第一次以行政程序法规范行政法院及活动。德国现行行政法院体制于二战之后始确立。德国《基本法》第96条第1项规定，设置联邦行政法院。德国行政法院分为初等行政法院、高等行政法院和联邦行政法院。除行政法院外，德国法院还包括普通法院、劳动法院、社会法院、财税法院和宪法法院。其普通法院的设置与行政管辖区域无关，主要依据案件和人口的数量进行管辖。

在所有大陆法系国家中，我国现行的行政审判体制与日本最为相近。尽管日本行政案件现在由普通法院审理，与英美等国相近。但在不设行政法院的英美国家，行政案件与非行政案件在普通法院适用同样的程序审理，而日本司法法院却适用不同的程序审理行政案件。其实，在战前日本同样实行由行政法院审理行政案件的制度。只不过在战后由于美军占领才导致其行政审批体制与普通法系国家相近。

美国尽管实行由普通法院审理行政案件的单轨制法院设置模式，但这并不意味着美国没有实行跨区域管辖制度。美国联邦法院体系由联邦最高法院、上诉法院、地区法院、专门法院组成。在司法管辖制度方面，全国分为就94个地区和司法巡回区，相应设置了94个联邦地区法院和12个联邦上诉法院，分别管辖初审和上诉审案件。1982年，在哥伦比亚特区成立联邦巡回区，设置了第13个上诉法院，又称为联邦巡回上诉法院。故美国和法国一样，在管辖制度方面，初审和上诉审的管辖法院的司法辖区均与行政辖区相分离。

以上为域外行政法院制度，然而在民国时期，我国同样存在行政法院。国民政府于1932年颁行《行政法院组织法》，于1933年6月正式设立行政法院。当时行政法院全国仅在北京设一所。1928年10月颁布的《司法院组织法》第一条规定，司法院以左列各机关组织之：一，司法行政部；二，最高法院；三，行政法院；四，公务员惩戒委员会。故当时行政法院性质为司法机关，而非行政机关。但因全国仅设一所，地方并没有设立，自然也不曾在跨区划行政法院的问题。但这一规定并非一无是处，至少在今天看来，地大物博的中国并非不能设立行政法院。

三、跨区域法院与专门法院

（一）二者之相同点

跨区域法院只不过是法院的司法辖区发生了一定程度的变化，在其他方面并未改变其司法机关之本质特征。在普通法院和专门法院的分类方法下，跨区划法院当属于普通法院，在现行法院体系下，即存在为数不多的跨区划的普通法院，像江汉中级人民法院，其司法辖区包括天门市、仙桃市和潜江市。但是在专门法院中，跨区划管辖早已实现。如果可以将法院分为跨区域法院和非跨区域法院的话，基本可以说专门法院基本均属跨区域法院。所以跨区域法院与专门法院最重要的相同点乃在于二者管辖辖区均非重合于行政区划辖区。这一重要特征也是很多地方选择专门法院作为跨区域法院进行案件管辖之重要原因。专门法院在跨区域管辖方面亦积累了丰富经验，尤其对于某一类特定案件。例如，海事法院要比其他法院更擅长审判海事案件，因其常年累月审判此一类案件。但原《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第6条第二款规定，专门人民法院、人民法庭不受理行政案件，也不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。这一规定使得专门法院所审判案件均为非行政案件，势必导致其在行政審判方面之不足。

（二）二者之不同点

跨区域人民法院同普通法院一样要同时具备审理民事、刑事、行政案件的功能，其并非专门审理某类案件的专门法院。而专门法院对某类案件的刑事、民事案件均予受理。跨区域人民法院不同于跨区域的行政法院，后者仅受理行政案件，但即使是跨区域的行政法院，其也并非专门法院。故跨区域法院并不是对专门法院模式的简单照搬。二者功能定位确属不同。一是隶属不同的分类体系。跨区域法院由于综合管辖案件，故属普通法院，而与专门法院显然不同。目前存在的跨区划中级人民法院包括济源中级人民法院、汉江中级人民法院、四直辖市的第一中级人民法院和海南省第一中级人民法院等，跨区划的基层人民法院包括三亚市城郊人民法院、大兴安岭地区呼中区人民法院、东莞第一人民法院和中山第一人民法院等。二是管辖范围覆盖程度不同。因跨区域法院属于普通法院，故任一地域的案件都有与之对应的跨区域法院管辖。但专门法院则不同。以海事法院为例，海事法院之管辖区只及于特定地域，很多区域并不存在对应的海事法院。

四、跨区域法院与行政法院

跨区域法院之设立，旨在审判可能遭受司法不公的民事、刑事、行政案件。但行政案件相较于前二者，遭受行政干预更甚。刑事诉讼由于以国家追诉为特征，故受行政干预的可能性远小于行政诉讼诉讼。民事诉讼多涉及私法主体之间纠纷，只在很少情况才会涉及公共利益，所以所受行政干预也相对较少。跨区域法院尽管管辖民事、刑事、行政案件，但其主要之用意乃在盡量排除行政案件中来自行政分支的不当干预。行政诉讼在某种程度上同一国的法治精神紧密相关，其目的多在于通过司法分支来审查行政之合法性，以达到保障公民权利之目的。根据现代法治理念，政府本应对其行为负责，对公民权利造成损害的应当承担责任。行政诉讼不像以解决纠纷为目的的民事诉讼，也不像以保障人权和惩罚犯罪为目的的刑事诉讼。行政诉讼有其特殊的存在价值和意义。行政法院的形成在实现行政诉讼保障公民权利和控制行政权力的目的方面起到了重要作用。

在当前实践中，跨区域法院并不另设，多由专门法院充当。一方面是由于另设法院所涉面过广，一步不适宜迈得太大，避免激烈的震荡。尽管设立行政法院颇有必要，但何时设立却并不一定很好确定，只有待时机成熟时才可考虑。操之过急甚至有可能带来更多问题。二是由于目前并没有关于跨区域法院设立的实践基础，故需利用专门法院来先行实验。尽管专门法院实行跨区域管辖制度，但管辖仅属于特定类型的案件。并没有审理大多数种类案件的经验。此方式或为一种过渡性的考虑，由专门法院跨区域管辖案件并非长久之计。但这一设计的重要之处乃在于通过实践，可以为我国的行政法院的建立提供制度参考。最高人民法院今年发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》，设想即是将我国专门法院中的铁路运输法院经改革而成为跨区域管辖案件的法院，此一设想较为充分的利用了现在的铁路运输法院，使其担任专门法院和跨区域试点法院，以期为将来行政法院之设立积累经验。