国家治理现代化进程中的公民参与

2018-04-23韩德平郝洪剑

法制博览 2018年3期

韩德平郝洪剑

摘要：在人类社会发展进程中，公民参与作为实现民主政治的重要途径以及国家治理现代化的必然要求，其在促进国家治理民主化、理性化以及治理主体多样化等方面发挥中重要的作用。然而在现实政治活动中，由于经济发展水平、个人理性选择、政治历史传统和国家政治体系的限制，致使公民参与不仅存在着参与热情不高、参与能力不足、参与渠道不畅的问题，还面临着参与代表不足、管理绩效低下和参与质量不高的挑战。对公民参与的价值、限制因素及其面临的问题和挑战进行深入的分析，有助于更好的理解公民参与的现状，实现政府与公民关系的重构，从而不断提高我国民主化水平。

关键词：公民参与；国家治理；服务型政府

中图分类号：D630；D621 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）08-0021-03

作者简介：韩德平（1993-），男，汉族，河北大学政法学院，2016级政治学理论专业，主要研究方向：政治学理论；郝洪剑（1992-），男，汉族，河北大学政法学院，2016级政治学理论专业，主要研究方向：中国政治学。

公民参与作为人类及其政治活动的古老话题，自其诞生之日起便承载着人们美好的理想和期望。伴随着国家和社会的发展进步，公民参与的内涵在不同程度上发生着改变，人们对其内容、功能以及价值的认知也在不断发生着变化。如今随着公民权利意识的觉醒、公民素质和参与技能的提高，以及公民社会的发展和壮大，如何建立公民参与社会治理的制度和通道、发挥公民的主体作用、构建政府与公民互动关系成为当前公民参与的主要内容。

一、国家治理现代化离不开公民参与

随着中国社会的现代转型和民主政治的不断发展，政府面对的社会公共事务日趋复杂，公民利益需求日益多元，使得政府对社会的单一控制已不再可能，而是有赖于全体社会成员的共同参与。公民参与使得社会中各种非政府组织成为与政府、市场协商共治的治理主体，有助于构建多元化的国家治理体系，从而缓解政府管理压力，创新社会治理模式，激发公民主体意识，不断推动国家治理的现代化。

（一）公民参与有利于国家治理的民主化

公民能否真实有效的参与国家公共事务的管理，是衡量一个国家民主化程度的重要标准。随着我国社会结构的多元化和利益需求的多样化，导致我国出现了不同的利益群体，如何协调各种利益矛盾，平衡各种利益关系，始终是我们国家治理中的难题。公民参与作为不同利益群体相互博弈、妥协的有效途径，不仅实现了广泛的社会包容，而且促进了公民个人自由，培育了公民美德和责任意识。在公民参与中，不同利益群体在充分表达自己利益的同时，也了解了他人的利益需求，然后通过不断的协商、妥协，最终形成利益共识。不仅有效缓和了利益冲突，同时也促进了社会资源在不同利益主体之间的合理流动，有效提高了党和政府决策的科学性和民主性。此外，公民政策参与，不仅为公民提供了充分自由的表达机会，体现了公民的主体性资格，赋予了公民一定的话语权，增强了公民的主体意识，也展现了政府倾听民众呼声、回应公民需求的姿态，有利于在社会中形成浓厚的民主氛围。

（二）公民参与有利于国家治理的理性化

在我国传统管理模式下，政府拥有着对社会资源的绝对控制权，然而随着社会的不断发展和进步，政府需要管理的领域和事务不断扩张，承担的责任越来越重，面临管理失败的风险也逐步上升。国家治理现代化要求政府改变过去全能主义的管理方式，把公民参与纳入政府的管理过程中，这不仅可以有效增强政府的理性行为，同时也有利于培养公民的理性思维。公民通过政治参与可以有效监督政府的行政行为，减少过去随意决策、即时决策、盲目决策所带来的社会危害，在一定程度上有助于公共权力在阳光下运行，使公共权力真正为民所用。此外，公民通过政治参与可以在表达利益过程中，学会欣赏他人的需求和想法；在博弈冲突中，懂得协调个人与群体的利益关系；在协商妥协中，理解参与公共生活的价值。公民通过自身实践，变得关心政治、关注公共生活，增强了对政治的信赖感，并深深感到自己是社会的一员，得到了应有的尊重和认可，发挥了自己独特的价值和作用，减少了公民参与的情绪化。

（三）公民参与有利于国家治理的多元化

公民参与作为推动国家治理主体多元化的重要途径，有助于形成多元主体治理下的合作网络。随着我国社会主义市场经济的不断发展，社会组织、利益团体以及公民个人的利益需求不断高涨，民主参与意识不断增强，在这一背景下，社会多元主体迫切需要改变政府作为单一主体的控制模式，以不断满足自身的利益诉求。因此，国家治理的现代化应是企业、社会组织、利益团体以及政府和个人协同治理的统一。在大多数情况下，公民個人力量往往是微不足道的，尤其是社会中的弱势群体，他们自身能力较弱，缺乏有效的组织，导致他们的利益呼声往往被忽视。因此，公民需要多样化的社会组织和利益团体把他们的意见和诉求集中起来，以提高他们在参与中的影响力。同时，由于这些非政府组织自身的公益性和自发性，不仅有利于提高公民的参与意识和参与能力，也有助于吸引更多的社会主体参与到国家治理之中，逐渐形成社会多元治理主体共商共治的局面。

二、传统治理模式下公民参与的限制性因素

（一）经济发展水平的限制

自改革开放以来，我国的经济发展水平有了质的飞越，但由于我国人口众多，人均GDP仍低于世界平均水平，且在过去几十年的发展过程中，我们国家一直注重经济总量的增长，忽视了社会分配中的公平正义，导致我国出现了贫富差距。大多数普通民众每天仍要为自己的生计而奔波，这使得他们把参与公共决策看成是一种额外的负担。当然，如今我们国家已经解决了绝大多数人的温饱问题，但由于社会保障机制不健全、资源分配不均以及阶层固化等一系列社会问题，人们仍将自己的职业生涯作为改善生活质量和获得社会认可的重要手段。所以人们不认为牺牲自己的工作和休闲的时间去参与公共事务会给自己带来多大的价值，而是把更多的精力投入到职业发展中。这样，人们对于公共参与的态度就比较消极和被动。

虽然经济分析法遭到很多政治学家的反对，但塞缪尔·P·亨廷顿却在《第三波：20世纪后期的民主化浪潮》一书中表示，经济发展水平与一国的民主化程度成正相关关系。尽管没有明确的数据表明经济和民主之间存在某种确定的线性关系，但我们仍然可以肯定经济发展水平确实是一个国家民主化程度的影响因素。一个国家只有经济水平提高了，才有能力发展教育、文化、医疗、卫生等各项事业，才有能力提供优质的公共服务和完善的社会保障体系，才有能力进行广泛的民主实践并培育成熟的公民社会，显然我们国家在这些方面还有很长的一段路要走。

（二）个人理性选择的制约

公民政策参与的动机在很大程度上来源于个人的利益需求和兴趣爱好，但这种驱动具有即时性和短暂性，只有當公民感知到政策参与的责任和信念时，参与行为才会成为公民的自觉行动。改革开放以来，个人利益意识开始觉醒，整体利益结构开始瓦解，加之西方自由主义和个人主义的影响，人们逐渐由以前的熟人社会过渡到陌生社会，传统的社会秩序逐渐解构，而新的社会秩序又尚未形成，这加剧了人们内心的不安全感。市场经济的逐利行为、私人领域的扩张更是疏离了人与人之间的感情，导致了社会无公德个人的出现。公共责任的缺失、社会道德的沦丧、人际关系的冷漠严重制约着公民的政策参与。

此外，基于理性和效用最大化的考量，人们会对政策参与抱有观望和犹豫的态度。在介入政策过程之前，人们往往会对参与活动的成本——利益进行分析，以此来决定自己的行动策略。而政治从来不会像经济那样给每个人提供确定的报酬，而且政治作为一个独立的领域，公民的政策参与需要一定的政治技能，而这并不是公民与生俱来的，需要公民花费大量的时间和精力后天习得。即使公民掌握了政策参与的技能，在存在多方激烈冲突、参与结构复杂、参与结果不明确的决策中，人们还是会按照效用大小和利益相关度决定自己的行动方案。所以在各种政策参与中，很多公民都会游离在参与过程的边缘，观望时局的发展，随局势的变化而调整自己的态度和行为。基于理性而言，这样的选择无可厚非，但所有个人的理性选择加起来很有可能导致集体行动的非理性，从而造成集体行动的困难。

（三）政治历史传统的影响

一个国家固有的政治历史传统影响着人们的政治思维和参与习惯，决定了人们选择参与行为时积极或消极的立场。中国历经两千多年的封建专制统治，中央高度集权，控制着社会政治、经济、文化等各个领域，而臣民则处于被统治的地位，毫无权力可言。中华人民共和国成立初期，在计划经济体制下，公有制是社会唯一的利益来源，同时，政府掌握着国家一切资源的配置权。在这种体制下，公民决定自身生活状况的空间很小，自主能力较弱，国家与公民的互动处于一种自上而下的动员式状态。改革开放以后，非公有制经济不断发展，利益主体多元化，使人们逐渐摆脱了对政府的绝对依赖，获得了经济上的独立和自由。同时，经济利益的满足又激发了人们在政治上的需求，但这种需求并没有转化为公民政策参与的强大动力和能力。虽然随着我国民主政治的不断发展，公民的民主参与意识和能力有了一定的提高，但我国长期以来的强政府、弱社会的现实状态，使得人们仍习惯依赖国家或单位组织的安排，被动的接受政府提供的服务和物品。在这样的背景下，公民缺乏自我认同，对公共生活充满不安，对政策参与的价值充满疑虑，公民不相信自己有能力可以对公共政策施加影响或控制。尤其在政策参与结果与公民意愿出现偏差时，这种参与的失落感也会加剧公民对公共事务的冷漠和疏离，降低公民政策参与的积极性和主动性。

（四）国家政治体系的限定

一个国家政治体系的安排及其开放和包容程度决定着人们政策参与的热情和动力，也决定了人们介入政策参与活动的层次和规模。公民参与的内在动力来源于人们对参与本身的内在需求，而国家正是这种参与的最大供给者，国家能够为社会和个人让渡多少空间，也就决定了公民政策参与能够在多大程度上得到满足。从纵向权力结构来看，当前我国公民政策参与主要活跃在地方政府一级，在国家政府层面上鲜有公民参与。从横向权力结构来看，每一级地方政府的政策在多大程度上对公民保持开放，公民政策参与的人选、规模和程序都没有明确的制度规定。很多地方政府一方面出于参与成本的考虑以及对公民政策参与的不信任，地方政府都会本能的抵制公民政策参与；另一方面，民主参与意识逐渐觉醒的公民，迫切需要多样化的参与渠道来表达自己的利益诉求，政府出于社会稳定的考虑而又不得不把一定数量的公民纳入到政府政策的过程之中。这样，虽然有了参与的渠道，但政府和公民之间存在的互不信任，使得公民政策参与很难在实际中发挥切实有效的作用。

三、服务型政府模式的重构：公民参与的现实指向

（一）转变政府职能角色，创新政府管理方式

在构建服务型政府过程中，政府要敢于自我革新，努力实现由管制型政府向服务型政府的转变。在传统的治理模式下，政府一直处于强势地位，掌握着公共权力的行使，决定着社会资源的分配，而公民往往只能被动的接受政府的管理，对于政府的各项决策影响甚微。由于政府和公民之间缺乏科学有效的双向互动，使得政府提供的公共服务和公共产品常常游离于公民的真实需求之外，这不仅加剧了两者之间的矛盾，同时也造成了社会资源的极大浪费。而在服务型政府模式之下，政府不再是单一的管理者，而是多元治理主体中的一份子；公民也不再是政府治理的旁观者，而是政府各项活动的积极参与者。因此，公民与政府处于一种平等的关系之中。同时，随着网络技术的迅速发展和广泛应用，为政府信息公开、了解社情民意，公民了解政府政策、参政议政提供了新的方式和渠道。所以，在服务型政府的建设过程中，政府需要转变自身职能和角色定位，树立公民主体理念和服务意识，尊重公民的主体资格和参与权利，积极引导公民参与社会政治生活，以公民的基本需求为出发点，将服务贯穿于政府治理社会的全过程。

（二）激发公民权利意识，提高公民参与能力

公民的参与意识和能力直接影响着政府与公民互动的深度和广度，也影响着服务型政府建构的效果。政府有责任教育公民逐渐建立公民责任意识和公民资格经验，引导公民逐渐形成与社会政治发展相匹配的公民参与精神。尽管公民的权利意识和参与能力是在公民参与公共生活实践中不断学习和反思中形成的。但由于政府掌握着着大量的信息资源，且政府在执行公共政策和解决公共问题等方面需要公民的理解、支持与合作，所以政府依然承担着教育公民、指导公民参与的责任。通过不断创新公民参与渠道、推动公民参与实践，一方面要培养公民的权利意识，引导公民重视自身权利，明确公民参与的价值，使其积极主动参与到社会公共生活之中；另一方面，要通过传媒宣传、社会滴灌、家庭教育等多种方式唤起公民的参与意识、激发公民的参与热情。此外，政府还应努力引导公民形成正确的法治意识，规范公民的参与行为，使公民参与行为能够在法律的范围内有序运行。

（三）完善公民参与制度建设，扩大公民有序参与

一个国家只有具备完善的政治体制，才能扩大公民的有序参与、促进服务型政府的建立。当前我国公民参与的基本制度框架虽已初步确立，但大多只是原则上的规定，实践效果不明显，仍需继续建立并完善相关配套制度以使原有制度具体化、可操作化。首先，要不断推动政务公开，政府信息的公开与透明，是公民获得政府相关信息，有效参与决策过程，实现自身利益诉求，并对政府行为进行必要监督的重要前提；建立開放的参与决策机制，推行重大事项公示制度，广泛征求公民意见；抓紧制定《政府信息公开法》，明确规定政府信息公开的类型、方式、时间等程序性内容，保证政府信息公开的准确、全面、及时；发展以电子政务为主导的政府服务，改善政府与公民的信息往来通道，提高政府效率。其次，规范公民参与程序，完善法律制度和救济措施。目前我国的公民参与呈现出部分的无序性和混乱性，很大程度上是由于缺乏相关法律法规的约束。因此，必须完善公民参与的法律保障制度，引导公民学习相关法律知识，对于恶意破坏参与秩序的公民，进行相应处罚，使公民参与不断制度化、规范化、程序化、法律化。

（四）积极培育社会组织，拓宽公民参与渠道

在利益博弈中，组织参与拥有比个人参与更多的益处和更好的效率，社会组织可以整合公民分散的利益，提供信息交流平台，协调各方利益冲突。积极培育社会组织，既需要政府的支持，也需要社会组织发挥自身的主观能动性。首先，政府要转变对社会组织的态度，政府对社会组织的判断和认识影响着社会组织的发展和壮大。社会组织作为政府和公民之间的桥梁，发挥着社会沟通、专业和利益代表的独特优势。其次，社会组织要不断加强自身建设，加大宣传力度，增强组织的凝聚力，巩固组织的社会基础；完善利益整合机制，加大实现组织利益的可能性；加强组织内部监督，约束组织成员的行为，监管组织的日常活动，确保组织的良性运行。此外，政府还应大力扩展公民参与服务型政府的渠道，出台相关政策以鼓励非政府组织的发展，减少对现有非政府组织的行政干预，倡导公民有序参与服务型政府的建设，提高我国公民组织的灵活性和自主性。

四、结语

在国家治理现代化进程中，公民参与对于构建政府与公民的互动关系有着至关重要的作用。但由于公民参与在实践中面临着诸多限制和挑战，导致有些学者对公民参与提出了质疑，认为其增加了政治系统内部的冲突，不利于社会的稳定发展。不可否认公民参与不能完全解决社会中存在的各种矛盾和冲突，但问题的关键不在于片面否认公民参与的价值，而在于要全面了解公民参与的限制因素，明确其适用的社会条件，力求在政府和公民之间找到一种平衡机制，以重塑两者之间的互动关系，使其在推动社会主义民主政治发展和构建服务型政府过程中发挥更为积极的作用。