浅析检察机关公益诉讼调查取证制度的完善

柴沫林 韩华战

2017年6月27日，全国人大常委会审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，已于2017年7月1日开始实施。在《民事诉讼法》《行政诉讼法》中增加了检察机关提起公益诉讼的规定，由此在法律上确定了检察机关公益诉讼制度，实现了社会主义法治建设的发展，完善社会主义法律体系。但检察机关的调查取证权（调查核实权），仅在民事诉讼法审判监督程序中进行了概括规定（即检察机关对审判程序违法以及生效法律文书监督中调查核实权），对于检察机关提起公益诉讼的调查取证权，无论是《民事诉讼法》，还是《行政诉讼法》均没有规定，不利于检察机关公益诉讼功能的发挥。为了确保检察机关提起公益诉讼顺利进行，本文拟对我国公益诉讼相关制度的缺陷及完善进行探讨。

一、检察机关公益诉讼诉讼调查取证权概要

检察机关公益诉讼目的是通过诉讼的途径和方式，依法督促或借助人民法院的审判权依法督促行政机关履行维护公共利益职责或者有限维护民事公益诉讼受害群体的合法权益，从而达到保障国家法制的统一和尊严，维护国家基本秩序。人民法院的主要职责是查明案件事实、划清责任，作出公正判决，判令有关行政机关或民事公益诉讼责任主体履行职责或义务。人民法院认定事实、划清责任的主要依据是裁判证据。在公益诉讼中，这就需要人民检察院运用职权依法调查取证，证明案件事实，厘清责任，该职权即公益诉讼调查取证权。

二、检察机关拥有公益诉讼诉讼调查取证权的意义

无伦是传统民事、行政诉讼，还是公益诉讼均离不开符合“合法性、关联性、客观性”等“三性”标准的证据，只有符合“三性”标准的证据才能够查明案件事实、划清责任，确保诉讼顺利进行，达到诉讼目的。

（一）首先，准确定位检察机关公益诉讼的“公益性”，确保检察机关公益诉讼正确运行

检察机关拥有公益诉讼调查取证权，通过依法调查取证，有助于检察机关办案人员正确厘清何为公益性，何为私益，有关行政机关或民事公益诉讼侵权主体，损害的利益是否涉及公益性，审视诉讼实践是否存在偏离公益性，校正未来诉讼路线与方向。

（二）其次，确保检察机关公益诉讼制度的有效运行，实现检察公益诉讼制度设计的目的

检察机关拥有公益诉讼调查取证权，通过依法调查，获取合法有效的证据，运用证据证明案件事实及自己的主张，反驳被告或第三人的主张，进行法庭辩论。可以使人民法院在查明事实，明辨是非，厘清责任、准确判断案件性质的基础上，依法作出公正的判决，确保检察机关公益诉讼制度的有效运行，从而达到公益诉讼制度设计的目的，维护法律的统一正确实施。

三、检察机关公益诉讼调查取证制度现状

（一）传统民事、行政诉讼中当事人的调查取證权与检察机关公益诉讼调查取证权相关规定之比较

1.当事人调查取证权的法律规定

我国《民事诉讼法》第四十九条第一款规定“当事人有权委托代理人，提出回避申请，收集、提供证据，进行辩论，请求调解，提起上诉，申请执行”。

2.检察机关公益诉讼调查取证权法律规定

我国《民事诉讼法》赋予检察机关调查取证权，法条屈指可数，使用范围比较狭窄，仅在该法第十六章审判监督程序中第二百一十条作出了规定，规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，且该规定仅适用于审判监督程序。并未规定或者授权检察机关提起民事公益诉讼调查取证权。

《行政诉讼法》虽多次修改或修正，亦没有规定或者授权检察机关提起公益诉讼调查取证权。尽管2017年全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，但仅赋予了检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼的权利，仍然没有赋予检察机关公益诉讼调查取证权。

（二）传统民事、行政诉讼中当事人的调查取证权与检察机关公益诉讼调查取证权实现保障手段之比较

1.当事人调查取证权实现的保障

法律保障。《民事诉讼法》第六十四条第二款规定“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”。

司法解释等规范性文件保障。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的解释第九十四条规定“民事诉讼法第六十四条第二款规定的当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据包括：①证据由国家有关部门保存，当事人及其诉讼代理人无权查阅调取的；②涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的；③当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的其他证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，可以在举证期限届满前书面申请人民法院调查收集”。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条规定“第六十四条规定的‘人民法院认为审理案件需要的证据是指以下情形：①涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实；②涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项”；第十六条规定“除本规定第十五条规定的情形外，人民法院调查收集证据，应当依当事人的申请进行。

《行政诉讼法》第四十一条、四十二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十九条，规定了原告收集证据或收集证据不能是申请人民法院调取证据的权利。

2.检察机关公益诉讼调查取证权实现的保障

法律层面的保障。目前检察机关公益诉讼调查取证权实现的保障法律尚无规定。

规范性文件规定保障。最高人民法院制定的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼工作实施办法》未规定。最高人民检察院制定的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第六条规定“人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况：①调阅、复制有关行政执法卷宗材料；②询问违法行为人、证人等；③收集书证、物证、视听资料等证据；④咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；⑤委托鉴定、评估、审计；⑥勘验物证、现场；⑦其他必要的调查方式。调查核实不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合”。

四、完善检察机关公益诉讼调查取证制度紧迫性

在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》没有赋予检察机关民事公益诉讼调查取证权的背景下，最高人民检察院通过制定《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》设置检察机关调查取证权，为检察机关顺利提起公益诉讼提供了自我保障。根据权力正当性理论即权力法授，该权力并不是法律授予，自己赋予自己权力，避免不了权力正当性质疑。且该《实施办法》试行时间及空间效力有限。

虽然《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》给检察机关公益诉讼设置了调查取证权，但该权力的实现有赖于有关单位、个人的配合度，若拒绝配合，该权力无法实现，检察机关又无保障手段。不可否认，现阶段检察机关调查取证，大多数人或单位是配合的，之所以配合，是碍于检察机关侦查权的余威，若干年后，检察机关的调查取证能否顺利进行值得怀疑。再者，检察机关提起公益诉讼时在诉讼中是一方诉讼主体，所调取的证据要经过庭审质证，才能作为或不作为认定事实的证据。根据证据学理论，法院对证据的采信要符合证据标准即“合法性、关联性、真实性”。首先证据的合法性，合法性包括证据调查取证权（证据来源）、调查取证程序、调查取证内容合法。在公益诉讼中，一旦检察机关调取的证据，被告方或第三人对证据的合法性提出质疑，该证据有可能不被法院采信，这样检察机关调取的证据效力存疑，使检察机关公益诉讼制度无法有效运行。为确保检察机关公益诉讼有效运行，实现检察机关公益诉讼制度达到设计的目的，完善检察机关公益诉讼调查取证制度迫在眉睫。

五、完善检察机关公益诉讼调查取证制度的几点建议

（一）首先，立法上应赋予检察机关公益诉讼调查取证权

为确保检察机关履行民事公益诉讼职责，应在《民事诉讼法》第五十五条第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”之后增加一款即“检察机关为履行民事公益诉讼有权向有关单位、个人调查核实证据，有关单位个人应当予以配合”。《行政诉讼法》第二十五条第二款之后增加一款即“检察机关为履行行政公益诉讼有权向有关单位、个人调查核实证据，有关单位个人应当予以配合”，这样可以使检察机关公益诉讼调查取证权来源法授，权力正当，消除权力正当性质疑。

（二）其次，检察机关公益诉讼调查取证权的保障

为确保检察机关有效履行公益诉讼职责，应由最高人民法院和最高人民检察院联合制定司法解釋并在解释中设置“当检察机关诉讼调取证据有困难时，可以商请人民法院调取，人民法院应当配合”这样可以使检察机关的调查取证权得到保障。

随着我国社会主义法治化建设的不断加强，国家利益或社会公共利益受到损害时，公益问题成了社会焦点，引起社会的极大关注。检察机关提起公益诉讼是法律制裁损害公益问题的一剂治病良药。不仅为了维护社会稳定，更是创建文明社会的做法。如何保障检察机关提起公益诉讼顺利进行，确保该制度取得实效，是一个亟待解决的课题，笔者通过上述分析、提出对策，以便完善检察机关提起公益诉讼调查取证制度上的缺陷，使检察机关在维护社会主义公益发展的过程中发挥更大的作用。