PPPPPP项目财政运营补贴公式在财务实务中的运用

■//叶建强

2015年，财政部发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称《财政承受能力论证指引》或《指引》）要求开展财政承受能力论证，并且给出了运营补贴公式。尽管该财政运营补贴是以指引的形式发布的，但在实践中，部分地方政府出于地方财政压力以及政府业绩的考量，往往不顾项目实际情况，不考虑不同PPP项目间的性质与差别，强制使用该公式计算PPP项目财政运营补贴，导致项目融资难、落地难等一系列问题。

一、《指引》中的财政运营补贴计算

《财政承受能力论证指引》指出：财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

其中，运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。并且给出了运营补贴的计算公式。运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。

在实践中，不同地方政府的财政部门包括一些PPP专家对该财政运营补贴公式的应用理解不一致，缺乏统一的应用标准，主要是在相关参数的定义范围与取值依据及其确定上不统一，由此给很多政府部门、社会资本以及咨询机构造成了很大的困扰。

二、项目全部建设成本的界定

一般情况下，对项目全部建设成本理解范围是一致的，但在实践中有些人对此提出了不同理解，一是公式中的项目全部建设成本是否包含建设期利息，二是在计算运营补贴时是否需要扣除政府方出资的资本金。这里从财务视角说一下对这两个问题的理解。

（一）项目全部建设成本应当包括建设期利息

持“项目全部建设成本不包括建设期利息”的观点的专家主要理由是PPP项目本身兼具投融资性质，该公式中的“（1+折现率）n”就是对社会资本方投资利息的补偿，因此不需要再计算建设期利息。这里存在一个误区，（1+折现率）n是对其运营期投资的的补偿，而不是对其建设期利息的补偿，公式后面的注释中已经指明n代表折现年数，而实务中，折现年数一般等同于项目运营补贴年数即项目运营补贴周期，在社会资本在整个运营期内进行运营的情况下，该补贴周期等于项目的运营期。另外项目全部建设成本是在项目建设完成后才可以计算出来的，在进入运营期之前，项目建设期的使用资金的利息应当计入项目全部建设成本。

从工程计价规则看，建设工程总投资一般包括工程建设成本、设备购置费、其他工程费用、工程预备费、建设期利息等，PPP只是传统公共工程项目使用的一种投融资模式，对工程计价规则仍然应当遵从原来的计价规则，因此项目建设成本应当包含建设期利息。

从财务会计的角度看，《企业会计准则第17号-借款费用》第四条规定，“企业发生的借款费用，可直接归属于符合资本化条件的资产的购建或者生产的，应当予以资本化，计入相关资产成本”，第六条第一款规定“（一）为购建或者生产符合资本化条件的资产而借入专门借款的，应当以专门借款当期实际发生的利息费用，减去将尚未动用的借款资金存入银行取得的利息收入或进行暂时性投资取得的投资收益后的金额确定。专门借款，是指为购建或者生产符合资本化条件的资产而专门借入的款项。”PPP项目合同通过项目公司引入的债权资金有严格的限制，专款专用，专门用于该项目建设，项目公司不得挪用、挪借等。因此该等债权融资属于企业会计准则中所称的“为购建或者生产符合资本化条件的资产而借入专门借款”，其在建设期发生的利息费用应当予以资本化。

（二）对全部建设成本中是否需要扣除政府方出资的资本金的处理

有部分专家认为，在运用《财政承受能力论证指引》公式计算财政运营补贴时，要扣除政府方的出资，理由是政府方的出资资本金是由政府方出资代表出资的，不属于社会资本出资的资金，不应当纳入计算财政运营补贴的基数。笔者认为政府出资的资本金是否应当纳入计算基数不应一概而论，而应当具体分析项目的利润分配机制。政府方出资代表和社会资本同属于项目公司股东，双方对项目公司实现的经营利润均享有分配项目公司利润的请求权，若政府方出资代表与社会资本约定按各自出资比例分配项目公司利润，即政府出资代表与社会资本方“同股同权”的情况下则应当将政府方出资纳入计算政府运营补贴的基数，如不纳入计算政府运营补贴的基数，则会导致政府方从应属于社会资本方的利润中“分得一杯羹”，而降低了社会资本方的收益。项目公司的政府出资方一般为地方政府投融资平台公司，在地方政府投融资平台实现市场化运作后，也需要通过投资获得必要的收益。因此在政府出资代表与社会资本“同股同权”的情况下，在计算项目公司运营补贴时，全部建设成本中不应当扣除政府方出资的资本金。若项目公司章程中约定，政府方出资代表不分配项目公司利润，项目公司实现的全部利润全部归社会资本方所有，则从降低政府财政支出压力和保证社会资本方的合理收益的角度，可以在计算运营补贴时扣除全部建设成本中政府方出资的资本金。

三、合理利润率的确定

《财政承受能力论证指引》规定：“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。”当前我国5年期以上商业银行贷款基准利率为4.9%，中西部地区融资利率一般会会比东部地区融资利率要高，上浮比例在20%左右，即5.88%左右，基于此目前很多咨询公司在确定PPP毛项目利率时选值在7-8%之间，尽管该合理利润率被市场所接收，但实际上很多社会资本是被迫接收的，中国建筑市场异常激烈，行业毛利率普遍偏低是不争的事实，但即使如此，根据相关统计资料显示，2009年-2016年间，我国建筑行业上市公司的平均毛利率在10.7%至11.6%之间，民营上市建筑企业的毛利率在13%-16%之间。与此相比，目前咨询市场上确定的合理利润率是明显偏低了，这些利润在扣除期间费用、税费后的利润率将更低。另外，根据国家税务总局发布的《核定征收企业所得税暂行办法》（国税发〔2008〕30号）规定，建筑业的应税所得率为8%-20%，也就是说在国家税务部门看来，建筑行业的净利润至少为8%，而《指引》中的公式计算给予项目公司运营补贴是项目公司的收入，这里的合理利润率严格说来指的是项目成本利润率，既不是毛利率，也不是净利率，按此利润率计算并扣除期间费用、所得税后计算的项目公司净利润几乎是负数。由此看来，在PPP项目中，若运用《指引》中的公式计算运营补贴应当适用较高一点合理利润率，至少应当依据行业平均毛利率为基准，并充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定是比较合适，而不应是以商业银行中长期贷款利率水平为基准确定。

另外还需要注意的是，《指引》中的公式中有两个合理利润率，两个合理利润率是不同的，不能简单地适用同一利润率，前一个是建设工程的利润率，应当依据建筑行业的毛利率为基准来确定，后一个合理利润率是运营利润率，应当根据运营内容所处行业运维毛利率为基准确定。

四、折现率的确定

《财政承受能力论证指引》规定：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。”这样规定是不完全合理的，是值得商榷的。

目前国际上主要用的折现率有：资本资产定价模型折现率、无风险利率、社会时间偏好折现率、机会成本等模式。

（一）资本资产定价模型

资本资产定价模型公式为：R=Rf+β（Rm-Rf）

式中：R—在给定风险水平条件下资产的合理预期投资收益率；Rf——无风险投资收益率；β—投资于资产的风险矫正系数，即对资本市场系统风险变化的敏感程度；Rm—资本市场的平均投资收益率。资本资产定价模型的优点在于：把无风险收益率、风险的价格和风险的计算单位这三个因素有机结合在一起，有效地反映了资产的最小收益需求和风险偏好之间的关系。而PPP项目主要是项目投资，一方面PPP缺乏有效的完全竞争市场，另一方PPP项目公司主要资金还是来源于再融资，而再融资的主要方式还是以银行贷款为主，因此适用性上有所欠缺。但资本资产定价模型对于项目股权资本成本的衡量还是很有作用的。

（二）无风险利率

无风险利率是指将资金投资于某一项没有任何风险的投资对象而能得到的利息率。这是一种理想的投资收益。在实际应用中通常以国库券利率作为无风险利率的衡量标准。《财政承受能力论证指引》规定：“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。”这里规定的折现率实际上就是使用无风险利率作为衡量标准的，但是PPP项目项目除了项目融资的利率风险外，还包括建设运营、成本上升、融资利率变化、政府信用、法律政策变化、技术更新等风险，因此PPP项目所承受的风险要明显要高于国库券的风险，使用无风险利率明显是不合适的。并且国库券还有长短期之分，通常PPP项目建设运营期限时间较长，通常在10年至30年之间。如果一定要用无风险利率作为PPP项目的折现率，也应当使用当期国家发行的期限与PPP项目建设运营期限相当的长期国债利率。而我国的国债发行期限一般是在5年左右，因此适用地方政府债券收益率确定财政运营补贴的折现率是明显不合适的。

（三）社会折现率（社会时间偏好）

社会折现率是建设项目经济评价的通用参数。在国民经济评价中用计算经济净现值时的折现率，并作为经济内部收益率的基准值，是建设项目经济可行性的主要判别依据。在国外运用较多，并在取值上有不同规定，如世界银行近期项目评价社会折现率取值为10%；亚洲开发银行站在银行贷款角度考虑问题，承认不同国家、不同部门经济回报率水平差异较大，利用10%到12%左右的社会折现率进行项目的经济评价。我国，2006年国家发展与改革委员会、建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》中将社会折现率规定为8%，供各类建设项目评价时的统一采用。从表面上看，社会折现率是社会对资金时间价值的估算，是从整个国民经济角度所要求的资金投资收益率标准，代表占用社会资金所应获得的最低收益率，在理论上用社会折现率对PPP项目进行衡量是可行的。但社会折现率在不同国家和地区、不同行业、不同时期是不同的，而采用统一的社会折现率对不同的PPP项目进行评价在实践中也是不科学的。

（四）机会成本

机会成本是指在面临多方案择一决策时，被舍弃的选项中的最高价值者是本次决策的机会成本。在PPP决策中，可以以项目公司的加权平均资本成本作为衡量PPP项目的折现率。加权平均资本成本（Weighted Average Cost of Capital，WACC），是指企业以各种资本在企业全部资本中所占的比重为权数，对各种长期资金的资本成本加权平均计算出来的资本总成本。加权平均资本成本可用来确定具有平均风险投资项目所要求收益率。假设PPP项目公司的资本由股权资本和债务组成。

其中，Re=股权资本成本，Rd=债务资本成本，E=公司股本的市场价值，D=公司债务的市场价值，V=E+D，Tc=所得税率。

这里，股权资本成本可以运用资本资产定价模型进行测算，前面说过，尽管资本资产定价模型不适合直接用于PPP项目的折现率，但是却在计算股权资本成本方面有很好的应用。至于债务资本成本，则可以以当期PPP市场商业银行债权融资利率作为计算债务资本成本的利率。这样既可以考虑到各个PPP项目自身的项目风险，又反映了项目公司的融资结构对不同来源的资本的收益要求，因而是比较适当的。

五、对增值税的处理

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》发布于2015年4月，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税（以下称营改增）试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。由于营业税是价内税，营改增之前，营业税属于项目建设成本的组成部分，因此，《指引》中的运营补贴公式是完全可以直接运用的，但在营改增后，建筑业改征增值税，增值税为价外税，是国家对销售货物、服务过程中的价值增值部分征收的流转税，不属于项目建设成本的组成部分。因此，营改增后《指引》中的公式不能再直接运用。

在实务中，有部分人员提出直接按照含增值税的数额直接代入《指引》中的公式计算给予项目公司运营补贴，将计算得出的数额作为含税补贴直接支付给项目公司。这种方法存在两个问题：一是对增值税重复计算利润，《指引》公式中“项目全部建设成本×（1+合理利润率）×（1+折现率）n”部分，在补贴项目公司投资成本的同时，还补偿了项目公司合理利润，项目公司购买建设工程服务所支付给建筑承包商的增值税，属于项目公司购买劳务支出的进项税额，未来可用于抵扣项目公司收到政府方支付款项中的销项税额，不需要另外计取利润；二是违背了增值税是对货物或服务价值增值进行征税的原理，破坏了增值税的抵扣链条。增值税的计税原理是销项税额减去进项税额，如果直接以含进项税额的投资额乘以合理利润率算作项目公司含销项税额的收入，相当于以进项税乘以合理利润率算作销项税，则破坏了增值税的计算规则，违背了对价值增值进行征税的原理。并且进项税额税率和销项税额的税率可能是不一样的，计算的结果也是不一样的。2017年9月住房城乡建设部办公厅《关于征求〈建设项目总投资费用项目组成〉〈建设项目工程总承包费用项目组成〉意见的函》提出，“建设项目总投资是指为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的总费用，包括工程造价、增值税、资金筹措费和流动资金”，“增值税应按工程费、工程建设其他费、预备费和资金筹措费分别计取”。如项目公司全部建设成本中的建安成本按建筑业11%计算进项税，勘察费、设计费、咨询费等属于现代服务业部分按照服务费6%计算进项税，而土地征拆费是直接支付给政府部门或者被征拆人的，因而是没有进项税额的。而销项税的税率各行业是不同的，国家对于PPP项目的财政运营补贴是否按统一税率进行征税、如何征税也没有明确的规定，很多社会资本和咨询机构暂按6%的税率进行财务测算。因此该方法是不可行的。

营改增后，正确的计税方法应该回归增值税的基本原理和基本计算规则，需要将财政运营补贴公式按照增值税的计算原理进行改进后进行运用。即：在计算项目建设成本和运营成本时应当剔除增值税进项税额的影响，在算出不含税的总收入另外按适用的增值税税率计取销项税额。以政府承担全部付费责任为例，改进后财政运营补贴公式为：

需要特别指出的是上述公式中的适用的两个增值税税率可能是不同的，需要根据所处的行业、建设和运营的内容分别确定适用的增值税税率。

六、结论

综上，在运用《财政承受能力论证指引》中的公式计算项目运营补贴时需要注意几点：（1）在确定项目建设成本时应当包含项目建设期利息；（2）在确定全部项目建设成本是否扣除政府出资代表出资的资本金时应当考虑政府出资方是否与社会资本享有“同股同权”，若双方“同股同权”则不应当扣减政府出资代表支出的资本金部分，若双方“不同股同权”则可以扣减政府出资代表支出的资本金部分。（3）在确定合理利润率水平时，采用行业平均的毛利率比较适宜，并且在确定两个合理利润率时应当区分建设毛利率和运营维护细分行业的毛利率；（4）在确定折现率时，采用社会资本的机会成本或者正常的融资成本是比较合适的。（5）在PPP项目的增值税的处理上，应当回归增值税计算的基本原理，对运营补贴公式进行改进后再加以运用。

参考文献：

[1]世界银行集团，财政部政府和社会资本合作中心.PPP财政承诺管理〔M〕.北京：中国商务出版社，2014.

[2]财政部政府和社会资本合作中心.PPP物有所值研究〔M〕.北京：中国商务出版社，2014.