公安机关决定指定居所监视居住执行中的违法违规行为及监督

王朝亮

摘 要：2015年12月，最高人民检察院出台《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》（下称《规定》），对规范指定居所监视居住的适用、强化对指定居所监视居住的法律监督发挥重要作用。《规定》实施以来，T市X区人民检察院刑事执行检察部门连续办理了多起公安机关决定指定居所监视居住检察案件，所办案件数量始终位于全市检察机关前列。笔者拟从所办案件的特点入手，通过查摆其中存在的问题，提出对策性的建议，以期为今后进一步完善相关规定提供实务性参考。

关键词：指定居所监视居住 违法违规 检察监督

一、办理指定居所监视居住检察案件的基本情况

（一）案件类型分布情况

据统计，2013年至2016年间，T市公安局X分局共对9名犯罪嫌疑人决定采取指定居所监视居住的强制措施。其中，2013年对1名犯罪嫌疑人决定指定居所监视居住；2014年对5名犯罪嫌疑人决定指定居所监视居住；2015年无；2016年对3名犯罪嫌疑人决定指定居所监视居住。从涉嫌的罪名来看，1名犯罪嫌疑人涉嫌强奸罪，2名犯罪嫌疑人涉嫌贩卖毒品罪，3名犯罪嫌疑人涉嫌盗窃罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪，1名犯罪嫌疑人涉嫌寻衅滋事罪。

（二）案件最终处理情况

被决定采取指定居所监视居住的9名犯罪嫌疑人中，1名犯罪嫌疑人（涉嫌宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪）被移送异地管辖，2名犯罪嫌疑人（1名涉嫌盗窃罪、1名涉嫌非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪）被撤销案件，其余6名犯罪嫌疑人均被人民法院以原罪名判处刑罚，其中仅1名犯罪嫌疑人被宣告缓刑。从最终处理结果反观，公安机关在对犯罪嫌疑人决定采取指定居所监视居住的强制措施时，之前主要考虑对犯罪嫌疑人定案证据的收集固定工作，近期主要考虑对特殊疑难复杂罪名的理解与请示工作。

（三）开展检察监督情况

2013年至2015年，T市X区人民检察院刑事执行检察部门结合新刑诉法的明确规定，自行制定了《T市X区人民检察院对指定居所监视居住执行监督的规定》，并积极协调公安机关法制部门和本院案件管理部门，建立信息通报和移送文书等工作机制。同时，明确分管副科长带领一名普通干警开展日常巡回检察工作。2016年，T市X区人民检察院刑事执行检察部门严格按照高检院《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》，以及《T市检察机关对指定居所监视居住执行监督的规定》，在收到本院案件管理部门移送的文书后，立即派员与办案人员联系，了解基本案情，并实地开展巡回检察等工作。

（四）提出糾正意见情况

2013年至2015年，T市X区人民检察院刑事执行检察部门自行设计了《对指定居所监视居住执行监督巡回检察记录》，对日常巡回检察工作形成日志化管理模式。2016年，T市X区人民检察院刑事执行检察部门认真填写《指定居所监视居住执行检察监督台账》，按时报送《指定居所监视居住检察统计表》。期间，针对1名犯罪嫌疑人在被监管期间，因洗澡不慎滑倒致右前臂骨折的情形，及时提出检察建议，建议公安机关强化安全防范意识，杜绝此类事件再次发生。同时，针对前述2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安机关以“证据不足”为由决定指定居所监视居住的违法行为，及时书面通知本院侦查监督部门。

二、指定居所监视居住检察案件的主要特点

（一）大部分案件为不捕转指定居所监视居住

据统计，被决定采取指定居所监视居住的9名犯罪嫌疑人中，仅有2名犯罪嫌疑人系公安机关在对其刑事拘留后，“主动”决定指定居所监视居住，其余7名犯罪嫌疑人均系侦查监督部门在决定不予批准逮捕后，公安机关“被动”决定指定居所监视居住。同时，2名“主动”决定的犯罪嫌疑人，公安机关适用“因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜”的条款；而其余7名“被动”决定的犯罪嫌疑人，除前述2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安机关以“证据不足”为由外，其余均适用“羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施”的条款。

（二）侦查监督部门对决定审查大多流于形式

针对公安机关“被动”决定指定居所监视居住的7名犯罪嫌疑人，侦查监督部门均进行了决定审查。但是，侦查监督部门对决定的审查大多流于形式。具体而言，侦查监督部门在得出案件审查结论后，向公安机关依法制发不予批准逮捕的法律文书，随后就单纯性地等待公安机关的变更强制措施文书，而不论是取保候审、监视居住，还是释放通知书。只要是犯罪嫌疑人没有被继续羁押，即在统一业务应用系统中备案了事，而不问公安机关决定采取指定居所监视居住的原委。这与其说是公安机关向侦查监督部门通报决定，不如说是对侦查监督部门执行不予批准逮捕的回执而已。

（三）对“无固定住处”等普遍存在利己解释

据统计，被决定采取指定居所监视居住的9名犯罪嫌疑人中，仅有5名犯罪嫌疑人确系案发当日由外省来T市流窜作案后被抓获。其余4名犯罪嫌疑人中，除1名犯罪嫌疑人援引“可能有碍侦查”条款外，其余3名犯罪嫌疑人均在T市其他区、县有固定住处。但公安机关均根据犯罪嫌疑人在办案机关所在的X区没有固定住处为由，认定其“无固定住处”。同时，那名以“可能有碍侦查”为由被决定指定居所监视居住的犯罪嫌疑人，公安机关亦没有提供相关材料，证明其“有碍”侦查。因此，公安机关对诸如“无固定住处”、“可能有碍侦查”等法定情形普遍存在利己解释。

（四）多数案件“借时间”用以等待定案证据

如前所述，7名“被动”决定的犯罪嫌疑人中，除2名涉恐的犯罪嫌疑人，公安机关以“证据不足”为由外，其余均适用“羁押期限届满，案件尚未办结，需要采取监视居住措施”的条款。据统计，该5名犯罪嫌疑人中，等待DNA鉴定意见的为1人，等待被盗财物价格鉴定意见的为2人，等待毒品重量、含量检验鉴定的为2人。由此可见，公安机关是将指定居所监视居住视为日常处理疑难复杂案件中关键性证据收集固定时间差的大口袋，等到据以定案的证据到位后，再次提请批准逮捕，该操作实际上就是在变相延长刑事拘留后的犯罪嫌疑人羁押期限，存在滥用的风险和隐患。

三、办理指定居所监视居住检察案件发现的问题

（一）通报机制非刚性，信息来源不畅

1.未从顶层设计建立健全信息通报机制。实践中，公安机关很少有“主动”到检察机关申请开展执行监督的情况。同时，公安机关基于“主动”申请监督不需要填录案卡、生成案件，而“被动”备案监督也是直接送达侦查监督部门，案件管理部门的主动性不强，与侦查监督部门缺乏信息互通也是导致信息不畅的主要原因。

2.未明确侦查监督部门的协助通报机制。实践中，由人民检察院直接决定，或者接续决定采取指定居所监视居住强制措施的案件微乎其微，大部分案件信息均集中于人民检察院的侦查监督部门。因此，应当在《规定》中明确规定人民检察院侦查监督部门的协助通报机制。

3.未明确解除、变更时的信息通报机制。实践中，人民检察院刑事执行检察部门在日常巡回检察间隔期，公安机关决定对犯罪嫌疑人采取解除和变更指定居所监视居住强制措施的，人民检察院侦查监督部门和刑事执行检察部门均无从知晓。

（二）执行场所不统一，存在安全隐患

1.执行场所大多为宾馆，仅居住不易监管。在宾馆房间的选择上也存在一些不成文的惯例，主要是选择无窗，内设卫生间且能够洗澡，只有一个大门且远离楼道口的房型，即通常旅馆业俗称的“司陪房”。选择该类房型的主要原因就是防止犯罪嫌疑人逃跑，但毕竟作为社会宾馆，一般都紧邻道路且人员流动性较大，其监管弊端不言自明。

2.执行人员身份不统一，有辅警替班情形。个别基层派出所基于人手不足的现实情况，有使用辅警、聘任制协勤代替正式编制的民警参与，甚至独立承担“看守”犯罪嫌疑人的任务。由于辅警、聘任制协勤能否具有独立执法权尚存争议，而且也存在对突发事件的现场处置经验不足等问题。

3.选择性安装电子监控，安全防范意识差。各个基层派出所民警对安装电子监控设备的做法不一，有的安装了电子监控设备仅能看不能录，有的能录，但是也绝达不到与看守所监控录像那样，能够覆盖存储十五天，自动独立存储三个月的标准，安全防范意识差。

（三）发现个别以谈话等替代审讯现象

1.侦查人员与执行人员在日常监管过程中混用。公安机关安排在指定居所的执行人员均为具体负责侦查案件的基层派出所民警日常轮换，同时由于警力不足，将侦查人员与执行人员在日常监管过程中混用问题时有发生。

2.发现有采取谈话、亲笔书写供词等替代审讯。实践中存在公安机关援引可以到犯罪嫌疑人的住处讯问为由，违法在指定的居所进行讯问，或者进行谈话、书写亲笔供词等情况。

3.无法完全避免刑讯逼供等非法获取证据情形。具体到公安机关决定采取的指定居所监视居住的执行上，诸如侦查人员与执行人员在日常监管过程中混用，违法在指定的居所进行讯问，或者进行谈话、书写亲笔供词等问题，无法完全避免刑讯逼供等非法取证。

（四）每周一次巡回检察实际效果欠佳

1.首末次加每周一次巡回检察大多流于形式。检察人员的谈话主要是核实犯罪嫌疑人基本情况、告知权利义务等大多流于形式的内容。

2.实际操作中无法做到完全隔离式检察谈话。指定的居所空间狭小，检察人员在与犯罪嫌疑人谈话时，公安机关的执行人员就在旁边，无法做到完全隔离，实际操作中无法发挥监督实效。

3.巡回检察过多注重执行而未少审查必要性。高检院的规定都是从指定居所监视居住的执行角度来要求开展相关法律监督工作，而针对公安机关决定采取的指定居所监视居住强制措施能否继续适用的必要性审查工作却只字未提。

四、针对指定居所监视居住检察案件的对策建议

（一）明确适用对象的住处標准和有碍侦查程度

1.进一步明确被监管人员的“固定住处”标准。《公安机关办理刑事案件程序规定》中明确，固定住处，是指被监视居住人在办案机关所在的市、县内生活的合法住处。公安机关认为这里的“市”应当做狭义理解为外省的所谓“县级市”。因此，应当进一步明确“固定住处”的标准，并排除犯罪嫌疑人有能力租住房屋的情况。

2.进一步细化“可能有碍侦查”的程度和证据。如前所述，9名犯罪嫌疑人中，仅有1人公安机关是以“可能有碍侦查”对其指定居所监视居住。经查，《公安机关办理刑事案件程序规定》中明确，有下列情形之一的，属于“有碍侦查”：可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；可能引起犯罪嫌疑人自残、自杀或者逃跑的；可能引起同案犯逃避、妨碍侦查的；犯罪嫌疑人、被告人在住处执行监视居住有人身危险的；犯罪嫌疑人、被告人的家属或者所在单位人员与犯罪有牵连的。前述条款中，三个“可能”和两个“有”均需要相关证据予以佐证，不能单凭公安机关主观臆断，从而在制度上防止其滥用。

3.进一步强化侦查监督部门对决定的监督意识。强化对公安机关适用指定居所监视居住强制措施的监督工作力度，切实转变以往不捕后接收回执归档的观念，对公安机关因证据不足，变相延长羁押期限的行为，明确予以纠正，切实维护犯罪嫌疑人的合法权益。

（二）联合建立案件信息通报违法责任追究机制

1.建立决定、解除和变更的信息通报机制。建议由两高三部共同签订相关制度性文件，或者由各省、自治区和直辖市一级的政法部门联合签订具体的实施意见，自上而下地逐层逐级落实，并建立责任追究机制，一次性解决信息来源滞后、不畅的现实难题。

2.建立刑检、法院等部门的协助通报机制。一方面，应当明确人民检察院侦查部门、公诉部门收到公安机关、人民法院的指定居所监视居住决定书副本后，或者以本院名义作出指定居所监视居住决定的，均应当在24小时以内将监视居住决定书副本抄送刑事执行检察部门，并告知其指定居所的地址。另一方面，应当在加强与公安机关相关部门、本院案件管理部门、刑检部门沟通联系的同时，加强与本院侦查部门和人民法院的沟通联系，确保信息无死角。

3.督促侦查机关和人员自觉主动接受监督。T市X区人民检察院刑事执行检察部门在与公安机关法制部门沟通交流的过程中，公安机关法制部门始终积极配合，共同完善案件信息的通报工作机制，但是到了具体负责执行指定居所监视居住的基层派出所民警，则或多或少存在畏难情绪。实践中，基层派出所民警对临时增加的监管任务本身就抱有抵触情绪，而他们日常接触较多的是人民检察院的侦查监督部门和公诉部门，对刑事执行检察部门知之甚少，甚至有的民警还停留在刑事执行检察部门只管“大墙内”的老旧观念。因此，人民检察院必须强化巡回检察工作力度，督促侦查机关和人员自觉主动接受监督。

（三）出台执行场所人员设备等统一规范化标准

1.建设以公安机关为监管主体的执行场所。《公安机关办理刑事案件程序规定》中明确规定，人民法院、人民检察院决定监视居住的，负责执行的县级公安机关应当在收到法律文书和有关材料后24小时以内，通知被监视居住人住处或者指定居所所在地的派出所，核实被监视居住人身份、住处或者居所等情况后执行。必要时，可以由人民法院、人民检察院协助执行。同时，高检院《规定》中亦明确规定，人民法院、人民检察院指派司法警察协助公安机关执行指定居所监视居住的，人民检察院刑事执行检察部门应当对其协助执行活动进行监督。因此，建设以公安机关为监管主体的执行场所为上策，确保严格规范执法。

2.在执行场所架设电子监控设备并开放检察共享。人民检察院刑事执行检察部门与公安机关实行监管信息共享和监控联网，通过网络及时、全面掌握执法情况和监管情况，实行信息共享、动态管理和动态监督，并确保信息安全。

3.明确规定将侦查人员排除在日常监管人员以外。公安机关应当参照看守所的管理模式，组建分局一级的单独监管队伍统一负责，或者明确规定将侦查人员排除在日常监管人员以外，坚决杜绝刑讯逼供等非法取证情况的发生。

（四）将指定居所监视居住纳入羁押必要性审查

1.指定居所监视居住完全符合“逮捕”的基本条件。新刑诉法明确規定，人民法院、人民检察院和公安机关对符合“逮捕”条件，具有一定特殊情形的犯罪嫌疑人、被告人，可以监视居住。可见，犯罪嫌疑人、被告人首先要满足逮捕的条件，同时又具备有某些特殊情形，才最终被适用指定居所监视居住。此外，《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定》中明确，羁押必要性审查是指人民检察院对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查，对不需要继续羁押的，建议办案机关予以释放或者变更强制措施的监督活动。因此，指定居所监视居住完全可以纳入人民检察院羁押必要性审查的审查范围。

2.从折抵刑期看指定居所监视居住的“羁押”属性。新刑诉法明确规定，指定居所监视居住的期限应当折抵刑期。被判处管制的，监视居住一日折抵刑期一日；被判处拘役、有期徒刑的，监视居住二日折抵刑期一日。既然如此，指定居所监视居住是完全有必要进行必要性审查的。

3.羁押必要性审查是充实当前检察职能的重要手段。明确赋予人民检察院刑事执行检察部门对被指定居所监视居住的犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押的必要性进行审查的权力。这对维护被羁押的犯罪嫌疑人、被告人合法权益，保障刑事诉讼活动顺利进行，均起到了至关重要的作用。