刑事案件分流制度研究

摘 要：本文通过对刑事案件繁简分流的理论、现实基础进行分析，得出刑事案件繁简分流的必然性，并结合我国刑事诉讼法及相关司法解释等剖析刑事案件繁简分流中存在的问题，从刑事案件不起诉制度、简易程序、速裁程序等方面，对我国刑事案件的繁简分流加以完善，以适应审判为中心的诉讼制度改革。

关键词：刑事诉訟 繁简分流 审判中心

一、刑事案件繁简分流的必然性

（一）刑事案件繁简分流的理论基础——刑罚目的转变

在西方刑法史上，刑罚目的思想经历了由报应主义学说到功利主义（预防主义）学说的转变。19世纪中叶以后，随着产业革命的完成，社会矛盾尖锐化，犯罪问题特别是暴力犯罪、少年犯、累犯等问题日益突出，刑罚的威慑作用受到普遍怀疑，加之自然科学的广泛发展，实证方法被大量应用到社会科学领域，以实证主义为思想基础的预防主义应运而生。孟德斯鸠认为，“惩罚犯罪应该总是以恢复秩序为目的。一个良好的立法者关心预防犯罪，多于惩罚犯罪，注意激励良好的风俗，多于施用刑罚。”[1]贝卡利亚主张刑罚的目的仅在于预防犯罪，即“刑罚的目的仅仅在于，阻止罪犯再重新侵害公民，并规诫其他人不要重蹈覆辙”[2]。在现代社会里，程序的运行并非总是固执地指向惩罚，程序法并不是实体法实现的纯粹工具，而是承载了多元的功能。

（二）繁简分流的现实基础——案多人少矛盾

司法数据表明，2006年全国生效判决人数只有89.0755万人。然而，截至2015年，全国生效判决人数已经增至123.2695万人。三十年间，生效判决人数增加34万多，新增人数是2006年生效判决人数的三分之一。但司法资源的增幅非常有限，尤其是随着司法员额制改革的全面推行，各地司法机关享有办案资格的法官、检察官人数相对减少，因此，在我国司法实践中，普遍呈现案多人少、司法资源趋于紧张的局面。在当前刑事案件数量居高不下的背景下，要实现庭审实质化，必须对案件在侦查、公诉、审判环节分别实行分流，将司法资源向重大复杂疑难以及被告人不认罪等案件倾斜，应对长期以来司法机关“案多人少”的突出问题。

二、刑事案件繁简分流在实践中存在的问题

（一）侦查阶段羁押措施适用过当

侦查阶段是刑事诉讼程序中的初始阶段和重要环节。在我国司法实践中，基于获取犯罪嫌疑人有罪供述、防止串供、翻供等需要，侦查人员对拘留、逮捕等剥夺人身自由的手段颇为青睐。尤其是，在“够罪即捕”的观念影响下，逮捕率一直居高不下。其中，就轻微犯罪而言，一旦采取了逮捕措施，将会直接影响后续阶段对案件做不起诉或缓刑处理。

（二）不起诉程序分流过滤功能发挥不够

“在制度上，现代公诉制度的案件调控功能有三种具体表现形式：案件分流功能；案件过滤功能；审判分流功能。其中，对缺乏起诉必要性的案件进行分流处理、轻微刑事案件审判程序的简易化，已经成为现代刑事诉讼制度的显著趋势之一。”[3]在现代刑事诉讼制度下，检察机关通过充分行使不起诉裁量权，对符合不起诉条件的案件积极作出不起诉处理，将不必要进入审判程序的案件分流掉，是现代世界各国案件分流的普遍共识。

（三）审判阶段简易程序分流功能有待进一步加强

在审判阶段，通过简易程序处理提交审判的轻微刑事案件，有助于将更多的司法资源用于重大复杂疑难案件的审理，切实贯彻以审判为中心的诉讼制度改革。然而，2012年《刑事诉讼法》虽然大幅度扩张了简易程序案件的适用范围，但对于简易案件的内部审批程序，却并未实现实质性的突破。

（四）刑事速裁程序存在不足

刑事案件速裁程序于2014年6月27日在全国十八个城市相继展开试点以来，仍存在以下不足：

1.速裁程序适用罪名范围具有局限性、办案期限短、审前程序繁琐等客观因素制约了速裁程序的高效优势，对基层法院形成了工作压力，导致法官适用积极性不高，速裁程序整体适用率不高。

2.因过分追求诉讼效率，而忽视了对被告人、被害人诉讼权利的保障。实践中对诉讼效率的片面追求而弱化了对犯罪嫌疑人、被告人、被害人等诉讼参与人的程序权利的保障，使其不能充分行使自己的诉讼权利，导致实体权益受到司法体制的侵害。

三、深化认罪认罚从宽制度试点，推进刑事案件繁简分流制度的完善

（一）不宜赋予侦查机关分流处理的权力

《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《试点办法》）第9条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益，需要撤销案件的，办理案件的公安机关应当层报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准。”《试点办法》的程序设计存在两方面的潜在危险：一方面，就权力配置而言，在司法实践中，公安机关有可能会因此而逐步获得一种实质意义上的有罪案件处置权。而且，就检察权的纵向关系而言，这么做还意味着上级检察机关将取代下级检察机关而成为一线的办案机关。另一方面，这种貌似严格的内部审批程序，事实上规避了现行刑事诉讼法规定的程序架构及其内在的权力制衡关系。

（二）积极完善不起诉制度，强化刑事审前程序的分流能力

《试点办法》第13条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。”“具有法律规定不起诉情形的，依照法律规定办理。”对于犯罪嫌疑人认罪认罚的案件，必须积极完善现有的不起诉制度，着重强化其应有的程序分流功能。具体建议如下：

1.加强对不起诉裁量权的规范引导

2007年2月，最高人民检察院出台的《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》规定，“对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合不起诉条件的，可以依法适用不起诉”。同年6月又出台了新修订的《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》，对不起诉的案件质量标准和属于不起诉错误、不起诉质量不高的情形都作出了细化规定，虽然出台这些规定的目的是提高检察机关办案的质量和水平，增强不起诉制度在司法实践中的可操作性，但实际上，不起诉的适用范围受到了进一步严格的限制，列出的适用标准仍然存在模糊不清之处。

为了规范检控人员准确合理执行检控工作，香港主管刑事检察工作的律政司特意编制了一套检控人员行为守则，并进行适时修订。该文件不仅体现特定时期刑事追诉政策，明晰检控人员行为准则，规范检控决定标准，也保证了刑事检控制度运作的公开、公正。《检控守则》对于自身的定位是一套声明和指令，检控人员在按照《检控守则》行为时，仍须顾及个别事宜或案件所涉及的问题和情况。对于检控人员来说，《检控守则》主要是提供参考基准和指引，确保其积极、审慎行使职权，在恪守原则之余灵活地行使酌情权，并对检控决定承担责任；对于社会公众来说，《检控守则》令社会人士及被告有信心，确信每宗案件都会按理据作出检控决定，增强刑事司法制度运作的透明度。从体例来看，《检控守则》按照检控活动的进程和特别罪行两条线索进行编排，内容包含检控人员定位、检控决定作出、检控常规程序、复核与停止检控以及定罪之后的上诉、复核，其中对少年犯案件、家庭暴力案件、剥削他人案件、公共秩序案件中的检控活动做了更为明确的指引。而“是否具有起诉必要”是起诉裁量的核心内容。因此，为了使检察官能够积极并公正合理地对案件“是否具有起诉必要”做出正确的判断，就应当与我国的刑事司法实践经验相结合，为检察官作出是否起诉的判断，提供明确的规则依据和指引。所以，借鉴香港地区的《检控手册》以事前行为指引的方式规范检察机关的不起诉裁量权也是一种可行的方法。

2.落实司法责任制

落实司法责任制使员额检察官对案件的处理拥有决定权，激发其内生动力，为其司法理念的执行提供条件。同时保证公诉人的职业化，对一些不具有司法属性的社会性事务要避免公诉人的参与，在办案环境上给予公诉人便利，让公诉人有更多的时间和精力投入到案件的办理。

3.拓宽不起诉适用范围

相对不起诉在主体适用上可以适当照顾老年人，这也和我国刑法的规定相呼应，展现对老年人的“关爱”；对于初犯和偶犯，在适用的刑罚上可放宽，可能判处3年以下有期徒刑、管制、拘役、单处罚金均可；在附条件适用的主体上，对所有自然人犯罪主体均可适用；在案件类型上对危害国家安全、危害公共安全的偶犯和过失犯亦可适用，可将任何宣告刑较轻的犯罪适用附条件不起诉。

（三）简易程序制度的完善

《试点办法》第18条规定，“对于基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件，被告人认罪认罚的，可以依法适用简易程序审判。”因此，进一步完善简易程序将是促进认罪认罚案件审判分流的重要抓手之一。

1.简化内部办案机制

简易程序案件的简易化处理，很大程度上依赖于承办人的裁量权和自主权。简化检察院和法院的内部审批及文书制作，减少文字性工作，可以提高实效。

2.规定弹性办案期限

简易程序案件的要点在化解矛盾，当事人和解、缓刑的适用审批，社会考察等均需要一定的时间，为了简单提高司法效率的办案期限规定挤压了以上事项的进行时间，为使案件的法律效果、社会效果、政治效果相统一，对不同案件的办案期限应作弹性规定。

（四）刑事速裁程序的完善

关于刑事速裁程序的完善，應注重以下问题：

1.确立速裁程序书面审理模式。速裁程序要区别于简易程序，在是否开庭审理上必须有所表现。速裁程序的庭审并无实质意义，确立速裁程序案件的书面审理制度，能有效提高诉讼效率。

2.明确刑事速裁案件适用范围。速裁程序的适用可与相对不起诉在具体适用的刑罚范围上一致，在确定案件时，应更多地考虑案件客观方面，区别于相对不起诉对“人”的重点考察，也可以更好地与相对不起诉的适用划定界线。

注释：

[1][法]孟德斯鸿：《论法的精神（上）》，张雁深译，商务印书馆1961年版，第83页。

[2][意]贝卡利亚：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第42页。

[3]吴宏耀：《我国公诉制度的功能检讨与优化》，载《人民检察》2016年第1期。