关于推进制度治党的几点思考

2018-04-18吕永祥

理论导刊 2018年3期

摘要：制度治党是习近平全面从严治党思想的重要内容，亟待从理论上加以研究和回应。深刻认识和把握制度治党的科学内涵、历史脉络，探讨制度治党的实践路径，是推进全面从严治党的客观要求。制度治党思想经历了从重视思想建党，到重视制度建设，再到提出“制度治党”新要求这样一条发展演进的历史脉络。当前，推进制度治党向纵深发展，要从以思想建党培育治党的制度认同、以建章立制完善治党的制度体系、以加强制度执行保障治党的制度运行、以突出问责彰显治党的制度威严等四个方面入手。

关键词：全面从严治党；思想建党；制度治党

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）03-0020-06

基金项目：国家社会科学基金重大项目“推进中国特色社会主义政治参与法治化研究”（14ZDC010）；国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”（12&ZD058;）；吉林大学廉政建设专项研究课题“党规与国法的契合机制研究：从严治党的制度前提”（2015LZY023）。

作者简介：吕永祥（1988-），男，安徽亳州人，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向：制度治党和党内问责。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上明确提出“制度治党”的新要求，将“坚持思想建党和制度治党紧密结合”作为推进全面从严治党的八项要求之一[1]。2016年10月，党的十八届六中全会公报进一步强调：“坚定推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合”。制度治党作为习近平全面从严治党思想的重要内容，引起了学术界的密切关注。阐释制度治党的深刻内涵，梳理制度治党思想发展演进的历史脉络，进一步探讨制度治党的实践路径，乃是推进全面从严治党的现实需要。

一、制度治党的内涵解析

习近平的制度治党思想既是对以前制度建设有益经验的总结和发展，也是对改革开放之前政治运动式政党管理方式弊端的反思。对“制度治党”内涵的深刻阐释，需要以制度建设和政治运动式政党管理方式作为参照物。

1.以制度建设为参照理解制度治党的内涵。在“制度治党”的概念出现之前，“制度建设”一直是党内讨论制度的重要性和作用的主流话语。江泽民同志提出“制度建设”这一概念之时，我国的制度体系处于快速发展的阶段，制定一系列规范市场、社会和权力的新制度成为当时制度建设的重中之重。但长期以来我们对于制度建设的认识局限于“ 制度供给” 和制度执行两个层面。张荣臣认为，“党的制度建设，是指通过建立健全党内法规和制度，严格执行党的纪律，使党的工作和活动逐步实现规范化、科学化、制度化。”[2]与之相类似，李春耕教授也认为制度建设科学化包含一个完整的制度体系、制定的制度要具有可操作性和要有一个强有力的监控系统三个特征[3]。

与之不同的是，“制度治党”的概念出现在全面从严治党和实现国家治理体系和治理能力现代化的新的时代背景之下。制度治党是政党进入制度化阶段的一种治理形态，是以制度化的方式管理党内事务、规范党员行为，全面提升党的内部治理能力，实现政党运行的规范化、科学化[4]。制度治党的实质是政党制度化，“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种过程”[5]12，政党制度化不仅包括组织结构的体系化和决策自主性的结构层面，还包括“价值输入”和具体化的态度层面[6]。与“制度建设”概念主要强调制度制定和制度执行不同，制度治党还强调制度文化的培育和制度权威的维系。深入到政党制度化的价值层面，塑造制度的法理型权威是制度治党成功的关键。由此可见，制度治党是对以往制度建设思想的发展，拓展了制度在政党治理过程中发挥作用的环节，更加凸显出制度在政党治理中的权威性以及制度背后的文化支撑。

2.以运动式政党治理方式为参照认识制度治党的内涵。新中国成立至改革开放之前，“反复出现的群众运动是中共政治自1933 年以来的一个特征，也是中华人民共和国成立以来政府运作的一种主要方式。”[7]虽然政治运动作为一种政党治理方式曾发挥了积极作用，但是其弊端也非常明显。首先，从治理效果的时效性看，“由于目标置换、异化等因素的制约，从总体上看，政治运动总是间歇性发生，并从长期来看趋于消退。”[8]中国共产党虽然通过“三反”“五反”和思想整風等政治运动在短时间内有效地治理了党内存在的官僚作风和腐败等问题，但是这种治理效果往往具有反弹性。运动式管党治党往往只能“治标”，“治本”需要建立健全监督制约权力的稳定制度和规范干部行为举止的长效机制，而这恰恰是政治运动所不能提供的[9]。制度具有稳定性和长期性的特点，制度的内容和效力相对比较稳定，不以领导人及其意志的变更而变更。依靠制度来加强政党治理恰恰具有长效性和治本的功能。其次，从其中蕴藏的治理风险看，由于政治运动的执行中下级往往掺杂着“上有所好，下必甚焉”的层级逻辑，再加上缺乏正确引导的群众动员往往具有潜在的不可控制的风险，因此很多政治运动都蕴藏着决策失误和执行偏差的巨大风险[10]。与之相比，制度治党的出现正是以反复使用的社会规则减少领导人意志变动不居所带来的交易成本，以明确和公开的制度条文来确定制度执行的标准。

综上所述，“制度治党”的内涵可以从两个维度来认识：一是制度维度，强调以稳定性、公开化、权威性的党规与国法为制度依据，制度治党的内容不仅仅涉及到健全党的制度体系并保障其得到贯彻执行这两个环节，培育制度文化和塑造制度权威也是其重要内容；二是治理维度，制度治党强调以稳定性和长效性的党内法规和国家法律而非政治运动作为规范党组织及其成员的行为、调整党内关系的重要政党治理工具，用成熟的制度规范来管党管人管事。

二、制度治党思想演进发展的历史脉络

制度治党思想的提出经历了毛泽东进行制度建设的初步尝试，邓小平高度重视制度建设，江泽民明确提出“制度建设”的范畴，胡锦涛强调“制度建设”在党的建设“五位一体”总体布局中的重要性，再到习近平提出“制度治党”新要求这样一条发展演进的历史脉络。从重视思想建党，到强调制度建设，再到明确提出“制度建设”范畴，最后提出“制度治党”的新要求，体现了我们党在制度建设问题上认识是逐步深化的，理论是不断发展的[11]。

1.制度建设思想的萌芽阶段。毛泽东关于制度建设的重要论述和重大举措主要集中在党管军队、民主集中制和党内监督制度等方面。1929年毛泽东总结秋收起义失败的教训提出了“把支部建在连上”的思想，建立了党代表制度。1938年9月毛泽东在党的六届六中全会上从“个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央”四个方面阐释了民主集中制的内涵。1948年9月毛泽东在《关于健全党委制》一文中指出，“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[12]1949年11月，中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，1962年9月，中共中央又作出《关于加强党的监察机关的决定》，党内监督制度不断发展起来[13]。“思想建党是毛泽东建党思想的突出特点”[14]，虽然当时也进行了一些制度建设的初步尝试，但是党的制度建设总体上处于萌芽时期，各项具体制度还不完善。在此阶段，党的建设的重心主要集中在加强思想、作风和组织建设方面，制度建设的重要性并没有得到足够的重视。

2.制度建设思想初步发展的阶段。邓小平关于制度建设的重要论述主要集中在强调制度的重要性、加强领导制度和组织制度的建设等方面。1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”[15]333针对以前重视思想建设而忽视制度建设的弊端，他明确提出： “ 制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[15]328

邓小平关于制度建设的重大举措主要体现在以下方面：首先，在发展民主集中制方面，1982年9月，党的十二大提出了在邓小平同志的领导下建立集体领导和个人分工负责相结合的制度，民主集中制得到进一步发展。其次，在发展干部人事制度方面，1982年2月，中共中央作出了《关于老干部退休制度的规定》，废除了领导干部职务终身制。再次，在党内监督制度方面，1987年中央纪律检查委员会制定并通过了《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，党内监督的制度体系处于不断健全之中。

这一时期制度建设的基本特点是：从制度认识的角度看，邓小平从汲取忽视制度建设的教训出发，充分认识到制度特别是组织制度和领导制度的重要性；从制度运行环节的角度看，为解决无制可依的问题，制度制定在此阶段的制度建设中占据着重要的地位，制度执行的问题还没有得到足够的重视；从制度体系涵盖的关键领域的角度看，党的建设主要集中在思想建设、组织建设和作风建设三个方面，制度建设并没有成为与之并列的一个独立的党建范畴。

3.制度建设思想进一步发展的阶段。民主集中制是中国共产党的根本制度，江泽民针对民主集中制中存在的问题指出：“解决贯彻民主集中制存在的问题，根本的是靠加强制度建设。”[16]5931994 年9 月江泽民在《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中强调： “注重制度建设，是这次全会决定的一个重要指导思想。”[17]1622002年江泽民在党的十六大报告中指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”此外，制度执行的重要性得到进一步重视，江泽民指出：“要严格执行已有的行之有效的各项规章制度，加强对执行情况的督促检查，对有章不循的要严格批評，限期改正，情节严重的要执行纪律。”[18]1693

以江泽民为总书记的党中央加强制度建设的重大举措主要体现在以下方面：首先，在健全民主集中制方面，1994年9月，江泽民在《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中提出，要进一步贯彻执行民主集中制。其次，在深化干部人事制度方面，1995年2月和2000年6月中共中央分别颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》和《深化干部人事制度改革纲要》，健全了党的干部人事制度体系。再次，在完善党内监督制度方面，1993年2月，根据党中央、国务院的决定，中央纪委和监察部机关合署办公，整合了党的纪检监察机关的力量。最后，在反腐倡廉制度方面，1997年4月，中央纪律检查委员会颁布《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》，1998年11月，党中央、国务院印发《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，从廉洁从政和责任追究等方面健全了反腐倡廉制度体系。

这一时期制度建设的基本特点是：从制度意识的角度看，江泽民在认识到制度重要性的基础上，在党的十六大报告中进一步提出了“制度建设”的范畴，并将其上升到与党的建设“四位一体”总体布局的战略高度；从制度运行环节的角度看，在重视制度制定的同时更加强调制度执行的重要性；从制度体系涵盖的关键领域角度看，反腐倡廉制度建设作为党的建设的一个重要方面初步凸显出来，在整个制度体系中的重要性有所提升。

4.制度建设思想逐步完善的阶段。胡锦涛关于制度建设的重要论述主要集中于进一步完善民主集中制、健全反腐倡廉制度体系、强调制度执行的重要性等方面。首先，在健全民主集中制方面，2007年10月胡锦涛在党的十七大报告中指出：“严格党内民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。”[19]其次，在制度执行和反腐倡廉制度方面，2009年9月胡锦涛在《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中进一步强调：“坚持用制度管权、管事、管人，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”[20]最后，在凸显制度建设的重要地位方面，2012 年11月，胡锦涛在党的十八大报告中强调：“要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。”

以胡锦涛为总书记的党中央加强制度建设的重大举措主要体现在以下方面：首先，在完善民主集中制方面，党的十六大党章明确规定：凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，做出决定。其次，在党内监督方面，2003 年，中共中央颁布了《中国共产党党内监督条例（试行）》，推动党内监督工作进入制度化的新阶段。最后，在反腐倡廉制度方面，2005 年和2008年中共中央分别出台了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施刚要》和《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，标志着我国反腐倡廉制度建设进入一个新的发展阶段。

这一时期制度建设的基本特点是：从制度认识的角度看，党的十八大修改党章时调整了党的建设“五位一体”总体布局的次序，进一步凸显出制度建设的重要地位；从制度运行环节的角度看，更加强调用制度管权管人管事，制度治党的特征初步显现；从制度体系涵盖领域的角度看，反腐倡廉制度的重要性凸显出来，党的十七大修订的党章提出了“反腐倡廉建设”的范畴并将其上升到党的建设“五位一体”总体布局的高度。

5.制度治党思想发展的新阶段。习近平同志对制度建设的重要论述体现在思想建党和制度治党相结合的新论述、强调制度执行的重要性和构建反腐倡廉的制度体系等方面。首先，在思想建党和制度治党相结合方面，2014年10月习近平将“坚持思想建党和制度治党紧密结合”作为推进全面从严治党的八项要求之一。[1]2016年10月，党的十八届六中全会公报进一步强调“坚持思想建党和制度治党紧密结合”。其次，在制度执行方面，2014年10月习近平指出，“要增强制度执行力，制度执行到人到事。”最后，在构建反腐倡廉制度体系方面，2015年1月习近平在十八届中央纪委五次全会上指出，“着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围。”

以习近平同志为核心的党中央加强制度建设的重大举措主要体现以下方面：首先，在完善干部人事制度方面，2014年1月，《党政领导干部选拔任用工作条例》公布，2016年6月中共中央政治局会议通过《关于推进领导干部能上能下的若干规定》，从领导干部的选拔任用和退出机制等方面推动了干部人事制度的完善。再次，在健全反腐倡廉制度体系方面，2013年12月中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》，为新时期的反腐败工作提供了宏观指导。2015年9月中共中央通过了《中国共产党廉洁自律准则》，这是构建“不想腐”机制的重大举措。最后，在深化党内监督制度方面，2014年6月和2016年10月中共中央政治局分别审议通过了《党的纪律检查体制改革实施方案》和《中国共产党党内监督条例》，推动了党内监督制度体系进一步完善。

这一时期制度建设的基本特点是：从制度认识的角度看，习近平在强调制度重要性的同时认识到制度本身的局限性，将“思想建党和制度治党紧密结合”作为推进全面从严治党的有效路径。从制度运行环节的角度看，他更强调把权力关进制度的笼子中，用制度管权管事管人；从制度体系涵盖的关键领域角度看，习近平在党的建设“五位一体”总体布局的基础上，更加强调不同的党建领域之间相互配合，“思想建党和制度治党紧密结合”尤其重要。与制度建设主要回答“建设一个什么样的党，怎么建设党”的问题不同，习近平的制度治党思想深入到取得和巩固管党治党成果的政党治理阶段。与制度建设主要强调建章立制不同，习近平的制度治党思想更强调突显制度执行的实效以及制度文化的塑造。

三、推进制度治党的基本路径

“制度是一个社会的游戏规则，更规范的说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”[21]13作为政党治理的重要工具，制度具有调整党内关系、规范党组织及其成员的行为、维护党组织的权威等重要作用，制度治党的前提条件是有效发挥制度的上述积极作用。制度有效性的条件涉及到制度相关人的思想和行为两个方面，贯穿到制度制定、执行、保障和监督的制度运行全过程之中。基于此，研究制度治党的实践路径，需要从思想建党对制度治党的配合和制度运行流程的角度展开分析。

1.思想建党、固本培元，培育治党的制度认同。思想建党有助于制度认同的培育，提升制度治党的效果。制度治党的关键是处理好制度和权力之间的关系，建立制度认同，以制度的法理型权威取代党员领导干部的人格化权威。制度认同是制度执行的心理基础。党员干部只有认同制度，才会认真学习制度、严格执行制度、自觉维护制度，把制度要求转化为自觉行动。制度认同的塑造和制度权威的维系作为改造人的主观世界的重要内容，需要借助于“两学一做”和民主生活会等思想教育的途径来实现。思想教育以马克思列宁主义、毛泽东思想等科学的理念做指导，能够为制定内容合理的制度提供科学理论的指导和价值观念的引导。向党员传达制度重要性的观念以及制度建设的成功经验和失败教训是思想教育的一项重要内容，它能够培养全体党员特别是党员干部的制度意识和制度认同，提高他们执行制度的积极性。基于此，应当将制度建设融入思想教育之中，通过思想教育培养治党的制度认同。“近年来，《中共中央八项规定》《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规的颁布，充分体现了制度治党与思想建党并举、自律和他律双管齐下的‘全面从严治党原则精神，是将制度建设和思想教育融合起来，培养治党的制度认同的伟大尝试。”[22]

2.建章立制、扎紧笼子，完善治党的制度体系。全面从严治党的“从严”既依靠严格的党内纪律和政治规矩，也依靠更加严格的制度体系。正如习近平所说：“把制度的笼子扎紧一点，牛栏关猫是关不住的，空隙太大，猫可以来去自如。”[23]70党内制度体系中存在漏洞和不相互衔接与配套的地方，正是党内权力腐败等问题不断发生的一个重要原因，正如亨廷顿所说：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一种表征。”[5]53从解决全面从严治党过程中遇到的权力腐败等重要问题出发，健全党的制度体系应当从以下三个方面入手：首先，通过制度创新和制度试点等方式不断创新黨内法规和制度，与原有党内法规制度相结合，使得党内制度体系更加严密，减少由制度漏洞所导致的腐败等问题的发生。其次，制度治党中的制度既包括党内法规、政党纪律，也包括国家法律。严密制度体系要根据党内法规和国家法律在面向对象、具体条文和严厉程度等方面的不同特点，建立党内法规和国家法律的衔接机制，坚持“法纪贯通、纪严于法、纪在法前”。最后，构建严密的制度体系，要根据全面从严治党中“全面”的要求，将制度建设覆盖到思想建设、作风建设、组织建设、反腐倡廉建设等党的建设的各个领域，严格党的政治纪律、组织纪律、工作纪律、财经纪律和生活纪律，建立覆盖所要权力行使主体和权力运行全过程的制度体系。

3.运转流畅、重在实效，保障治党的制度运行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。亚里士多德认为法治的一个必要条件是：“已成立的法律获得普遍的服从”[24]199，制度执行对于制度治党同样重要。“制度的生命力在于执行，制度因素、制度执行者因素是影响制度执行效果的两个重要因素。”[25]保障治党的制度运行，必须从提高制度的合理性和可操作性、提高制度执行者执行制度的意识和能力两个方面入手。首先，从制度因素的角度看，提高制度执行力的关键是提高某一项具体制度内容的合理性和可操作性。提高党的制度的科学性，一方面要通过对党内法规和制度的清理和修订，减少不合时宜的党内法规和制度的数量。另一方面，在订立新的制度时，既要经过合法性审查和专家论证等环节确保新制度内容的科学性；也要扩大制度制定过程的参与范围，提高新制度的利益代表性。制度被执行的情况与制度内容是否具有可操作性密切相关，提高制度的可操作性，一方面需要在制定实体性规范时尽量确定量化的行为标准和考核指标，另一方面还应当在实体性规范的基础上制定详细的程序性规范和实施细则。其次，从制度执行者的角度看，制度执行者是否具有执行该制度的意愿与能力直接影响到制度执行的效果，关系到制度实效的发挥。基于此，提高党内制度的执行力，发挥党的制度的实效，一方面应当通过“两学一做”等思想政治教育途径培养党员的制度意识和制度认同，提高他们执行制度的积极性，使其自觉与消极执行制度、选择性执行制度等不良倾向作斗争；另一方面，应当通过赋予制度执行者充足的人力物力资源和相应的授权，提高其执行党内制度的能力，尤其是要着力解决基层党政机关之中存在的人力和财力不足、人员理解和执行制度的能力不高这一问题。

4.权责一致、突出问责，彰显治党的制度威严。制度治党的威严以责任追究制度为后盾。制度治党的威严源自制度本身的严肃性和权威性，更进一步来讲，源自党的制度是否得到刚性的执行以及制度执行者是否因为制度执行不力承受惩罚性后果。不折不扣地执行中共中央和上级党委制定的制度是各级党组织及其成员的重要政治责任，对制度执行不力的党组织及其成员进行责任追究正体现了权责一致的原则。制度治党以建章立制为准绳，以责任追究为后盾。彰显治党的制度威严必须充分认识到责任追究制度在党的制度体系中的重要地位，加强党内实体性制度、程序性制度和责任追究制度之间的衔接，通过建立有权必有责、有责必担当、失责必追究的党内问责制度，以责任追究的压力倒逼制度执行的动力。具体而言，彰显治党的制度威严，需要在加强党内问责制度建设的基础上，对各级党组织及其成员的制度执行情况进行定期的考察，将制度执行情况作为党内问责制度的问责内容，将制度执行不力作为追责情形，通过问责的程序化和制度化让失责必问、追究制度执行不力成为常态。2016年10中共中央颁布并实施了《中国共产党问责条例》，这正是加强党内问责制度建设，以责任追究制度解决党内存在的压力传导不足、制度执行不力等问题，彰显治党的制度威严的重大举措。

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