2011-2017年中国养老服务政策研究

2018-04-18李文军

中国井冈山干部学院学报 2018年2期

□李文军

(广西师范大学法学院，广西桂林 541004)

一、引言

党的十九大报告指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”根据国际经验，当一个国家或者地区60岁及以上老年人口占总人口比例达到10%，说明该国或者地区达到老龄化社会，根据这个标准，我国1999年就进入了老龄化社会。据统计，截至2016年年底，我国60岁及以上老年人口已达2.3亿人，占总人口的16.7%，其中失能、半失能老年人接近4000万人。我国已进入人口老龄化高速发展阶段，日益增长的高龄、失能、失智老人和“空巢”老人已成为全国面临的重大社会问题，社会经济发展也受到了人口老龄化的深远影响(陆杰华、郭冉，2016)[1]。2016年5月习近平同志在中共中央政治局第三十二次集体学习时强调：“人口老龄化是世界性问题，对人类社会产生的影响是深刻持久的。……满足数量庞大的老年群众多方面需求、妥善解决人口老龄化带来的社会问题，事关国家发展全局，事关百姓福祉，需要我们下大气力来应对。”“十三五”期间是我国全面建成小康社会的决胜阶段，我国养老服务体系建设既有一定的优势，如经济不断发展人民收入增加，养老服务硬件设施不断完善，与养老服务相关的法律法规体系不断完善；与此同时也面临一系列的短板，如老年人养老服务意识淡薄，养老服务软件建设还不够到位，床位数供给不足与价格过高，养老服务体系碎片化等。因此，我们必须通过严谨、科学的政策研究，把握养老服务政策的规律与特点，为进一步完善我国养老服务政策体系提供理论依据。

基于此，本文利用政策工具理论，通过政策文本方法，对我国的养老服务政策(国家层面)进行深入分析。国家层面的政策我们选取国务院及有关部委颁布的、与养老服务密切相关的各种规划、意见、办法、通知文件；时间跨度为2011年1月1日到2017年3月15日，最终我们收集到52项与养老服务密切相关的文件。以这52项文件作为分析对象，通过定量的方法对我国养老服务政策中的各种政策工具进行分析，发现其中的成绩与不足以及当下面临的主要挑战，最后提出进一步完善我国养老服务政策体系的意见和建议。

二、养老服务政策三维分析框架

构建科学合理的养老服务体系是一项功在当代、造福老人、惠及子孙的工程，不可能一蹴而就，应更新理念、长远规划、强化重点、攻克难点，从系统的、动态的视角思考应对我国人口老龄化的战略布局，积极稳妥地推进适合我国国情的养老服务体系发展与改革(辜胜阻、吴华君，2017)[2]。本文构建了分析养老服务政策的三维分析框架，这个框架包含了利益相关者、政策工具类型以及应对人口老龄化战略三个方面，三维分析框架以政策工具维度为分析主线，以应对人口老龄化战略维度和利益相关者维度两方面为辅助，对我国52项国家层面养老服务政策的政策工具使用状况进行详细分析。

(一)X维度：政策工具类型

美国学者查尔斯·韦兰(2013)指出：“公共政策的目的在于改变社会行为，以实现更好的整体结果。”[3]政策工具是实现政策目标的手段，然而要实现政策目标必须首先界定政策工具类型。对于政策工具类型，由于学者研究角度的不同，也就提出了各种不同的分类标准，国外学者中，麦克唐纳尔和艾莫尔(1987)把政策工具分为：命令、诱因、建立能力、系统变迁；迈克尔·豪利特(2006)[4]P206-208等把政策工具分为：信息、权威、资财、组织；罗斯维尔(2007)把政策工具分为：供给型、需求型和环境型政策工具；维托·坦茨(2016)[5]P234把政策工具分为：财政工具、监管工具和其他工具；国内学者中，陈振明(2003)[6]P147把政策工具分为：市场化工具、工商管理技术、社会化政策工具；张坤民等(2007)[7]把政策工具分为：市场激励型工具、命令——控制型工具、自愿行动型工具和公众参与型工具；徐媛媛、严强(2011)[8]将政策工具分为：信息性政策工具、管制性政策工具、市场化政策工具、经济性政策工具和动员性政策工具；杨代福(2016)[9]P48把政策工具分为：管制性、经济性、信息性、组织性和自愿性5类政策工具。

根据养老服务领域的特点和我国养老服务的现状，我们采用徐媛媛、严强(2011)[8]的观点，根据“强制——激励、单边——多变”维度把政策工具分为：信息性政策工具、管制性政策工具、市场化政策工具、经济性政策工具和动员性政策工具。具体来说，信息性政策工具以信息沟通为主，包括发布公告、教育、劝诫、宣传等；管制性政策工具以权威资源为主，包括直接提供、法律规章等；市场化政策工具以制度化资源为主，包括合同承包、许可证制度、特许经营、用者付费、产权拍卖等；经济性政策工具以金钱诱因为主，包括拨款、征税、贷款、奖励等；动员性政策工具以组织机构为主，包括公私部门间关系、家庭、志愿者组织、社区等[10]。

(二)Y维度：应对人口老龄化战略

2015年新的《老年人权益保护法》提出：积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务，实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐。我们在政策工具类型维度的基础上，结合养老服务的内在规律，通过嵌入应对人口老龄化战略这一维度，可以得出更有针对性的分析。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》的“发展目标”中明确提出：到2020年建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。因此，我们将应对人口老龄化战略维度分为社区居家养老、机构养老、农村养老、健康养老、智慧养老、医养结合6个方面。

(三)Z维度：利益相关者

养老服务的发展涉及的利益群体较多，既包括老年人自身，也包括老年人的家庭、政府部门、非盈利部门等，虽然总体上各利益主体的目标都是为了提高老年人的生活质量，但是这不能掩盖在其中他们各自的诉求的差异性。此外，政府的养老服务管理部门的碎片化，导致养老资源分配的不均衡，容易造成社会各阶层间的对抗(韩艳，2015)[10]。为了展示不同利益相关者的政策工具使用情况，本文提出了Z维度，即利益相关方维度，养老服务的利益相关者包括老年人、家庭、政府、非政府部门、养老服务供给方等5个方面。

通过前述X-Y-Z三个维度，就形成了一个分析养老服务政策的三维框架，如图1所示。

图1　养老服务政策三维分析框架

三、养老服务政策工具分析

(一)研究方法与内容编码

本文采用内容分析法对收集到的52项国家层面的养老服务政策文本进行分析，内容分析法由美国学者波纳特·布里森(Bernard Berelson)1952年提出，由于该方法具有“允许”试错的手段、无需大量问卷、分析具有客观性、非直接介入性而保持分析的客观，以及资料与数据可获得性上的优势(刘伟，2014)[1]，因此，这一方法从诞生到现在被大量的应用到人文社科研究领域。然而在我国，应用该方法来分析我国的养老服务政策却比较少。

本文的分析单元是政策文本的条款。首先，对52项养老服务政策文本按照发文时间顺序排列，然后根据“政策编号——条款”方式进行编码，形成编码表，如表1所示；最后，根据已建立的三维分析框架将所有条目分别归类。需要特别说明的是，所有的内容分析单元都体现了政策工具信息，可以在政策工具类型维度上进行归类；但是，并非所有的政策工具都能体现出利益相关方、应对人口老龄化战略两个方面，因此，对利益相关方和应对人口老龄化战略维度的政策工具归类统计时，总数并不等同于所抽取的文本分析单元数量的总数。

表1　政策文本编码表

(二)政策工具总体使用状况

按照上文的统计方法进行统计，我国养老服务政策中的政策工具使用状况如表2所示。养老服务政策中管制性政策工具的使用为512条，比例最高达到39.32%，其次为动员性工具255条，比例为19.58%，市场化工具排名第三，有216条，比例为16.58%，经济性工具186条，比例不大，仅仅为14.28%，信息性工具使用最少，一共才133条，比例最小，仅仅为10.24%。管制性政策工具和动员性政策工具合计占了767条，占政策工具总量的58.9%，两种工具占据了绝大多数，说明在我国的养老服务中政府占据主导地位，政府对养老服务介入程度比较高。经济性政策工具和市场化政策工具一共402条，占据的比例为30.86%，这在一定程度上说明我国养老服务中多元化力量的发展，但是这个比例还是比较低，市场和社会力量在养老服务供给中还有很大的发展空间。

表2　养老服务政策工具分配比例　　(单位：条)

分年份来看，如表3所示，2013年和2014年养老服务政策中的管制性工具使用比例最大，占管制性工具的比例达到55.86%；经济性工具和市场化工具在一定程度上呈现出不断增长的态势*2017年数据少于前几年，主要是由于政策收集时间的影响，如果按照整年来计算，应该是增长的。，说明我国在养老服务领域，政府在逐渐放开这一市场，政府不断利用补贴、契约、合同外包、奖励等多种方法最大限度地节约资本，提高养老服务供给效率。动员性工具在7年中都保持了比较高的比例，这与我国的体制有关系，我国很多领域都是通过各种规划来实施各种政策。信息性政策工具是养老服务中一种重要工具，主要包括广告、信息发布、谈判、舆论宣传、信息公开、说服等手段，但由于其固有的缺陷——软约束和弱激励，信息化政策工具除了在2014、2017年比例最高外，其他年份，应用的次数都不多。

表3　养老服务政策工具　　　(单位：条)

(三)X-Y维度分析

在政策工具维度的分析基础上，引入“应对人口老龄化战略”作为辅助分析维度。从表4看，在应对老龄化方面，六种应对人口老龄化的战略都有涉及。涉及最多的是居家养老，达到127条，占政策条目总数的9.75%，这在一定程度上说明政府对居家养老服务的重视。其次为机构养老，为114条，占政策条目总数的8.75%，健康养老排第三，为113条，占政策条目总数的8.67%，而医养结合、智慧养老和农村养老条目都小于100，比例也较低，特别是农村养老和医养结合，是我国养老服务的弱项，近年才受到政府的重视。

表4　养老服务政策X-Y维度频数分布统计　　　(单位：条)

分政策工具看，居家养老和机构养老中五种政策工具分布比较均衡，其他四种方式政策工具较悬殊。居家养老中，经济性政策工具33条最多，市场化政策工具29条，两者占居家养老条目的48.8%，超过了管制性和动员性政策工具比例，说明在我国居家养老服务中，市场的力量不断壮大，政府也有意利用市场的力量来达到发展居家养老的目的；机构养老以管制性政策工具和信息性政策工具为主，经济性与市场化政策工具偏少。农村养老和健康养老中最多的为经济性政策工具，市场化政策工具也占一定比例；在医养结合方面，管制性政策工具最多，这与它的专业性具有很大关系，智慧养老则是动员性政策工具居多，这也是唯一一个动员性政策工具最多的方式。

(四)X-Z维度分析

我们引入“利益相关者”维度进一步分析，发现不同利益相关者的政策工具使用状况，如表5所示。

表5　养老服务政策X-Z维度频数分布统计　　　(单位：条)

养老服务政策关系到多方利益相关者的切身利益，如权利的获取、变更等方面。我国的养老服务政策对老年人本人、老年人的家庭、各级政府、非政府组织、养老服务各类供给方都有涉及，但是政策对各个利益相关者的关注程度和作用方式有所不同。从表5可以看出，我国的养老服务政策涉及政府和服务供给方的内容最多，涉及政府的政策工具数有591条，占政策条目的比例达到45.39%，涉及养老服务供给方的政策工具数有278条，占政策条目总数的21.35%，涉及老年人的政策工具有87条，比例为7.45%。涉及非政府组织和家庭的政策工具数较少，所占比例分别为5.99%和4.53%，这两方面需要政府进一步加强。

此外，管制性政策工具应用比较多的是政府和服务供给方，这与政府和服务供给方的性质和地位相关。政府作为公共服务的主要供给者、规章制度的制定者，政府“通过理性的干预来指导社会与经济过程，以达到改善社会的目的。”(詹姆斯·米奇利，2009)[12]P145；而服务供给方无论是公办还是民办机构，都在养老服务中占据着重要地位，关系到老年人的老年福利状况，制定必要的规制政策，是维护服务提供者权利-义务的需要，在信息不对称的情况下管制政策也是为了更好地保障老年人权利。而对于非政府组织的政策工具，应用条目最多的是动员性工具，达到30条，说明国家非常重视非政府组织参与养老服务的重要性，放松管制，吸引非政府组织参与养老服务事业。

涉及老年人的政策工具以经济性和市场化居多，管制性政策工具较少，通过对老年人的补贴、政府购买等方法，不断培育壮大养老服务市场，这对于我国的养老服务具有重要意义。而涉及老年人家庭的政策工具是最少的，比例才占4.55%，虽然我国有“养儿防老”的传统，但是忽视政策的正确引导，势必会带来一定的负面效应，关于家庭应用最多的是动员性政策工具，由于其弱约束力，获得的效果可能不见得好。由于经济社会的变迁，老年人与儿女的关系变为“大做小”，亲子家庭关系发生了显著变化，“实际的家庭生活经验已然离传统伦理观念渐行渐远，个体化家庭中的老年人未来必将经受更多来自外部变迁的考验。”(杨雪晶，2015)[13]P101下一步需要进一步加强经济性政策工作和信息化政策工具，不断优化家庭政策，通过市场化手段以及大众传播，营造良好的养老环境。

四、研究结论与对策

(一)研究结论

通过我国2011-2017年52项国家层面的养老服务政策的分析，对我国养老服务政策的政策工具使用情况有了深入了解，并获得一定的启发性结论。

1.我国养老服务中，动员性政策工具和管制性政策工具运用得最多，这说明我国的养老服务很大程度上需要依靠政府权力去推动，政府已经深深嵌入到我国养老服务供给当中；市场化政策工具和经济性政策工具不断加强，信息性政策工具也有一定比例，说明我国养老服务政策工具呈现出多元化的趋势，市场、家庭、非政府组织等力量已经慢慢纳入到养老服务的供给中，彻底改变了以前政府的大包大揽的状况。

2.从应对老龄化战略来看，涉及较多的是居家养老、机构养老和健康养老，说明政府对这几个方面的重视，而医养结合、智慧养老和农村养老涉及的不多。

3.从利益相关者角度看，我国养老服务更多的关注点是政府和服务供给方，两者占据了66.74%的政策工具条目，对老年人、非政府组织和家庭的关注较少。在政策工具组合上存在不合理之处，针对家庭和服务供给方，过多的运用动员性政策工具，存在激励不足与软约束等问题，针对政府和服务供给方，管制性政策工具过多，而市场化政策工具短缺，也不利于养老服务市场的健康发展。

(二)研究对策

面对严峻的人口老龄化形势，构建科学合理有效的养老服务体系迫在眉睫，未来我们必须在以下几个方面进行努力：

1.政府要做好养老服务体系的顶层设计，完善养老服务领域的制度供给。“顶层设计”在2010年10月中共中央关于“十二五”规划的建议中首次出现。2013年党的十八届三中全会更是明确提出：“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性……加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进……形成改革合力。”[14]首先必须明确政府的职责，在养老服务发展过程中，政府的职能定位是要为整个养老服务发展提供良好的政策与制度环境，提供必要的资金支持，并做好服务质量的监督评估，确保养老服务市场的健康发展；其次，政府还需要保障所有老年人获得最基本的养老服务。

2.完善家庭支持政策，支持和引导现代家庭发展。我国长久以来缺乏对老年人的社会保障制度，家庭在养老服务中发挥着极为关键的作用(刘柏惠，2016)[15]。要落实作为赡养人的家庭成员对老年人的经济供养、生活照料和精神慰藉三方面的义务，通过优惠政策鼓励子女与老年人共同生活或就近居住。要尽快推动家庭政策体系实现向明确型和发展型转变，明确家庭整体的福利保障、强化对家庭能力建设的投资、实现家庭政策的适度普惠(胡湛、彭希哲，2012)[16]。

3.加强服务整合，建立无缝化社区居家养老服务体系。社区居家养老服务项目包括生活照料、医疗护理服务、精神慰藉三大类，涉及的具体服务项目众多，服务机构内部整合力度非常不足，因为“行政不是由一个行政官所完成的事情，而是一个交织着不同成员行动的过程……行政不是在组织的一个层次所做的事情，而是跨越和联结了多个层次的过程……行政不是一个简单的从上而下流动的过程，而是一个不同层次和不同成分相互作用的过程。”[17]P173-174所谓服务整合，就是将原来独立的服务单元，按照服务对象的需要，将其相关性连接起来成为一个服务体系，以发挥最大的服务效益。服务整合不仅仅需要服务机构和专业管理人员的努力，也需要政府在政策和资源上的配合。现阶段，老年人综合服务中心是一个吸纳老年人数众多的平台，在“社区为本”与“老年人为本”的前提下，建立一个服务整合的有效机制，使更多老年人得到服务的支出与保护。

整合服务机制必须首先从老年人的需要特性入手，构建一个包括合作协调、单元服务、危机介入和服务对象数据库四方面协调运转体系[18]P244-246。这个体系既保留了多元化服务特色，更加重要的是从“老年人为本”的角度，以多层次介入的服务体系取代以前的以服务单元为本的运作模式。同时，服务整合机制强调老年人的参与，重视老年人的意见和建议，来达到优质服务和老年人的期望。

图2　以农村基层社区组织为依托的农村养老服务体系

4.大力发展农村养老，构建以基层农村社区组织为依托的农村养老服务体系。近年来，我国社会政策的维度逐渐从“制度整合”扩展至“社会整合”，但是现阶段我国农村的养老问题不可能靠政府发放较高的养老金来解决，只能通过引导、鼓励和吸纳社会力量参与到农村养老中来，来满足农村老年人的养老服务需求。在农村，应该构建以基层农村社区组织为依托的农村养老服务体系，在这个体系中，基层农村社区组织的优势不仅仅体现在纵向上的“制度整合”，可以承接国家权威性资源、组织性资源和经济性资源等各类资源，还体现在横向上的“社会整合”，作为组织基础动员各类社会资源，如社会资本资源、文化资源和经济资源等资源。

[参考文献]

[1]陆杰华，郭冉.从新国情到新国策：积极应对人口老龄化的战略思考[J].国家行政学院学报，2016(5).

[2]辜胜阻，吴华君，曹冬梅.构建科学合理养老服务体系的战略思考与建议[J].人口研究，2017(1).

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[10]韩艳.中国养老服务政策的演进路径和发展方向[J].东南学术，2015(4).

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