论公民与环境民事公益诉讼原告资格

关键词 公民 环境民事公益诉讼 原告资格 不正当性

作者简介：文琼玉，中南财经政法大学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.271

一、引言

在当前环境质量整体恶化，新型环境问题不断显现的局面下，环境民事公益诉讼原告资格的问题亟待解决。

（一）研究背景

2012年，在总结各地方司法实践经验的基础上，全国人大通过了新修改的《民事诉讼法》，正式承认了环境民事公益诉讼制度，并赋予 “法律规定的有关机关”和“社会组织”以公益诉权。但是有关机关和社会组织的具体范围仍然没有规定清楚。2014年修订的《环境保护法》和最高人民法院于2015年发布的《审理环境民事公益诉讼案件司法解释》进一步明确了《民事诉讼法》中关于“有关组织”的内涵。但是2016年和2017年司法实践情况显示，目前我国符合法定条件的“有关组织”较少，实际提起环境公益诉讼的环保组织更不多。因此诸多学者纷纷讨论新修订的环境保护法设立的条件过高，并倡议将公民也纳入诉讼原告范围之中。然而，建立在我国的实际情况和研究理论的分析上，笔者认为将诉讼原告范围扩张至公民并不是一个好的出路。在根本问题上，公民作为原告参与环境民事公益诉讼也不具有正当性基础。

（二）研究现状

环境公益诉讼原告资格一直是学者们热切关注的话题。对此，目前主要有两种相对立的观点：肯定性观点和否定性观点。其中持肯定性观点的学者占大多数，如肖志远、黄忠顺、张锋等学者都持赞同的观点。他们的论证依据有：第一，公民是环境利益受损的直接厉害关系人，是其直接的享有者和承受者，其有责任提起环境公益诉讼；第二，在国际上，英日美国家的法律制度允许公民提起环境公益诉讼，认为公民享有环境公益诉讼原告资格为国际潮流；第三，对“环境民主原则”和“公民参与原则”的解读，认为允许公民提起诉讼是该原则的应有之义。持反对意见的学者也不再少数，以潘佳为代表，其认为：第一，公民个人在资金、时间成本上的劣势，造成其举证上的严重困难；第二，公民个人不可避免的会受到功利主义的影响，会导致滥诉现象的大量发生，浪费司法资源，拖垮环境公益诉讼司法进程。

而国外，以美日英国家，环境公益诉讼制度发展都较为完善。他们法律制度在一定条件和前提下会允许公民提起环境公益诉讼。如美国的公民诉讼、英国的检举人诉讼、日本的选定代表人诉讼。尽管如此，国外仍有不少反对的声音。

由此可以我们可以知道，公民个人能否享有提起环境公益诉讼的诉权在国内外都是一个有分歧的问题。

二、公民应享有环境民事公益诉讼诉权的肯定性理论述评

目前，我国已从立法层面上确定了享有起诉资格的主体是“法律规定的机关”和“有关组织”。对此，学者们纷纷探讨环境公益诉讼原告范围是否需要拓展至公民，并分成两派。针对否定理论，笔者将通過梳理并进行评价分析，通过解决现实的环境公害问题方面和理论方面研究这些理论的不足之处，为论证公民享有原告资格不具有正当性奠定基础。

（一）环境民主和环境权理论的内在要求

在学术界，环境民主原则是指在环境资源保护立法中任何单位和个人都享有保护环境资源的权利，同时也负有保护环境资源的义务，都有平等地参与环境资源保护事业、参与环境决策的权利。肯定性理论认为环境公益诉讼的价值在于“公民诉讼”，通过公民参与环境监督，提起诉讼，来制约和监督公权力行使，是民主环境的内在要求。笔者认为，这是对环境民主原则的偏差理解。首先，环境民主原则强调公民平等的参与环境保护事业的权利和义务，其重在“参与”一词，但“参与”并不等于“公民享有诉权”。其内涵应是赋予公民该权利和义务，动员全社会的力量，发挥公众的积极性和主动性加入到环境资源保护工作中去，尤其是对行政、司法的环境保护工作的监督。在提起公益诉讼的资格上是否需要民主就是首先需要解答的问题。我们往往是在两个主体之间利益相抗衡的场合讲民主，但是法律规定的机关和有关组织都是为了维护公共利益而被法律赋予了起诉资格，这与公民个人所追求的利益并不冲突，因为他们都是站在污染者的对立面。从这一层面上分析，公民与有关组织间并无厉害冲突，因此硬性的加入民主观念是不必要的。其次从结果来看，形式的民主方式并不一定会带来民主的结果。假设公民通过原告资格加入到公益诉讼中，其举证将是难以忽视的问题。从举证的时间、金钱成本、污染者的强势地位以及地方的保护主义色彩上考虑，公民取证困难，败诉和滥诉之结局更是可以预见的。因此从结果上分析，直接允许公民提起公益诉讼并不会给公民带来民主的结果。笔者认为环境民主原则所强调的公民参与主要是指参与到支持、监督政府和司法的环境保护工作中去，这将在后文具体论述。

而关于环境权理论，它其实是环境民主的深入和来源。目前，在环境权理论中，认为环境权是作为有一种人权而被提出的，其实际上是由人权本质的理论不断转化过来的，个人环境权的意义就在于：确保每个自然人能够合理充分利用自然环境所提供的一切资源，赋予每个公民平等的参加环境保护的权利与机会，保证每个公民平等的参与国家事务管理，以此来实现环境民主以及环境保护上的公众参与的可能；最后还应当包括环境遭遇到破坏或损害，公民的环境诉权应当享有依法请求法律救济的可能。对于其中“民主”和“参与”等有关评价，笔者已在上一段论述，再次不重复。需要补充的是，在环境权理论中，其所讲的环境权本质上是一项人权。首先，该理论认为每个公民个人都应享有环境利益，因此理应享有环境权利。而为了维护公民个人环境利益，环境权应包涵公民的环境起诉权。然而笔者认为这一观点如需成立，还需要目前公益诉讼无法保护私益以及所有被侵害的私益相加等于被侵害的社会公益这两大前提成立。从环境公益诉讼的属性上来看，环境公益诉讼是某个空间范围内整体公民的利益集合，并不能够被个人私有化，其包涵纯粹的公共利益还关联着部分公民的个人环境利益。当法律规定的机关或有关组织提起公益诉讼维护公益诉讼的同时，也在维护着私益。是否能完全保护私益这一问题，笔者认为完全能从违法者的担责形式上解决，例如污染者的损害赔偿责任，而不至于再将公民纳入诉讼之中，否则将是本末倒置。

（二）公民是公共环境损害的休戚相关者，其应享有环境公益诉讼诉权

这一观点的认为，虽然公共环境的损害没有直接的厉害关系人，但从间接的角度，公民是环境利益直接的享有者和承受者，是公共环境损害的休戚相关者，因此也应将公民纳入到环境公益诉讼的原告范围之中。其实，这种观点是从普通民事诉讼确认诉讼主体资格的原理发展而来的。普通民事诉讼要求原告必须与纠纷有法律上的直接厉害关系，表现为原告是损害行为直接侵害的对象，是损害结果的直接承受着。但是在环境公益诉讼中，受损利益为公共利益，公共利益没有直接的利害关系人，因此有些学者把目光投向间接侵害这一条线索上，由此引出利益间接受损的公民身上。但是这一思路有不可避免的缺陷，就是违背了环境公益诉讼的初衷。公益诉讼是以维护公共利益为目的向法院提起诉讼的活动。公共利益不是简单私益的相加。如果在确认环境公益诉讼原告时也从保护私益的目的出发，那么得出的结论只会架空环境公益诉讼这一制度。环境公益诉讼有其自身的属性和特点，不能简单粗暴的遵循普通民事诉讼的思路和原则确认原告范围。其实，深层分析，这种理论本质上是将环境公益诉讼放在附属于普通民事诉讼的地位。但公益诉讼由于其属性、特点以及制度目标的与众不同和独具色彩，我们不应将环境公益诉讼置于普通民事诉讼的附属地位，应从其自身属性特征和追求的目标出发寻求适合自己的确认当事人的原则。

（三）目前成为“有关组织”的条件高，原告资格的范围狭隘，公民也应该加入其中

2012新修改的《民事诉讼法》首次规定环境公益诉讼的原告主体，并放弃了过去对于诉讼主体必须和损害利益产生直接关联性的表述。然而对有关组织”这种模糊性表述导致无法准确界定哪些组织是符合法律规定的，要对这种诉讼资格在立法上更加细化和确认才能发挥真正的救济作用。2015年之后，《环境保护法》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对此作更详细说明。但是据目前数据统计，符合法律规定的环保组织并不多，其2016和2017提起并成功受理的公益诉讼案件都未超过10件。很多学者据此认为我国法律规定的条件过于严苛，设立了过高的门槛。因此认为我国目前公益诉讼原告资格范围狭隘，应考虑拓宽范围将公民加入其中。然而笔者认为我国相关法条的规定具有合理性。它是根据环境公益诉讼制度的目的和功能设计的，只有符合这些条件的环保组织才能在能力和信誉上有保障。我们要知道公益诉讼不同于私益诉讼，公益诉讼纠纷所涉及的损害往往具有广泛性、严重性和长期性，举证之困难可以预见，加之其地位所代表的是公众，是为了维护公众利益而非个体或一部分人的利益。而这，一般的环保组织又岂是能胜任的。因此目前的这些规定是必不可少的，不能仅仅因为实际符合条件的组织数目少而要求降低门槛。其次从长远的目光来考虑，为了更加保障公益诉讼的质量，这些条件会督促国内组织的发展，在未来符合这些条件的组织肯定不在少数，从而公益诉讼的质量更能得到保障。据目前的发展趋势，我们还应该看到社会组织正处于蓬勃兴起的局面，根据中国裁判网公开的资料的不完全统计：社会组织单独或者联合起诉的案件就占了将近四成多，而全国法院已练受理社会组织提起的环境公益诉讼121件，审结65件。这都说明了有关组织的影响力与日俱增。

（四）在国际上，赋予公民提起环境公益诉讼之诉权是普遍的做法

环境公益诉讼制度起源于美国。在美国的环境公益诉讼制度中，“公民诉讼”制度最有代表性。“公民诉讼”制度主要是令公民享有司法复审权利，承认并鼓励公民提起公益诉讼的权利。当然，其还设置了“诉前通知”额度前置程序，即诉讼主题起诉前必须提前至少六十天的时间通知环保执法部门和拟被起诉的环境违法者，否则不得提起诉讼。受美国影响，英国发展了“检举人诉讼”，检查总长以自己名义帮公民获得起诉资格，在该资格获得后，检查总长退出，公民独自承担诉讼行为。日本的环境公益诉讼早在上个世纪 70 年代就已经发展的较为成熟，相关法律有《公害纠纷处理办法》、《关于公害健康北海补偿等的法律》等等。其发展的公益诉讼方式是“选定当事人”，相当于多人共同诉讼中，多数人将诉讼权利交付于其所信任的代表，该代表对于整个团体负责并形式诉讼权利。同时，还设置了前提条件即检查前置程序，选定当事人是日本环境公益诉讼的一个显著特点。不少学者通过国外的制度研究，总结出了赋予公民享有环境公益诉权是该制度在国际上的发展趋势，据此建议我国也应放宽原告资格范围，使公民也享有原告资格。笔者认为这样的推论欠妥。因为每个国家的实际情况都不同，只有具体将不同国家间的制度和国情对比分析研究才能得出结论，而不能盲目的硬性照搬照用。首先，美国的环境公益诉讼从七十年代就开始发展了，其完善状况在国际上也是处于领先地位的。在国民素质水平上，我们不可否认其处于较高水平，这也是美国放宽原告资格的因素之一。但是发展到九十年代，美国就出现公民过度利用环境公益诉权的问题，1992年“鲁坚诉野生动物保护案”就是最好的代表。美国的这一司法实践情况对我国来说是有力的警醒。在我国，完善司法建設还有很长路要走，国民素质还有待提高和司法资源紧张的条件下，如果允许公民提起公益诉讼案件所带来的滥诉危机，我国的司法制度能否抵挡得住都是值得深思的问题。美国为“公民诉讼”设置的前置程序，英国不直接赋予公民诉权而是满足前置条件下的间接赋予其检查长名义提起诉讼，都表明了他们对“滥诉”危机的警惕态度。这无不为我国环境公益制度建设敲响警钟。笔者认为在我国的司法制度之下，公民以监督、协助和受偿者的角色出现更能保障公民追求个人的环境利益。

综上，我们可以知道目前支持公民作为原告进入环境公益诉讼的肯定性理论都有其内在缺陷。究其根本，还是在于这些理论论证的片面化，即站在单一的“个人环境利益”的角度，从“对公民有益”的单一条件直接跳跃到“应使公民享有环境公益诉权”这一结论，没有真正从我国环境公益诉讼制度的目的和功能这一大的角度和前提下出发全面分析利弊，更未结合我国的真实情况进行综合的研究。

三、公民作为原告参与环境公益诉讼不具有正当性论证

为了更好指出公民与环境公益诉讼之间的冲突，笔者将从三个层面正面深入剖析公民两者关系。

（一）诉讼权利能力层面分析公益诉讼当事人资格

公益诉讼确定原告资格的原则理应与私益诉讼有所区别。原告资格是指当出现了权力或者权利的滥用或误用时，谁可以提起诉讼。因此公益诉讼原告资格就是当在环境公共利益因个人或团体滥用或误用权利而遭受损害破坏时，谁可以提起诉讼。环境民事公益诉讼不同于普通民事诉讼，公益诉讼的目的就在于维护公共利益，而普通民事诉讼的目的是维护个体利益。因此，在普通民事诉讼中，要根据利害关系来确定原告，要求原告必须是与案件的纠纷有直接厉害关系的当事人，即原告自身权益受到侵害时才有资格以自身的名义向人民法院起诉。所以，在普通民事诉讼中，确定原告适格原则就在于直接利害关系。在公益诉讼中，所保护的公众利益没有直接厉害关系人，则无法通过“直接厉害关系”这一线索确定原告。这一点，也决定了公益诉讼中确定原告的原则不同于普通民事诉讼。

环境公益诉讼的地位、属性和制度设计的初衷都要求公益诉讼在确定原告资格范围时有其自己的原则。首先，环境公益诉讼并不从属于普通的民事诉讼，保护公共利益的目标也不允许其从属于普通民事诉讼，其应与普通民事诉讼处于并列地位。其次从公益诉讼的属性特征上，公益性应当是其最为关键的要素。而且公益诉讼纠纷所涉及的损害往往具有广泛性、严重性和长期性、受害人也具有不特定性。再从环境民事公益诉讼产生的背景来看，确立该制度的初衷在于：存在企业向环境长期排放污染物或者损害自然资源，导致环境要素本身的化学、物理或生态功能退化或自然资源遭受破坏而无主体出面救济的情况，需要通过制度设计明确特定主体可以为环境公共利益代言。因此，理性分析后，我们应从代表公共利益提起诉权这一思路和线索去建构公益诉讼原告适格原则。基于这一理念，我们可以推断出应该由相对专业的法定机关或具备一定条件的社会组织代表社会公众作为原告提起诉讼。这一原则也与我国目前的法律规定不谋而合。因此，根据此推导出来的原则，公民在环境公益诉讼中不具诉讼原告资格。

（二）诉讼行为能力层面分析诉讼过程中经济成本

首先，从举证责任上进行经济成本分析，公民与污染企业所处地位不平衡，在诉讼中不能与污染企业相抗衡，缺乏环境公益诉讼所需的诉讼行为能力。我们知道，证据的收集是否全面是案件的决定性因素，掌握了关键性证据就大体上代表了案件的胜利。但是公民个人在参与环境公益诉讼上存在不可避免的能力、信息和资源上的不足，这些缺陷导致公民在诉讼中举证困难程度大大提升，败诉结果可想而知。公民个人起诉难以胜诉，不能发挥公益诉功能即维护公众利益，这完全违背了我国公益诉讼制度的初衷。目前而言，我国虽然已在环境公益诉讼领域设置了举证责任倒置领域，但并非完全倒置，而只是要求被告要承担因果关系的举证责任，原告仍需就污染行为和损害后果承担损害责任。为了达到保护公共利益的目的，让污染者承担应有的责任，本身所要求提出的关于污染行为和损害后果的证据必然是充分的，而不能仅仅单个公民因环境污染所受到的损害。再加上污染行为和环境污染损害一般具有长期性、潜伏性、持续性、广泛性的特点，往往还涉及到专业知识甚至高科技知识。公民个人又存在着不可避免的能力、金钱和成本上的限制，再考虑到污染者所处的强势地位和部分地方政府的保护主义色彩，公民如果要完成举证责任所带来的经济成本是相当高的，而证据又是决定案件胜诉的关键性因素。因此，从举证这一层面来理性分析，公民并不具有相应的能力参与公益诉讼。因此，笔者应从新定位公民个人在环境公益诉讼之中的角色。其次，从司法资源上进行经济成本分析。不可克服的个人功力主义往往会使公民过度使用诉讼权利，提起大量严重同质化的诉讼，挤占我国目前本就有限的司法资源，更不论由公民个人提起诉讼是否能很真正维护公共利益的问题。

肯定性理论支持公民享有公益诉权的最根本原因就在于维护公民个人的环境利益。然而，据笔者在诉讼的行为能力上分析，公民个人提起环境公益诉讼难以胜诉，难以维护公共利益，更枉论维护个体利益。所以，应从另一角度出发，在环境公益诉讼当事人之外重新定位公民的角色，以此真正维护公民个人利益。

（三）诉讼结果分析

公民以原告以外的身份参加环境公益诉讼，同样能达到保护个体环境利益目的。虽然环境公益诉讼的目的主要是为了维护公共利益，但是公益并不排斥私益，当公共利益受到有效保护之后，私益也必然会受到保护。在上文的论述之中，我们已经知道公民个人作为原告参与公益诉讼的话，不仅与公益诉讼的初衷相违背，更难以维护到个体的环境利益。而在社会组合和法律规定的机关提起诉讼的情况下，有技术、经济和成本甚至是强制力的保障，能够有效的发挥公益诉讼的功能以切实保障公共利益，同时在补偿机制和事后救济程序中也必然能够修补公民个人利益所受到的损失。因此，公民没有环境公益诉讼中原告的诉讼权利能力，缺乏诉讼行为能力，在目的和结果上也无意义可言，不应赋予公民以环境公益诉权。

因此，目前我们更应该把精力集中研究公民在环境公益诉讼的定位上，在原告的角色之外继续探寻公民在环境公益诉讼。因此在本文最后一部分，笔者将从分析公益代表人理念和环境权理论出发，对公民的角色定位提出自己的看法。

四、对公民在环境公益诉讼中角色的重新定位

环境权理论将环境权界定为环境法律主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务。其认为的应确保每个自然人能够合理充分利用自然环境所提供的一切资源，赋予每个公民平等的参加环境保护的权利与机会，保证每个公民平等的参与国家事务管理，以此来实现环境民主以及环境保护上的公众参与的可能。这其实是在强调环境保护事业上的公众参与原则。笔者虽已在上文论述了公众参与并不等于公民享有公益诉权，但是并不否定环境权理论本身不可替代的意义和正确性。笔者将从此出发，在“赋予公民诉权”之外另辟途径重新定位公民在环境公益诉讼的地位。环境权理论说明了保护公民个体的环境利益是不可推却的任务。并站在权利与义务的角度，说明了每个享有环境利益的公民附有保护环境的责任，应参与环境保护事业中。因此公民必然要以原告之外的身份参与环境公益诉讼。公益代表人理念强调存在社会部分整体利益受到损害，包括多个公民个人利益受到损害的情况下，基于个人难以维护公共利益的考虑，由法律规定赋予有能力的主体代表公共利益提起诉讼。据此，我国法律已规定，由“法律规定的机关”和“社会组织”代表公共利益提起诉讼。但是“法律规定的机关”和“社会组织”缺少权利的制约者和监督者，再考虑到公益诉讼举证之艰难。因此可以考虑将公民个人利益嵌入公共利益之中，将公民嵌入公益诉讼程序之中。首先，公民应作为监督者制约“法律规定的机关”和“社会组织”权利，监督有关机关和社会组织的环境保护工作，避免“法律规定的机关”的不作为，避免“社会组织”为牟取经济利益而提起诉讼。其次，公民应尽自身能力，应司法工作者的要求，承担协助取证举证等要任。再者，考虑到目前公益诉讼主要追求的结果“停止污染侵害行为”和“修复治理环境以恢复生态”，少有为利益受到损害的公民请求损害赔偿金。因此，笔者认为可以擴大解释《侵权责任法》第六条中的“赔偿损失”这一责任承担形式，为个人环境利益受损的公民，特别生命健康因此而受到威胁的公民谋求请求赔偿金。因此，笔者将公民在环境公益诉讼中的角色重新定位为：

一是公民作为监督污染企业行为、环保组织和有关机关的工作的监督者。

二是公民在取证举证环节中作为司法工作的协助者。

三是利益遭受损害的公民以第三人加入诉讼，作为受偿者。

因此，在解决环境民事公益诉讼原告范围问题上，我们不应该避免因实用主义与功利主义的思想导致理论和时间上的盲目，应确保环境法制不偏离时间的基础，保证环境治理的正当性和健康发展。最后，呼吁每个公民都要自觉遵守环境保护法规，践行绿色低碳生活方式，减少生态环境的负面影响，并尽自身能力积极响应环境保护司法保护工作，让严格的环境立法、司法和执法成为我们有体面和尊严的生活保障。

参考文献：

[1]张明华.环境公益诉讼制度刍议.法学论坛.2002（6）.

[2]姬振海.环境权益论.人民出版社.2012.

[3][美]博登海默著.邓正来、姬敬泽译.法理学——法哲学及其方法.华夏出版社.2014.

[4]徐祥民、陶卫东.生态文明建设与环境公益诉讼.知识产权出版社.2013.