全球城市电子治理比较及趋势分析

◎ 陈 隽

一、电子治理是未来公共管理的主要形式

智慧城市建设是全球城市发展的热点。新一代信息技术应用于城市建设、公共服务、产业升级、经济发展、公共管理等方面，是智慧城市建设的主要内容。电子治理是智慧城市建设的重要一环。面对信息技术和信息社会的挑战，世界各国均致力于发展治理电子化的政策，这是智慧城市的重要组成部分。纵观各类研究的角度，无论是智慧城市概念的诠释，还是智慧城市的评价、评估指标体系都包括了电子治理的内容。

电子治理不同于电子政务和电子政府，更注重于政策制定和执行过程中的公众参与和互动。由于信息技术的推动，民主决策的成本大幅降低，使得大量的社会事务能够以公众参与的形式做出决策。这不仅是治理方式的改变，更是根本理念的转变。管理上不仅需要以服务为主，更需要民主参与。在中国的特大型城市管理中，电子治理已经运用到城市运行、管理的某些方面，公众参与也越来越多。电子治理借助信息科技提高政府服务效率与施政质量，因此电子治理与政府的管理方式息息相关。政府的管理理念、方式和效率直接影响电子治理的方式和效果。随着信息社会的到来，管理体制上的电子治理时代也终将到来，分析电子治理的趋势，也就是分析管理理念、方式变革的趋势。

二、城市电子治理的分析对象及方法

智慧政务、智慧治理、电子治理、电子政务等相关的研究已经非常丰富。电子治理建立在电子政务的基础之上，其主要评价和研究内容是网上办公、社会管理服务、公众参与等公共服务方面的内容。在联合国发布的《联合国电子政务调查报告》中，治理的范围包括了面向公民（G2C）、面向商务（G2B）、面向政府（G2G）的服务以及电子参与四个方面。城市的电子治理基本也包括在这四个方面中，大多数的电子治理的指标、评价体系都能概括到这四个方面中。参考已有的这些研究，本研究采集了芝加哥、柏林、纽约、东京、巴黎、伦敦、洛杉矶、新加坡、多伦多、首尔、香港、莫斯科、布宜诺斯艾利斯、悉尼、北京、上海、迪拜、孟买、里约热内卢、开罗等全球20个主要代表城市的数据以分析电子治理的趋势。统计城市治理中的政府网站、APP等公共服务信息化服务中市民服务、商务服务、公共服务以及公众参与四个方面提供的信息、功能和服务的情况，并根据服务提供的内容、种类以及服务的深度定量。由于世界各个城市对电子治理有各自的理解，各个方面包括的内容难以归纳到统一的框架比较，因此对城市电子治理的比较采用的方法是城市电子治理所提供的功能、服务信息越多，内容越具体，功能越丰富，则相应的统计分值越高，以此比较城市电子治理之间的区别，并总结趋势。本研究采集了2014年、2017年的数据，以比较分析发展趋势。

相较于国家或者区域的电子治理，城市电子治理的对象更具体，差异性也更大。对于城市来说，面向公民的服务实际上就是面向市民的服务。当今世界上城市对市民的服务，以市民为对象，提供“一口式”或者“一站式”服务，以市民身份在入口分流。无论是本市市民、外来市民还是外籍人士，都按照其身份提供对应的服务，服务的内容涉及城市生活的方方面面。信息社会发展中，公民是当今时代社会治理的基础、出发点和归宿。发展和促进公民社会的完善是实现电子治理的本质要求。公民社会的每一位公民在电子政府服务系统中已经成为服务的“中心”了，而在电子治理过程中将成为“主体”，是市民社会的要求和社会发展的必然趋势。

每个城市都很重视企业、法人的商务活动。企业作为社会生产力的直接创造者和市场经济的直接主体，在社会治理活动中处于至关重要的地位。电子治理尤其需要较高的生产力水平和高科技发展作为基础和依托。现代面向商务活动的服务，需要从申请开办企业、企业经营、投融资、劳动力雇佣等商务活动环节上提供“一口式”服务。政府不仅需要服务于企业的商务活动，而且在此过程中要形成与企业的互动。在电子治理过程中，企业为了实现利益，会积极地参与到经济决策和施行的整个过程之中。在信息社会时代，商务活动将成为电子治理发展的重要推动力量。

城市作为一个有机体，为大众提供的服务包括医疗卫生、公共交通、环境保护、社会安全、各类教育、政治生活等方面。公共服务领域是智慧城市建设的重点。智慧交通、智慧医疗以及社会安全都是近年来创新的主要方面。近些年来，由于国际整体环境的变化，各个城市都更加重视社会安全问题，如防止外来人员犯罪、防范恐怖分子和恐怖袭击等。

公众参与的电子政府或电子治理，以用户为中心，体现政府与公众之间的互动，有助于政府和社会信息资源、服务的整合以及信息化水平的提高。网络治理环境下的公众参与，能够充分发挥公民的积极主动作用。公众参与影响政府的公共管理，可以促进政府公共服务的创新，建立起政府与市民、企业和其他组织之间的互动，扩大公众参与社会治理的途径，有利于建立公开、透明、与公众良性互动的服务型政府。

三、全球城市电子治理的主要特点及趋势

（一）市民服务

全球城市对市民的服务包括网上办事、信息服务、文化体育、旅游观光、就业保障、宠物照顾、房屋及不动产登记和租售等城市居民生活的各个方面。在对市民服务的领域，全球各个城市的电子治理具有自身独特的特色。

图1显示，发达国家城市提供的市民服务内容和功能整体领先于发展中国家的城市。2014年至2017年，发展中国家城市的市民服务电子治理发展迅速，服务的内容更加丰富。发展中国家与发达国家城市之间的差距正在逐步缩小，这是全球化趋势的必然结果。

图1 全球城市市民服务电子治理比较图

在服务的内容上，全球城市在提供市民服务方面差异较大，没有统一标准的服务内容，这是全球城市居民需求差异巨大所导致的。例如，伦敦由于其对创意经济的重视，特别重视为艺术家、音乐家等文化创意活动提供服务，为街头表演提供场所管理，为环保文化产业提供空间等。巴黎对于历史遗迹、美术、电影艺术的电子治理具有特别的偏好，特别注重对此类活动的管理服务。宗教生活的管理和服务则是开罗、迪拜等国家城市电子治理的重要部分，这体现出电子治理具有鲜明的民族、文化特色。

全球城市在市民服务上提供相对比较统一的服务是文化体育、房产地产及租赁、市民就业以及各类网上办事。这些服务是与市民生活休戚相关的电子治理服务，也是几乎所有城市都提供的电子治理。对文化、体育活动的服务，无论是民间的体育活动，还是职业体育，各个城市政府主要提供信息、场馆、空间服务。2014年伦敦的很多电子治理仍然与2012年伦敦奥运会相关的后续体育活动关联。莫斯科的文化体育活动与俄罗斯举办的冬季奥运会密切联系。艺术文化的服务则是通过电子治理把虚拟空间和物理空间的管理结合起来，实现演出、表演的信息与场馆、场地的管理结合起来。

房地产售卖和租赁、就业保障的电子治理趋势则是向每个人或者每个家庭提供能够实现全生命周期的服务。房地产售卖和租赁除了提供相关业务的信息咨询和网上办事服务以外，还有一些城市（主要是发达国家的城市）提供了完全住房保障的电子治理方案。一个市民无论是有房还是无房，是买房还是租房，在市政府电子治理提供的服务中都能够按照市民身份和自身条件解决住房问题。这一点说明电子治理是以国家或者城市的法律、制度和法规为依托的。全球城市的电子治理正在打通线上与线下。电子治理并不仅仅在网上办事，而是逐渐实现网络虚拟空间与市民实际城市生活的互动。

就业保障服务是城市管理最重要的电子治理之一，主要趋势是实现全人群覆盖。无论什么年龄的市民都能得到相应的服务。无论是职业培训、就业援助，还是技能竞赛、合同补贴、灵活就业等都能通过网络或者APP得到相应的服务和帮助。能够做到全人群覆盖电子治理的仍然主要是发达国家的城市。

网上办事是发展中国家在电子治理方面进步最大、发展最快的部分，尤其是北京、上海以及孟买等城市。各种证件，如结婚证、驾驶证、停车证、房屋租赁证明、地产证、建造许可证等的预约、办理服务都能够在网上进行，甚至获取。随着网上办事的项目越来越多，发展中国家城市的电子治理水平也取得了巨大的进步。

有些城市把对弱势群体的保护，比如对家庭暴力的遏制、妇女儿童权利的维护、残障人士的服务等作为市民服务的重要内容。这些是越来越受到重视的电子治理部分。初始阶段，电子治理的重点在无障碍连接上，即残障人士能够使用互联网，妇女儿童能够通过网络表达诉求等。随着这些基本问题得到解决，电子治理的重点逐步转到通过网络维护这部分人群的人权、与周边的环境和政府保持接触、有效监督家庭暴力或事故发生等问题上。这也是从线上向线下发展的趋势。这部分电子治理首先也是因发达国家的城市重视而发展起来的。

从为市民服务的电子治理可以看出，城市政府掌握着重要的信息资源，具有巨大的服务能力，差异性主要体现在管理理念上。不同的管理理念造成了内容整合的不同和最终服务的巨大差异。“以人为本”逐步过渡到个性化服务，并且电子治理从线上向线下发展是全球城市一致的趋势。

（二）商务服务

由于经济对城市的重要性，因此面向企业和法人的服务是所有城市都非常重视的部分，为商业服务一直是全球城市最为看重的电子治理功能。大部分城市都能够提供面向商业活动的服务，为企业、法人的商务活动提供的服务正呈现全生命周期服务的趋势。

全生命周期服务包括从开办商业、商业经营、企业存续，到企业金融、劳动力招募、税务、财务等商务生命周期的各项内容。对于商业活动，全球城市基本已经从面向服务对象集成服务，向提供一揽子全生命周期服务的阶段过渡。与对市民服务的趋势一样，对商务活动的电子治理也具有全生命周期覆盖的趋势。开办业务的企业或法人能够在网上办理营业执照、政府的各项许可、招募劳动力等。经营期间的企业能够找到公司金融、劳动力培训、资产拍卖、项目工程招标等各方面的电子治理服务。无论什么样的企业，处于什么状态的企业都能够在电子治理中找到针对自身业务的服务和办事途径，这是面向商务活动电子治理的总体趋势。

图2显示，全球城市电子治理在商务服务这项指标上竞争相当激烈。无论是发达国家，还是发展中国家，对于企业、法人单位的商务活动，都不断积极提高自身的服务能力。从趋势上看，不仅发达国家的城市提供更多网络功能，增强电子治理能力，发展中国家的城市也在迎头赶上，但发达国家和发展中国家在商务服务上仍然维持着一定的差距。

（三）公共服务

公共服务是城市作为一个有机体必须提供的功能，包括公共事务管理、公众的参与等管理服务。面向公共的服务，包括教育、环境、卫生、医疗、健康、安全、交通等城市公共服务的各个方面。这些公共事务是城市管理中重要的组成部分，不仅需要政府提供服务，而且需要民众的参与。与国家或者区域的电子治理不同，城市面向公共服务的电子治理是由城市的需求和特点决定的，因此面向公共的服务既是电子政府服务的内容，又能体现电子参与的程度，这也是城市之间电子治理存在差距的方面。

图2 全球城市商务服务电子治理比较图

图3 全球城市公共服务电子治理比较图

城市公共服务的电子治理是多元化、多样化的。例如，芝加哥在管理公共交通方面，特别有关于水上交通工具的管理，因为其位于五大湖畔，水上交通工具成为其电子治理的内容，而这并不是其他城市电子治理的选项。布宜诺斯艾利斯和里约热内卢都有关于城市公共场所跳舞的电子治理，特别规定了时间、地点、规格以及相应的措施，这是由其民族热爱在公共场所跳舞聚会的特点决定的，其他城市则无此需求。在开罗、迪拜的电子治理中，宗教活动所占的比重非常高，这是由其民族信仰决定的。城市公共服务的多样化和多元化是主要特征。

面向公共服务的电子治理也是智慧城市建设中创新最多的领域。无论是交通、医疗、教育，还是环境保护、城市安全，人工智能、大数据应用等新一代信息技术的应用都率先在这些领域展开。

图3显示，发展中国家的城市在公共服务方面发展迅速，已经逐渐缩小了与发达国家城市的差距。公共服务也是发展中国家城市最能够发挥后发优势的领域。在人工智能、云计算、物联网等新一代信息技术发展的推动下，智慧城市的建设能够引领城市跨越式发展。例如，上海城市精细化管理，使用无人机巡视城市河道，上传沿河拍摄的图像和视频，通过人工智能识别，判断沿河企业和居民有无新增污染源，以保护环境。孟买为市民提供线上的健康服务，为市民建立健康档案，与一般的医疗服务相结合，扩展了城市的医疗健康服务能力。

（四）公众参与

公众参与是公众社交评价城市网络社会领导能力的渠道。网络社会人人有权获取政府信息，并参与治理过程。要实现网络社会的领导不仅需要遵从网络的平等化精神实质，而且治理机构必须依照公众的期望进行设计和构建。

社交网络和社交媒体平台目前是各城市公众参与电子治理的主要渠道。全球城市的政府也相继在各类社交网络和社交媒体平台上开设政府的主页和账号，与市民互动，实现扁平化的电子治理。各城市在社交媒体上的活跃度、解决问题的能力能够体现网络社会城市政府的领导能力。世界各国城市使用社交媒体平台存在着巨大的差异。欧美国家的城市主要使用的是Facebook、Twitter、Instagram、Flickr、LinkedIn等社交网络平台。中国主要使用的是微信、微博等国内的社交媒体平台。布宜诺斯艾利斯、里约热内卢、上海开发了城市的移动APP，提供与市民互动的工具。还有的城市仍然主要通过邮件、论坛等比较传统的信息通信技术维持与市民的互动，如孟买等。社交平台不仅能够体现城市使用信息技术的能力，而且能够体现公众电子参与的程度。

公众参与是电子治理中比较难以定量化分析的部分。仅从使用社交网络媒体平台数量的角度看，纽约、东京、首尔、洛杉矶、新加坡等使用了近十种社交网络平台，覆盖了各种主要的社交网络平台。使用社交网络媒体数量比较少的是开罗、孟买等，只有一两个社交网络平台。从对城市政府在社交媒体表现的满意度上看，更难以分辨社交媒体的使用情况。因为城市政府的网络社交平台主要是对城市管理服务的投诉、建议等内容，难以分辨是由于电子治理的水平不足，还是市民对社会管理不满引起的。

在社交网络，公众参与的电子治理主要有五类：电子发布、电子咨询、电子互动、电子合作和电子授权。电子发布主要是政府向公民提供政策制定有关信息的单向交流方式。电子咨询是指除了信息发布外，政府还通过电子途径获取公众的反馈意见与建议。电子互动则是在决策的全过程中，通过决策者和公众的在线交互确保公众关切得到决策者的理解和考虑，公众可以对政策制定施加更大的影响，或者直接由公众发起政策议程。电子合作是公民和政府之间密切合作，使公民在备选方案的开发和最终决策方案的选择上发挥更大的作用。电子授权是公众参与对最终决策有很大程度的发言权。

现代城市治理是政府、企业与市民社会互动合作的过程，主体之间的互动性和业务的协同性是非常重要的。围绕城市公共物品的供给，充分考虑政府、企业、市民以及其他相关利益者。城市政府治理不仅要求城市政府工作的有效性、责任性和透明性，而且还强调必须动员市民、企业及其他组织参与城市公共事务管理。形成良好的网络治理结构，增进治理主体间的互动与合作，增强城市政府治理的合法性和有效性，是实现城市政府良政善治的关键环节。

城市政府电子治理要通过强大的市民社会的有效参与才能形成，没有市民社会的积极参与，电子治理无法实现。在城市治理过程中，市场作为“看不见的手”，政府作为“看得见的手”共同作用，力求达到社会效用的最大化和社会的公平。信息技术的发展和电子治理，给市民以及社会参与城市治理带来了新的内涵。

（五）城市电子治理的主要趋势

1.从线上向线下（O2O）扩展的趋势。城市的电子治理与国家或者区域的电子治理最大的不同是，城市的电子治理必须与城市的实体相结合。城市的电子治理网络上传播的信息将逐渐影响到城市实体运行。网络上的申请、网上办事与具体的交通工具、装备设备、城市空间等物理条件相互结合，实现线上与线下的结合是全球城市电子治理发展的趋势。

2.全生命周期管理的趋势。无论市民处于生命的哪个阶段，都能够通过电子治理的网络维护合法权益，都能够得到相应的公共服务。企业、法人单位无论处于生产经营的哪个阶段，电子治理都有对应于这个阶段的网络公共服务。这是全球城市电子治理努力发展的方向。

3.全人群覆盖的趋势。无论市民、企业还是法人单位处于什么状态，都有对应于该状态的电子治理的渠道，并且与线下相结合，帮助解决问题。例如对残疾人、妇女儿童有专门的维护权益的电子通道。对非正规就业群体，有专门保护其劳动权利的电子通道等。

四、总结

政府的能力已经使其边界得到大大的扩张，信息通信技术的建设及应用也需要政府的支持才能发展。信息技术引发的有关法律、组织、社会的变化，需要相适应的电子治理。电子治理是社会共同体各行为主体有效利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施，对政府机关、企业、社会组织和公民社会提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个运转有序、信息畅通、各行为主体相互影响并共同做出决策的多层次组织形态。

在信息化和网络化时代，政府不再是单纯的施政者和唯一的行为主体，但是政府仍然是这个治理网络中非常重要的一员。以电子治理为模型和范式的现代社会必然要求政府的改革与“再造”。首先，需要完善各种层面的法律规范，实行新的政府服务体系再造，形成与其他主体和公民社会之间互动、共享的信息系统。要善于利用互联网，以增加效率、节省开支并拉近与公民的联系，与市民建立直接的联系以了解市民所需并进一步提供服务。互联网手段成为公民参与公共治理的最重要工具。电子治理为广大公众参与公共决策、维护权利提供了全新的方式和手段。

电子治理手段的实现使公民参与政治决策和社会管理有了最根本的技术手段支持和必要的信息来源，同时也会促进公民社会的发展和完善，提高公民整体素质和政治文明程度。