广东创新驱动的高质量发展：理论路径与现实探索

◎ 曾志敏 曾坚朋 杨泽森

一、引言

改革开放40年来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，但与经济快速增长伴生的各类社会问题，以及经济发展升级的内在要求，也在客观上不断推动国家经济发展理念的转变，尤其是推动人们对传统粗放型经济发展模式进行深刻反思。在实现“中国梦”“两个一百年”奋斗目标的引领下，创新经济发展方式，推动高质量发展在当下无疑具有极为重要的意义。2008年国际金融危机以后，我国经济发展事实上已经具有了新时代特点，其基本特征表现在对于实现发展方式从高速增长阶段转向高质量发展阶段的要求愈发迫切。由于经济全球化所形成的“中心—外围”国际分工体系以及中美经济的互补性格局不可持续，我国既有的粗放型发展模式难以依靠凯恩斯主义继续维系。进入中国特色社会主义新时代，我国面临的机遇不再是简单地纳入全球分工体系、扩大出口和加快投资，而是从倒逼扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变中获得发展新机遇。消费的扩大和升级、技术的创新和扩散，应当成为新时代经济发展的双引擎。[1]对此，作为政府主导型特征鲜明的经济体，我国经济发展模式的全面转型须依托于政府转型，既要培育新动能又要减少阻力，降低制度性交易成本，真正让市场在资源配置中起决定性作用。

2012年党的十八大再次明确提出“实施创新驱动发展战略”。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号）（以下简称《意见》），进一步明确了实施创新驱动发展战略的总体思路和主要目标。走中国特色的创新驱动发展路径，要统筹推动科技、产业、企业、市场、产品、业态和管理创新，形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式，把创新驱动发展战略落实到“五位一体”建设的整体进程和各个方面。总体来看，目前我国实施创新发展战略的步伐呈加速状态，但需要解决的问题依然较为突出。如何使整体落后的科技创新政策体系适应国家创新战略转型，如何在壁垒重重的国际创新网络体系中充分利用创新合作的有益方面，如何促进国内区域科技创新能力的均衡发展，如何解决高新技术积累的时间要求和技术快速赶超的内在矛盾，使企业创新活力永续迸发，创新市场持续繁荣？面对这些创新驱动发展的诸多重要问题，各个地方的不同实践给出了不同的答案。

作为我国改革开放的前沿阵地、科技资源的重要聚集区，广东探索创新驱动发展的历程具有一定的典型性。本文通过梳理总结广东的实践做法，试图为我国新时期实施创新驱动发展提供地方经验。广东创新驱动高质量发展的具体实践有相当长的探索过程，近几年达到了实践高潮。2015年中央《意见》发布后，广东跟随出台了《关于加快科技创新的若干政策意见》《广东省系统推进全面创新改革试验方案》《加快推进创新驱动发展重点工作方案（2015-2017年）》《广东省经营性领域技术入股改革实施方案》等主体和配套方案，搭建起创新驱动改革发展的制度体系。其后，“国家知识产权改革试验田”落户广东，广东成为全国第二个知识产权“三审合一”试点地区，深圳和珠三角相继成为国家自主创新示范区，广东也由此成为全国唯一一个拥有两个自创区的省份。广东创新驱动发展战略的稳步实施，为广东科技创新和科技支撑经济发展提供了强大的动力。到2017年，全年全省研发经费支出超过2300亿元，总量排行位居全国首位，占GDP的比重也提高到2.65%，大幅领先全国平均水平，科技进步对广东经济发展的贡献率接近60%。作为创新主力的科技企业，在广东分布有约20000家，从2016年开始，广东每年约有1000家新增企业登陆新三板，全省在新三板挂牌企业累计达1517家，总量居全国第一，其中科技型企业占80%，广东科技企业集团军的规模初步显现。

在科技创新与经济稳步发展、良性互动的背后，是广东创新驱动发展的体系性经验。下文将在对创新驱动高质量发展理论探讨的基础上，从创新型城市（群）建设、政产学研创新链构建、创新型企业培育等角度切入，分别在面、线、点层次上对其作完整描绘。

二、创新驱动高质量发展的理论路径

党的十九大和中央经济工作会议相继作出了“中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代”的重大论断，指出新时代我国经济发展的基本特征，就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展的首要内涵是对经济社会发展目标的重新调整，从过去过度重视“速度”和“增长”的思路转向“质量”和“发展”，新理念全面更新了我国经济社会的发展目标，要求产业结构向知识密集型和技术密集型倾斜、产品结构向高技术含量和高附加值产品倾斜、生产方式向高效能低污染转变、发展结果要坚持共享和均衡等。[2]从高质量发展的目标设定来看，创新是实现这些目标的关键步骤，创新驱动理应成为引领高质量发展的第一动力。那么，创新驱动高质量发展的具体理论路径是什么？政府如何有效实施创新驱动并落实新发展理念？本部分试图对以上问题作理论探讨，以作为对实践问题的分析依据。

学术界对于创新驱动发展战略的理论和经验研究产生了数量众多的研究成果。以马克思的创新思想、熊彼特的创新理论、波特的国家竞争优势理论，以及弗里曼的国家创新体系理论等为基础，我国学者构建了创新驱动发展的价值模型、要素模型和过程模型。创新驱动发展应该包含哪些内容、坚持何种价值导向，是价值模型回答的主要问题。对此，学术界的观点可以概括为：首先，当下我国正经历从要素和投资驱动转向创新驱动的关键阶段，创新是引领发展的第一动力；其次，创新是以科技创新为主，容纳产业创新、产品创新、制度创新、战略创新和文化创新的综合体；最后，创新驱动以科学发展观为指导，以实现经济社会的长期协调可持续发展为诉求。[3]2016年出台的《国家创新驱动发展战略纲要》进一步在国家战略的高度上确定了创新驱动战略的全局地位，对创新驱动研究领域产生了巨大的推动作用。研究者普遍认为，实施创新驱动发展是一个系统工程。其涉及多种行动者、资源和制度要素，以及要素间复杂的结构关系。[4]要素模型相当程度延续了国家创新系统的理论传统，一般将创新驱动发展的行动网络勾勒为内外分明的圈层结构，内核由企业、科研机构、政府和中介组织构成，外层则由创新环境和支持性条件组成。政府的作用体现在与其他主体互动，提供引导、支持、规制和服务，以促进创新的产生和应用上。[5]部分研究者还将复杂系统理论等多重视角纳入，形成各具特色的理论模型。要素模型虽然为创新驱动发展圈定了相关参与方，但是并不能对创新过程和结果产生预测作用，也就难以进一步指导政策实践。以过程研究为视角，部分研究者从创新链、全要素生产率增长机制出发，提出了更具动态和预测性的理论观点。在基础研究和原始创新环节的区分中，创新过程关注创新产出（以科技论文、专利、技术市场交易）的影响因素及其作用路径，诸多研究发现政府干预和非市场化程度会对创新产出形成总体负向或者仅对专利等特定产出有积极影响。[6]

就政府驱动创新发展的具体内容来说，郑烨、吴建南[7]基于扎根理论的方法，提炼了政府支持行为与企业创新的主范畴和概念类属，构建出政府支持行为促进中小企业创新绩效的“放、管、给、引”四维DSPG模型，其结果表明政府支持行为是一套组合拳，具体由简政放权（D）、环境监管（S）、服务供给（P）和政策引导（G）四个方面构成。钟书华、王林[8]研究认为，推动区域创新发展离不开相关要素的支持，而区域环境、研发基础设施、创业水平、技术水平、市场需求、创新人才及法制环境是区域创新的关键环境因素。杨多贵、周志田[9]认为，支撑创新驱动发展的核心动力源于“绿色能源”“数字制造”和“智慧地球”三大动力；实施创新驱动发展战略，必须挖掘“技术创新红利”“经济全球化红利”和“生态文明红利”等创新红利。王进富、黄鹏飞[10]认为，创新驱动发展包括理论创新、制度创新、体制创新、管理创新、商业模式创新，以及更重要的科技创新、技术集成创新，进而提高自主创新、原始创新能力，其中理论创新是一切创新的基础，制度创新是理论创新的具体实现形式，科技创新是现代生产力发展的内在动因。

对于创新驱动发展面临的现实困难，学界亦有相应研究。李东兴[11]认识到实施创新驱动发展战略要面临不少的现实困境：体制创新困难重重、自主创新能力不足、企业创新动力不够、创新行为缺乏金融支持、创新成果转化效率不高，并建议建立有利于创新的政策体系、完善创新驱动的金融支持体系、形成创新驱动经济发展的氛围。陈鹏飞、贾慧霞、刘金石[12]认为，实施创新驱动发展战略的主要障碍表现为技术创新投入不足、知识创新体系建设不完善、知识创新与技术创新协同不紧密、鼓励创新的制度体系建设不完善，可以通过进一步加大创新投入、强化知识创新与技术创新的衔接、完善知识创新体系和加强制度创新来化解。马胜利、姜博[13]在研究过程中提出了实现创新驱动发展的四条路径：完善产学研合作创新体系，发挥基础研究的创新源作用；构建大企业主导型产业链创新网络，实现全球价值链高端嵌入；加强中小企业开放式创新，提高中小企业创新绩效；依靠国家创新体系，增强国家自主创新能力。张杰、李荣[14]指出，中国政府推动创新发展很大程度上仍属于政府主导的模式，会存在诸如相关措施不兼容情况，因而需要发展政府主导与市场决定相融合的创新政策模式。

针对创新驱动发展中存在的现实问题，相关研究人员对其治理之道有所思考，从多个方面提出了对策建议。马文才、李一凡、王弘霞[15]分析了科技体制改革存在的问题及原因，提出了进一步深化科技体制改革，充分发挥政府在促进科技创新中的引导作用，应该建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。邵培樟[16]认为，创新驱动发展战略与专利制度之间具有紧密的内在联系，现行专利法律制度与创新驱动发展战略的内涵之间并不具有天然的契合，需要以创新驱动发展战略之内涵为导向、以绿色专利制度之构建为突破口，从实体制度、程序制度和激励制度等三个维度加以变革，以因应实施创新驱动发展战略之需。而袁培全、牛红、李兵等[17]认为若想更有力地推进创新驱动发展，可以通过建立健全资金分类管理机制和监督检查机制，加快构建起适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科技资金管理制度。然而，纵观以上研究，学者们对创新驱动发展中的政府与市场关系缺乏系统思考，对这一关系的探究也缺乏国家层次大规模创新体系发展的经验案例支撑。

政府有效实施创新驱动的理论前提是对政府—市场关系的正确认识。事实上，在现代化进程中，不论是发达国家、发展中国家还是最不发达国家，政府都在经济发展、社会稳定等方面扮演着至关重要的角色。政府在促进创新和高质量发展中应该发挥何种作用，或者说政府与市场如何把握双方在这一过程中的边界是处理该问题的核心。从动能转换的动态角度来看，政府与市场关系是相机调整的结果。在要素驱动经济发展的阶段，政府往往忽视市场作用，利用行政手段对资源加以配置，市场的力量与活力未能得到充分开发与利用。尽管从“量”的角度提升了经济，但是“粗放发展”却滋生出许多社会问题，最终并不利于经济社会的长远发展。而投资驱动指的是通过大规模投资形成规模经济，技术水平、资本积累、全要素生产率也得到提高，该阶段具有不断趋向集约型增长的特征。相关研究指出，当前我国不少公司尤其是上市公司存在严重的无效投资行为，这无疑将造成资源的浪费、影响经济的发展。[18]政府在实施投资驱动的时候，往往由国有企业践行这一意图。马永强等人[19]的研究发现，在促进 GDP 增长、降低失业率等不同动机的驱使下，政府会干预企业进行过度投资，地方政府通过补助、银行信贷等多种干预方式，对产业背景、经济贡献程度等不同的企业进行不同程度的干预，并产生不同的经济后果。在投资驱动阶段，政府为了形成较大的规模经济，在资源配置中仍然占据主动作用，地方政府在经济利益与政绩的驱动下往往仍会忽视市场，行政色彩在该阶段仍为浓重，政府—市场没能实现很好的平衡。因而也有学者研究指出，改革开放以来过低的居民消费率和过高的政府投资率极大地扭曲了我国经济的发展结构，为我国的经济社会发展埋下了诸多隐患。[20]而创新驱动才是当下政府发挥其最佳角色的有效路径选择，从投资向创新的转变，意味着政府和企业在产业发展决定权上发生了变化。[21]

这种发展逻辑的变化事实上要求“有为政府”的进一步升级，即以更为精准和柔性的“帮助之手”助推创新发展。以上述分析为基础，本文使用政府—市场、服务性—资源性两个维度，将地方政府促进创新驱动高质量发展的政策工具[22]归类如图1。从地方政府的政策工具属性来看，绝大部分措施属于政府导向强的、强调资源分配而非服务提供。同时，对企业的调研结果显示，本就数量有限的那些偏向市场的、服务性质更强的政策措施恰恰未获得企业积极的绩效评价 。由于目前我国地方政府创新发展路径具有高度同质性，政策受阻一定程度上是一种相当普遍的情况。

相比于内地，我国珠三角、长三角等地区的地方政府具有经济社会发展的先发优势，同时在创新发展上的探索较多。广东省在驱动地区经济发展中便从最初依靠要素投入、投资驱动不断转变为创新驱动，尤其是2008年金融危机后就开始更加主动地促进发展转型，有力推动了区域经济的动能转化。下文将集中梳理近年来广东创新驱动高质量发展的具体做法，分析其优势与不足，并结合对北京和长三角地区典型经验的归纳，提出对广东以及全国有针对性的政策建议。

三、创新驱动高质量发展的广东经验

向创新驱动经济发展转型中，广东省着重激活辖区企业的创新活力，使其成为经济增长的关键。在处理政府与市场关系的过程中，广东并非一成不变，既发挥有为政府作用，也强调激发市场活力，使其在转型中取得了发展优势。具体来说，广东创新驱动发展的经验可以归纳为以下方面。

（一）创新型区域、创新型省份与创新型城市（群）的互动发展

在国家创新系统理论看来，多层次创新体系更有利于本地创新发展的实现。目前广东省已经实现了多层次创新体系的初步搭建工作，形成了创新型区域、创新型省份和创新型城市的三维互动。创新型区域建设方面，粤港澳大湾区为广东提供了宽阔的创新发展平台。2015年4月，打造粤港澳大湾区被正式写进国家发改委等部门联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》之中。2016年3月国家又提出要“携手港澳共同打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群”。2017年和2018年全国“两会”期间，李克强总理在《政府工作报告》中均明确提出研究制定粤港澳大湾区发展规划。粤港澳大湾区成为继京津冀协同发展、长江经济带建设之后的又一大国家级区域经济发展战略。作为粤港澳大湾区建设的重要内容，国际科技创新中心建设近期将全面提速。

创新型省份建设方面，广东作为全国科创改革排头兵的地位愈发稳固。从2014年起广东实施创新驱动发展战略，随后全省被中央确定为“全面创新改革试验试点”。预计到2018年广东率先基本建成创新型省份，主要发展指标接近中等发达国家或地区水平，成为国际化创新创业高地。到2020年，珠三角地区初步建成领先全国的创新型城市群，全省基本形成创新型经济格局，主要创新指标达到或超过中等国家和地区水平，成为全国创新驱动发展排头兵，有力支撑我国进入创新型国家行列和全面建成小康社会。

图1 创新驱动高质量发展的政策类型图谱

创新型城市建设方面，多点开花、以点带面，推进创新驱动发展均衡发展。目前广州市和深圳市分别瞄准“全面创新改革试验核心区”和“创新型城市”的建设目标，珠三角地区也已经启动建设“自主创新示范区”的工作，多个城市已经提出自己的创新型城市建设目标和具体实施计划。为了实现区域创新发展的均衡推进，广东统一规划全省创新型城市建设，争取到2018年实现珠三角地区城市基本建成创新型城市，到2020年珠三角地区初步建成领先全国的创新型城市群，全省12～15个地级以上市基本建成创新型城市，广州、深圳、佛山、东莞市等创新型城市引领作用明显，汕头、湛江、韶关市等基本建成创新型城市。以珠三角创新突出点带动粤东、粤西、粤北创新型城市建设，实现全省地级市创新水平的全面提升。

（二）产业创新链条的优化升级

产业结构优化升级，推动经济有质量增长。珠三角大体经历了三次产业结构升级，逐步由低级向高级演进。20世纪80年代以“三来一补”为主发展劳动密集型轻工业；90年代以电子通信设备制造为主导的高新技术产业迅速发展。2000年以来，以高新技术为主的制造业，以金融、物流、文化为代表的现代服务业全面发力，多元产业体系逐步形成。而目前深圳产业发展正处于第四阶段，面向全球经济和贸易格局，向更高层次的现代产业体系推进，包括以研发设计和高端制造为核心的高新技术产业，以现代金融、现代物流和文化创意为核心的现代服务业。从不同阶段演变中可以清晰地看到：知识密集型和技术密集型产业发展明显加快，劳动密集型产业发展速度下降，企业技术进步、创新发展的步伐加快。而深圳创新路径则是以模仿奠定创新基础，通过对技术产品的分解学习以缩短与原始产品间的技术差距并降低研发成本；以追赶和效率打破创新壁垒，从模仿转型为自主研发，尤其是增强传统制造业的现代化设计，推动低端产业向高端化发展；以创新创业引领发展，打造创新创业空间，汇集人才以关键技术进行产业转化，实现技术源头创新。

战略性新兴产业加速发展，产业结构优化创新。高新技术产业、物流业、金融业和文化产业是珠三角的主要支柱性产业，为经济提供强有力的支撑。从2015年以来的发展趋势看，生物、新能源、互联网、文化创意、新材料、新一代信息技术、节能环保等作为战略性新兴产业，已成为珠三角经济增长新的主导方向。以深圳为例，战略性新兴产业增加值从2012年的3878.22亿元增长至2016年的7847.72亿元，年均增速15.9%，占GDP的比重逐年提升，从29.9%增长至40.3%，对GDP的贡献率提高至53%左右，深圳已经成为国内战略性新兴产业规模最大、集聚性最强、技术创新最活跃的城市。同时，深圳大力发掘并支持产业中的“隐形冠军”，培养一批行业龙头企业作为深圳创新驱动发展的重要名片，如华为是全球最大的移动通信设备企业和第三大智能手机厂商，比亚迪成为全球唯一同时具备新能源电池和整车生产能力的企业，以及迈瑞、华大基因、大疆科技等。另外，珠三角也涌现出一大批科技型中小企业，其中国家级高新技术企业达到数万家，多家在境外交易所上市，广东的上市企业数连续9年位居国内首位。

（三）政产学研合作的机制创新

政产学研合作机制能够反映一个地区不同社会分工在功能与资源优势上的协同与集成化程度，以及技术创新上中下游的对接与耦合效果。长期以来我国以研究型大学和机构引领的国家创新体系和以企业为主体、市场为导向的技术创新体系间衔接协同的欠缺，深刻地阻碍了科技作为第一生产力发挥其巨大潜能。广东是我国探索破解产学研合作难题的先行者，早在20世纪八九十年代，广东就通过“星期六工程师”和“产学研联合开发工程”等形式促进产学研互动，目前已经初步构建起开放性、国际化的区域政产学研协同创新体系。具体而言，广东的经验包括：

1.构建多元全面的省部院产学研协同创新机制

广东省很早就洞察到本地基础研究和科技创新资源的相对贫乏，因而积极发挥桥梁作用，率先推进省部院产学研合作，通过引入国家层面的高端科研资源来满足区域巨大的创新需求。2005年广东与教育部、科技部启动了“两部一省”的产学研合作项目，引导和支持全国高校及科研机构与广东的产业界开展自主创新全面合作；2006年广东与国家自然科学基金委员会达成“自然科学联合基金”框架协议，首创地方政府和国家自然科学基金委员会联合资助自然科学基础研究的模式；2008年广东与教育部、科技部联合制定《广东自主创新规划纲要》《广东省教育部科技部产学院结合发展规划（2007-2011年）》等；2009年广东与中国科学院达成全面战略合作关系并制定相关合作规划纲要；2010年广东与工业和信息化部、中国工程院签订产学研合作协议，开辟了“三部两院一省”共同推进产学研合作的新局面，该协议于2016年得到续签。经过多年探索，广东省部产学研协同创新机制呈现出多元深入、点线面结合的特点，大体形成了共建示范基地、共建技术创新平台、共建技术创新联盟、专业镇模式和企业科技特派员模式这五种互动形式。[23]据不完全统计，截至2016年底，广东省部院产学研合作累计财政投入50多亿元，带动地市财政投入200多亿元，社会及企业投入1000多亿元，吸引全国312所高校、332个科研机构集聚广东开展产学研合作，全省累计建成新型研发机构180家、院士工作站121家、企业科技特派员工作站195个、国家级工程中心23家、省级工程中心2651家、产业技术创新联盟205家。[24]

2.建设有利于科技成果转化的法制和政策环境

政产学研合作的重要实现路径就是科技成果转化——让科技成果转变成现实生产力。鉴于我国国家主导的科研体系存在相对封闭性和科技成果转化本身的高门槛、高风险和高不确定性等特点，我国科技成果转化过程中存在利益分配、人才评价和风险防范方面的体制机制障碍。为破除这些障碍，广东省在实施创新驱动高质量发展战略过程中围绕与上位法的对接、对科研机构的激励和对科研人员转化过程中合法权益的保障这三个重点进行了一系列立法和政策制定活动。在对接上位法方面，在2015年国家修订《科技成果转化法》背景下，广东积极制定完善地方配套政策，其中不少规定极具突破性和前瞻性。譬如，2016年修订的《广东省自主创新促进条例》为科研项目经费管理松绑，把承担项目人员的人力资源成本费由原来的30%调至40%，软科学、社会科学和软件开发类项目，该项上限从50%提高到60%；同样在2016年出台的《广东省促进科技成果转化条例》对科技成果使用权、处置权、收益权进行了细化规定，包括明确科技成果转化“定价免责”保障性制度，探索实施科技成果约定转化制度等。在激励科研机构方面，广东一方面采取出台政策建立有利于促进科技成果转化的绩效考核评价体系，包括将知识产权的创造运用和科技成果转化绩效作为科技项目申报组合和立项评审过程中的重要条件和打分依据，对科技人才评价方式和机制进行全方位革新等；另一方面依据地方立法和政策设立应用型科技研发及重大科技成果转化资金、重大科技专项创业投资基金等来支持高水平科技成果的研发和产业化。在保障科研人员转化活动中的合法权益方面，广东同样出台了一系列政策来推动经营性领域技术入股，高校教师在岗离岗创业等突破性改革。

3.发展全面立体的科技成果转移转化服务体系

立足于本地优势，广东省在构建政产学研合作机制过程中还尤其注重撬动企业和社会的力量，促进技术领域供需双方的对接。一方面，广东鼎力支持科技服务业的发展，初步形成了省、市、县完整的科技服务机构体系。具体举措包括：（1）构建全省范围内分工明确、上下联动的生产力促进服务体系。截至2015年年底，广东共有生产力促进中心142家，其中国家级示范中心6家，省级示范中心16家；推进区域产权交易平台建设。广州知识产权交易中心、广东金融高新区股权交易中心、前海股权交易中心等区域产权交易平台在促进科技成果转移转化中发挥了重要作用。（2）加强科技服务骨干机构的培育。截至2015年年底广东省累计认定科技服务业百强企业（机构）111个，国家技术转移示范机构34家。（3）下放技术合同认定审核权限。为便利技术交易，广东省科技厅自2013年4月起将技术合同认定登记核准权限下放至各地级以上市科技行政部门，并规范了相关职能部门的权责。另一方面，广东注重建设重大科技创新平台并发挥其引领作用。截至2015年，广东建成国家重点实验室26个，省重点实验室共265个（其中依托院校建设的省重点实验室201个，依托企业建设的省企业重点实验室64个），实验室体系日臻完善。[25]近年来，广东还重新组建了广东省科学院，并积极争取广东国家大科学中心和国家实验室的落地，为此已经部署了4家广东省实验室作为国家实验室的“预备军”。

（四）创新型科技企业的培育发展

创新型科技企业是科技成果转化为经济动力的最重要载体。党的十九大报告指出，“深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系”，明确了企业的创新主体地位。但在很长时间内，我国自上而下的科技资源配置方式决定了创新主体很大程度上是政府及其主导的事业单位，而不是企业。作为领改革开放风气之先的广东，在理顺政府与市场关系、激发科技企业创新活力、推动和实现大众参与的创新方面起步早，实践丰富且成效卓著，是我国企业在创新中真正发挥着主体作用的地区之一。2016年广东高新技术企业达到198578家，超过北京跃居全国第1位，总收入、净利润、上缴税收、挂牌上市企业数、科技活动人员、科技活动经费投入、发明专利授权量等指标也均位列全国第一。[26]广东培养发展创新型科技企业的主要经验可概括为以下三点：

1.打造科技企业的全链条孵化体系

自改革开放以来，广东对培养科技企业的重视程度逐步加深，自20世纪90年代开始就陆续出台相关扶持政策。尤其是自2015年以来，广东省更加突出科技企业孵化育成体系建设的重要性，不仅将其纳入创新驱动发展工作考核，而且出台了《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》《关于科技企业孵化器后补助的实施办法》《关于科技企业孵化器天使投资及信贷风险补偿资金实施细则》《关于大力推进大众创业万众创新的实施意见》《关于加快众创空间发展服务实体经济转型升级的实施意见》等一系列针对性文件，实施孵化器用地政策、孵化器财政补助制度、孵化器风险补偿制度等系列优惠政策。广东省目前已建立起“众创空间—孵化器—加速器”的全孵化链条，实现对企业全成长周期服务。据统计，截至2017年年底，广东省21个地市实现孵化器、众创空间全覆盖，其中科技企业孵化器超690家，在孵企业2.6万家，众创空间达620家。由此可见，全链条孵化体系的构建为广东省培育创新型科技企业提供了有力支撑。

2.支持引导科技企业加强研发投入

企业作为技术创新的主体，其研发投入成为决定区域科技创新实力的重要因素。同时，掌握核心科技是科技企业安身立命之本和快速成长之源。在实施创新驱动发展战略过程中，广东省出台《广东省省级企业研究开发财政补助资金管理办法》《广东省省级企业研究开发财政补助政策操作指引》等一系列政策文件，通过资金激励引导科技企业加强研发投入。在积极落实国家研发费加计扣除的政策基础上，广东省从2015年起在国内率先推出“运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度”的政策，对建立研发投入机制的企业提供普惠性财政补助。截至2017年3月，广东省财政已累计下拨73亿元资金对企业开展的研发进行补助，超过1万家科技企业获得政府研发费后补助。同样从2015年起，广东省设立3年60亿元的高新企业培育专项资金，着力支持高新技术企业展开技术研发和成果转化等活动。在广东省政府的资金撬动作用下，广东全省研发投入经费支出逐年攀升，在2016年突破2000亿元，跃居全国首位，研发经费投入强度也创下2.56%的新纪录。

3.发挥金融对科技企业的支撑作用

科技型中小微企业是科技创新最活跃且最具经济发展潜力的群体。但是科技型中小微企业发展往往面临融资难、融资贵的困境。在探索创新驱动高质量发展的路径过程中，广东从促进科技和金融结合、提高金融资源向科技领域的配置效率着手，进行了一系列有益尝试，初步形成了科技与金融互促共进的良好局面。据统计，截至2017年8月，广东省科技厅在全省范围内建立了31个科技金融综合服务中心，推动粤科金融集团在全省范围内设立了7个子公司和5个科技金融创新服务基地；在7个地市开展普惠性科技金融试点，引导银行投入科技信贷资金超过200亿元。[27]广东采取的主要措施包括：创建金融·科技·产业融合创新综合试验区，全面推进科技金融综合性改革实验工作；展开知识产权质押融资试点，拓宽科技企业的融资渠道；推进科技保险试点，分散科技企业创新风险；组建省级科技金融服务集团——广东省粤科金融集团，为科技企业提供高质量科技金融服务；创建科技金融综合服务中心平台，为科技企业提供从投融资策划到银行贷款到项目开放的全周期服务；积极发展风险投资和互联网金融产业等。

（五）创新驱动发展中的改革者角色

人是创新发展最关键的因素，没有敢于且善于改革创新的干部队伍做后盾，创新发展就是无源之水、无本之木。作为改革的排头兵，广东是改革开放40年中诸多重要领域改革的发轫之地：在经济领域，广东率先开展财政体制、流通体制、金融体制和国有企业改革，并在全国率先基本建成市场经济；在政治领域，广东是大部制改革的先行者和集大成者；在社会管理领域，广东又是简政放权力度最大的地方。经过40年改革历程的洗礼，广东党政领导干部队伍敢为人先的改革创新精神已深入骨髓，在市场经济意识、公民契约意识、现代文明素养、国际视野等方面均有得天独厚的优势。同时，其改革创新精神的内涵也极为丰富，包括了见贤思齐的对标意识、不甘人后的竞争精神、放眼全球的宽阔眼界、敢闯敢试的创业激情等。在摸索创新驱动高质量发展的路径过程中，广东党政领导干部继续发扬敢为人先的改革创新精神，创下许多“首次”，包括率先推进省部产学研协同创新，率先开展科技计划管理体制改革，2011年颁布《自主创新促进条例》这一全国首部促进自主创新的地方法规，2015年颁布包含多项国内首创的重大创新政策的《广东省人民政府关于加快科技创新的若干政策意见》等。

广东领导干部敢为人先的改革创新精神的形成是多方面因素作用的结果。从历史角度看，广东有开放开拓的基因。从西汉起，广东就成为沟通中西、传播文明的海上丝绸之路的起点，在中华历史长河中始终是中外文化交流最为活跃的地方。近代以来，广东又成为我国近现代革命的策源地和近代民族工业的摇篮之一。改革开放以来，广东又是领风气之先的改革先行者。从地缘角度看，广东有通江达海、连接世界的地理之利。广东毗邻港澳，祖籍广东的海外华人华侨众多，同时是我国的南大门，是我国通往东南亚、大洋洲、中东和非洲等地区的最近出海口，各种思想文化很容易在这里交汇碰撞，产生新的火花。在探索创新驱动高质量发展的道路过程中，广东同样在干部队伍中探索建立了容错机制，列出免责清单，鼓励干部创业。

四、创新驱动高质量发展的广东问题

在梳理创新驱动高质量发展的广东经验过程中，广东在产业升级、科技金融、知识产权制度等方面的软肋也暴露无遗。这些问题既与广东自身的教育、人才等资源长期积累不足有关，又与地方政府在推动创新驱动发展过程中的认识和政策短板密不可分。具体而言，广东的问题突出表现在以下三个方面。

（一）科技创新在产业升级中的核心作用未能够充分发挥

在改革开放的40年间，广东形成了以纺织品和服饰业、食品以及饮料制造业、建筑材料业、家具制造业、家用电器制造业、金属制品业、轻工造纸业、医药制造业等行业为支柱的优势传统产业体系。虽然这些传统产业在广东工业产值中占比较大，为广东的发展立下了汗马功劳，但毋庸置疑的是这些产业以传统制造业为主，中小企业和劳动密集型企业占据了大半壁江山，而且产业集中度低、产业链协作水平不高、资源能源消耗较高等特点非常明显。在土地和人力成本日益提升的背景下，广东传统产业所面临的冲击愈发强烈，产业升级势在必行。其升级的思路也非常明确，就是实施创新驱动发展战略，在不断提升自主创新能力条件下，朝着集约化和智能化方面发展，探索与人工智能、大数据、云计算、物联网技术等新兴技术的结合。但是经过多年的“腾笼换鸟”和转型升级，科技创新在广东传统产业升级中的核心作用仍未能得到充分发挥。

具体而言，这一短板主要表现在以下三个方面。首先，中高层次人力资源短缺。人力资源总体水平的提升和人才结构的高端化是传统产业升级的智力基础，但广东在中高层次人才方面存在较为严重的短缺。数据显示2016年广东全省技能人才1088万人，仅占就业人员的16%，其中高技能人才不足1/3。人才储备的不足严重制约着广东传统制造业的转型升级。其次，民营企业自主创新能力仍较为薄弱。虽然民营企业占据广东经济的主体，但其自主创新能力仍然较为薄弱，其研发投入仍集中在模仿与完善层面，广东申请专利的主体仍然是国有企业、集体企业、外资企业和港澳台投资企业。这既与企业自身情况有关（比如广东民营企业多为家族企业，未建立现代企业制度），也与创新的外部环境不足有关（比如民营企业在市场准入、融资、土地使用和优惠政策等方面都还不能享有同国有企业的同等待遇）。再次，实体经济与虚拟经济结合不足。随着科技的进步，实体经济与虚拟经济间的界限正日益模糊，虚拟经济对于实体经济的带动服务作用正日益突出。但从目前状况来看，广东传统产业的信息化和智能化程度还不高，与互联网经济的结合程度较低，虚实结合的化学效应潜能远未充分发挥。

（二）创新成果转化及产业化的投融资服务支持较为薄弱

在科技成果转化阶段，创新主体很难从市场上进行直接融资获得研发所需资金，而风险投资这一极具创新活力的新兴金融业态，作为国有资本和银行资本的补充，能够极大程度地解决科技型企业（尤其是中小型高新技术企业）的融资难问题，在科技企业的创新发展过程中发挥着重要驱动作用。广东的风险投资市场起步早、增长迅猛，风险投资机构呈现出向广州、深圳、珠海等省内核心城市加速聚集的态势。中国证券投资基金业协会的统计显示，截至2017年12月31日广东省私募股权、创业投资基金管理人机构数量达到2930 家，注册资本总额接近1900亿元，人员规模达到2.9 万人。[28]《广东风险投资报告（2017）》显示，2017年广东省创业投资案例数达到855起，投资金额约320亿元。虽然从全国的角度看，广东的创业投资活力名列前茅，但同北京、上海等其他第一梯队成员相比，广东在投资案例、投资金额等方面都逊色不少。

具体而言，广东风险投资市场的问题至少体现在以下三个方面：首先，政府扶持和引导力度欠缺，创业投资政策性引导基金募集规模较小。目前广东的天使投资引导基金的数量和募集规模都逊色于北京、上海、浙江与江苏。其次，资本市场发育程度不成熟，关于促进股权投资市场发展的相关实施细则亟待完善。虽然目前广东各地陆续发布了关于促进当地股权投资市场发展的相关鼓励扶持政策，但从相关政策内容和实施效果看，部分地区缺乏明确的实施细则，在吸引股权投资企业、引进相关人才等方面发挥作用有限，而且部分政策与股权投资市场发展阶段不相匹配。此外，政策间缺乏统筹协调，尚未形成联动机制。再者，早期投资退出渠道尚不完善，早期投资机构的积极性受到压制。早期投资退出方式的单一和首次公开募股（IPO）过会时间周期长等因素都会影响风险投资机构的盈利空间，压制其投资积极性。目前，除了深圳主板、中小板、创业板三个主板交易所外，前海股权交易中心、广州市股权交易中心和佛山市股权交易中心等四板市场还有待进一步扩容和成熟。

（三）科技创新与创新成果转化中的知识产权制度尚待完善

鉴于知识产权制度对于科技创新和创新成果的转化发挥着关键的激励和保障作用，知识产权创造、运用、保护和管理能力关系着创新驱动高质量发展战略的成败。广东近年来大力实施知识产权战略，加快推进知识产权强省的建设，在知识产权制度的完善方面取得了显著进展。根据《中国知识产权指数报告2017》，广东在中国区域知识产权指数2017年排名中位居第三，仅次于北京和上海，在专利质量指数、商标指数等方面也名列前茅。但结合国内外发达地区的情况看，广东在知识产权人才培养、产出效率、法律制度和中介服务体系上都还有长足的进步空间。

具体而言，广东在知识产权制度和环境的完善中主要存在以下问题：首先，有利于知识产权创造和运用的政策措施尚不完善，科技成果转化中的知识产权机制不健全。目前广东高校和科研机构的知识产权转化仍然面临较为严重的制度障碍，包括产权归属制度的限制、管理机构和流程设计不尽科学合理、经济激励和职位升迁机制失调等。其次，知识产权的法律制度尚不完善。目前我国关于知识产权保护和管理的相关法律法规规定存在模糊、单一等问题，且大部分单行法都制定于20世纪末期。这些法律中的部分条款与我国日新月异的经济社会发展极不匹配，已不能够满足时代进步的需求。广东的地方法规亦是如此，存在滞后、不一致等问题，对于法律实践中出现的新现象新问题鲜有涉及。在执法层面，也存在着对知识产权侵权行为打击力度不足、执法能力亟待提升等问题。再次，支撑科技创新的知识产权服务体系建设滞后。现阶段广东知识产权中介服务业发展尚不成熟，部分发明专利申请需由省外机构代理。此外，科技中介服务机构的总体运营绩效不佳，发展可持续性欠缺，在资金方面较为依赖政府补贴和其他扶持政策，而且对市场和技术信息的发展不敏感等问题也较为突出。最后，知识产权领域人才紧缺。人才是目前制约广东知识产权发展的一大瓶颈问题。广东知识产权领域执法人员规模相对较小，素质有待提升，这与广东知识产权大省的地位不相匹配。企事业单位中高层次人才，高新技术产业领军人才，知识产权管理人才，知识产权律师，高新技术领域专利代理和涉外专利服务人才等都存在严重不足。

五、广东经验对全国创新驱动发展的启示

（一）广东与其他地方创新驱动发展实践的比较

北京、上海、广东和江苏在我国经济社会发展中属于第一集团，在创新驱动发展方面也取得较好的成绩。同广东实践相比，上述其他地方的实践有异曲同工之处（比如重视创新战略的顶层设计、重视人才的延揽、重视发挥财政的作用、重视重大科技创新平台的建设等），也有各自突出的特点，具体而言：

北京：发挥科技创新资源聚集高地的战略引擎作用。北京在被中央明确赋予了全国科技创新中心的城市定位之后，开始调整大而全的经济发展模式，逐步疏解低端业态，向“高精尖”产业发力。在探索创新驱动发展的过程中，北京尤其注重发挥中关村国家自主创新示范区的核心作用。中关村作为我国科技体制改革的先行者，经过近40年的发展已经成为我国科技资源最为密集、创新创业最为活跃、高科技产业发展最为强劲的区域。为进一步发挥中关村的战略引擎作用，近年来北京围绕创新资源投入、创新载体建设和创新产出成果出台了一系列政策，其中比较突出的措施包括：（1）由北京市人大常委会制定并实施《中关村国家自主创新示范区条例》，明确中关村先行先试的政策优势，为在中关村地区全面深化科技创新提供了法规保障；（2）深化中关村人才管理改革，在朝阳望京、中关村大街、未来科学城等试点建设国际人才社区；（3）完善全周期科技孵化服务体系，加大对中小微企业融资支持力度，加强科技企业上市、挂牌培育工作；（4）落实以增加知识价值为导向的分配政策，增强科研人员的改革获得感。在中关村的强大引领作用下，北京科技创新的态势迅猛。这从北京科技企业的发展势头上就可见一斑。根据胡润研究院发布的《2017胡润大中华区独角兽指数》，在大中华区120家独角兽企业中北京有54家，独占鳌头；上海、杭州、深圳分列第二、三、四位，独角兽企业数量分别达到28家、13家和10家。

上海：以深化国资国企改革推进创新发展。上海是国资国企的重镇，截至2017年年底，上海地方国有企业资产总额超过18万亿元，创造的生产总值连续数年超过全市生产总值的20%。而且，据统计，上海70%以上的国资国企集中在战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业，国资国企的创新活力对于上海整体的创新驱动发展水平至关重要。因此，上海在探索创新驱动发展路径过程中的一个重要抓手就是深化国资国企改革，其主要措施包括：（1）对不同类型的国企实施分类管理。2013年7月上海发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，基于国企的不同属性将国企分为功能类、公共服务类和竞争类，继而因类施策、分类监管。（2）积极发展混合所有制。2014年上海出台《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》，这是地方出台的第一个关于发展混合所有制经济的具体意见，提出了通过外部开放性重组和内部员工持股相结合来推进国企改制，提高资产证券化水平和探索特殊股管理制度等开创性政策。（3）激励国有企业推进改革创新和国际化战略。上海将改革创新工作纳入国企部门绩效考核，作为个人职务晋升和奖励依据之一，并且出台政策规定在对国企经营者进行业绩考核时，将国企符合条件的研发投入、创新转型费用等均视同利润。同时，上海还鼓励市属国企积极开展以获取新兴技术、知识产权、高端研发人才为目的的境外投资并购活动。

江苏：突出区域互动协调发展，促进创新要素的聚集与流动。江苏由于多方面因素的叠加影响，南北经济呈现明显的梯次分布，苏南、苏中、苏北的经济社会发展水平差距较大，资源禀赋也各不相同。因此，江苏在实施创新驱动发展战略过程中注重根据内部各区域的不同特点来设计不同的发展战略，以实现区域间的互动协调发展和创新资源的开放性整合。具体而言，江苏确定了“苏南提升、苏中崛起、苏北振兴”的方针：苏南地区被赋予了形成更多引领型发展，在新技术、新产业、新业态和新机制上率先突破，为江苏全省转型发展提供示范的使命；苏中地区的发展则强调要深入推进陆海统筹、跨江融合，加快融入苏南、融入长三角核心区；对于苏北地区，江苏强调其要充分发挥后发优势，摆脱传统路径依赖，积极探索生态优先、绿色发展的新路子。基于分区域治理的思路，江苏初步形成了优势互补、协同有序、科学高效的区域创新体系。

（二）广东实践中可借鉴推广的经验

通过上文对广东创新驱动发展实施的回顾、广东经验的总结以及广东同其他地方的比较可以看出：相比于更加依赖政策资源、区域禀赋推动创新驱动高质量发展的地区，广东经验有更为普遍的适用性。广东一方面突破了依赖资源分配、漠视市场逻辑的政策行为范式，另一方面特别尊重与培育企业与市场的主体地位，形成了独具特点的发展路径。概括起来主要包括以下三点：

第一，营造创新的良好制度环境。制度环境是创新的基础，广东实践中政府最重要的作为就是从法治和政策两方面着手营造出“大众创业、万众创新”的制度环境。其他地方在实施创新驱动发展时，首要就是推进与国际接轨的市场创新制度环境建设。具体而言，在立法方面，通过法治手段来落实创新理念和创新的激励容错保障制度，既可以保障创新驱动发展不偏离正确轨道，又能够增强创新主体的安全感和创新行为的可预期性。这对法治建设的重点和目标提出了新的要求（比如需要完善推动知识产权保护制度），也对地方主政者的法治能力提出了更高的要求，要求其探索更多运营柔性执法方式来扶持创新，尊重创新主体的成果。在政策方面，要注重创新驱动发展战略的顶层设计，通过系统、长期和开创性的政策来破除制约创新的体制机制障碍。

第二，突出企业的创新主体地位。创新驱动发展过程中的主体是企业，不是政府。广东创新活力之所以旺盛的重要原因就在于政府能够处理好政府和市场的关系，尊重市场运行规律，不越俎代庖，不喧宾夺主，而是发挥服务企业，推动创新的职能。要借鉴广东经验，其他地方就要加快政府职能从研发管理转向创新服务的步伐，面向各类创新主体，围绕从研发到产业化应用的创新全链条来积极主动地提供服务，简政放权、放管结合，为各类创新主体松绑减负，同时完善政府监管制度，明确政府的权力和责任清单，健全依法决策机制，大力营造鼓励创新、支持创业、崇尚创造的宽松氛围。

第三，发挥创新平台的抓手作用。由于创新供需双方的信息不对称，创新活动中时常出现“孤岛化”“碎片化”现象，这就要求政府主动搭建创新平台体系，为创新供需双方提供对接桥梁。创新平台体系不仅能够助力企业创新发展，更能够引导产业的聚集和发展。广东在创新驱动发展的实践中积极搭建了国家大科学中心（筹建）、众创空间、孵化器、加速器、产权交易平台等各种各样的平台来服务创新成果的孕育、壮大、交易到产业化这一完整周期。其他地方在学习广东经验时同样要积极发挥创新平台的载体作用，加强科技资源的整合聚集和开放共享，打造一批面向产业集群发展的区域产业创新中心。

（三）广东实践的下一步行动方向

基于对创新驱动高质量发展广东实践的总结以及广东和同级别省市的对比，本文为广东下一步深入推进创新驱动发展战略提出如下建议：

一是将创新驱动发展战略与区域经济发展战略相结合。同江苏一样，广东省也是区域经济发展内部差异较大的典型地区，因此广东在深入推进创新驱动发展战略时，也必须考虑到各地区的资源禀赋、经济基础和人才储备，既结合省内各地区的不同发展阶段和特点因地施策，形成优势互补、协调互动，并且探索建立创新要素共享机制；又尊重创新要素趋向聚集的客观规律，加强珠三角地区已有重大创新平台的建设，补足广东知识创造和获取能力不强、基础研究投入强度不足的短板；更争取国家大科学中心和国家实验室等战略性创新平台在珠三角地区落地，充分发挥珠三角地区在创新驱动发展中的引领作用。尤为重要的是，随着粤港澳大湾区建设上升为国家战略，广东需要将创新驱动发展战略与粤港澳大湾区的规划发展进行统筹考量，充分地发挥粤港澳三地之所长，将港澳地区在高等教育、研究资源、科技转移、专业服务、人才配套、法制税制以及知识产权保护上的世界级资源与广东在市场、人力、土地和工业基础上的优势紧密结合。

二是通过内外制度改革激发国企创新活力。同其他地区相比，广东的国有企业虽然在数量和体量上不占优势，但也是经济社会发展中一股不容小觑的骨干力量。截至2017年12月底，广东全省国资监管企业资产总额突破9万亿元。在深入推进创新驱动发展战略的过程中，广东要从国企内部制度和外部环境两方面着手激发国企创新活力，使其在加快实施创新驱动发展战略中更好发挥引领作用。从内部制度而言，要着力打造创新导向的经营者选拔任用与激励考核机制，把国企研发投入和产出绩效作为重要指标纳入其经营者的考核机制中，并把经营管理者和研发人员对企业、行业、国家的创新贡献与其长远利益和荣誉挂钩，建立奖优罚劣的长效机制。同时，从外部环境而言，要进一步完善国企优胜劣汰和公平竞争的市场经济环境，打破某些国有企业不合理或不必要的垄断地位，引入竞争机制，让国企之间、国企和其他企业之间展开充分竞争，从根源上激发国企改革创新的动力。

三是加快“新科技+产业”跨界融合进程。广东有深圳、广州这样新科技、新经济极为活跃的城市，又有着全国最为庞大的科技企业全体，还有着深厚的实体经济，新科技+实体经济之间的化学反应，有助于涌现大量有产业支撑的独角兽企业。但同北京、上海等城市相比，广东独角兽企业的数量和体量都逊色不少。广东需要通过加快互联网、大数据、人工智能等“新科技+产业”的融合进程来推动更多传统企业转型升级，从而促进制造业进一步降本提质增效，形成实体经济与新科技相互促进、同步提升的良好格局。具体而言，广东可以从加快跨行业、跨领域的工业互联网平台的建设，推动企业内外部网络建设，支持企业“上云上平台”，促进人工智能、增强现实、区块链等新兴前沿技术在工业互联网中的应用研究和探索，构建企业协同发展体系等多方面发力。

四是加速推进创业风险投资等私募股权投资的发展。广东要充分借鉴国内外先进地区的经验教训，进一步完善风险投资体系，充分发挥引导社会资本为科技创新融资的作用。具体而言，广东主要可以从三方面发力。首先，广东要打好促进风险投资市场发展的外部环境基础。这需要广东在完善社会信用体系，保证对金融发展的人才需求的满足和推动投融资机制改革等多方面进行努力。其次，广东可以考虑采取税收优惠、资金补贴、增值收益的让渡等多重措施来加大力度引导风险投资机构投资与科技创新型企业。再次，广东要加大科技、金融、产业对接平台的打造力度。在着力发展壮大各级政府投资基金的同时，鼓励龙头企业牵头设立各类风险及股权投资机构，并且充分利用广东已有的股权交易中心、科技金融路演中心、新三板企业路演中心等平台，向风险投资机构积极推介优质企业资源，适时向风险投资机构开放拟上市挂牌企业库、科技创新企业库等政府信息资源。

五是进一步完善科技创新中知识产权的创造、运用、保护和管理。广东要立足于知识产权发展的现状，着手从以下三方面促进知识产权制度在科技创新活动中激励和保障作用的进一步发挥。首先，要进一步健全知识产权的法律和监管体系。广东要加快完全规范知识产权制度的地方性法律法规，出台配套的指导文件和工作细则，同时要整合知识产权领域各管理部门的力量与资源，理顺各部门间（尤其是司法机关与行政执法机构间）的沟通渠道，建立统一高效的知识产权监管体系。其次，要加大对知识产权市场的培育。广东要从推动知识产权的期权化交易、推进知识产权证券化、完善知识产权担保体系、健全知识产权抵押市场等多方面着手，加快多层次全方位的知识产权市场的建设进程。最后，要通过探索建立与完善知识产权转化的创新激励机制来提升科研成果的转化率，着力探索赋予高校和科研机构中创新主体更自由的科技探索空间，更大的资源支配权，更灵活的薪酬和奖励制度以及科技成果的所有权和长期使用权。

注释：

①徐萌萌等人的研究显示，企业对内地地方政府创新驱动发展措施的低绩效评价集中于反非法竞争、仪器设备共享、促进人才交流和数据共享、降低审批成本和提供社会保障等方面。这些措施主要类属于本文分类下的服务性措施和市场性措施。