从“伙伴”到“合伙人”：粤港澳大湾区区域关系演变及合作路径探讨

◎ 蔡丽茹

一、粤港澳大湾区的概念和区域特殊性

（一）概念辨析

自2017年李克强总理在十二届全国人大第五次会议上的政府工作报告中提出“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”以来，粤港澳大湾区已引起社会各界的广泛关注。笔者很同意王缉宪老师用OPP（Obligatory Passage Point，强制通过点）来形容粤港澳大湾区的概念，他认为“湾区”提法是一种主动的解决区域问题的尺度政治手段[1]。赞赏李立勋老师指出的：粤港澳大湾区的关键词不在“大湾区”三字，而在“粤港澳”三字，而且核心是“珠三角+香港+澳门”，即原来的大珠三角如何作为一个整体来谋划[2]。也就是说，我们理解粤港澳大湾区这个城市群的重点，应放在关注三地关系的发展和深化上面，“湾区”不胜枚举，包含“粤港澳”三地的湾区才是真正特殊和重要的。

（二）区域特殊性

要研究粤港澳大湾区，首先要明确这个区域的特殊性。它不仅是一个地方指代或区域范围，更是具有京津冀、长三角及世界上其他城市—区域所不具备的一些特殊属性，主要表现在以下几个方面：

1. “大而高”的区域

诚然，无论在人口数量、土地面积还是经济总量上，粤港澳大湾区已经接近世界级湾区水平。另外，其特殊性实质还体现在高密度上面，粤港澳大湾区的城市呈现出巨大的人口与经济密度。例如香港这个不到1100平方公里的弹丸之地，却聚集了700多万人口、2万多亿元GDP，而其土地开发强度只有20%[3]。如此巨大且高密度的城市区域不仅是一种空间现象，更是一个带来效益与价值的空间过程。

2. “跨制度”的区域

粤、港、澳三地地域上相连，语言文化上相通，“九市两区”一直以来是一个密切联系的区域；但它同时又是一个跨制度的区域，简而言之就是“一国、两制、三个关税区”。三地意识形态、政治体制、法律体系、经济体系都存在较大差异，可以说，这是目前世界上最复杂的城市区域治理架构。大湾区区域协作是在“一国两制”的条件下不同行政等级和制度体系的经济体之间的合作，内部有特殊的运营成本和效率磨损。

3. “不平衡”的区域

大湾区内发展不平衡的现象比较明显。首先，区内发达城市与发展中城市并存、城市与乡村并存，不论是城市与城市之间，还是城市内部，贫富差距较大，基本公共服务不均衡。其次，中央对湾区内不同行政单元甚至不同类型的企业存在明显的政策差异。

因此，在明晰概念和特殊性的前提下，我们可以得出这样一个共识：粤港澳大湾区的建设，核心和关键是区域协作。

二、“伙伴关系”的嬗变：制度改革与创新释放巨大推动力

40年的改革开放，30年的特区建设，20年的港澳回归，粤港澳之间的协作始终是推动这个地区成为中国和世界明星区域的主要机制。如果把京津冀的区域关系形象比喻为“父子关系”，把长三角形容为“兄弟关系”的话，那么，回顾粤港澳城市群的发展历程，我们发现其关系就好比“伙伴关系”，大体可划分为三个发展阶段。

（一）第一阶段（1978年至20世纪90年代初期）：以港澳为中心的自发性产业协作

改革开放以前的计划经济时期，广州一枝独秀，与周边形成城—乡、工—农的二元体系[4]。1978年以后，随着经济特区的设立，深圳等沿海城市获得了更为灵活的外贸和投资自主权，而香港经过20多年的发展也暴露出空间不足、产业转型困难等问题。在市场作用力的驱动下，香港的城市空间和产业功能，首先选择向距离临近并具有廉价的土地和劳动力资源的深圳方向拓展。港资劳动密集型企业，连同技术、管理、营销、信息等资源，以“三来一补”等形式，按“前店后厂”地域分工模式，大规模向珠三角转移[5]。东岸的深莞惠有效地承接了香港制造业的转移，以出口导向型经济带动了加工工业的高速发展，东莞成了名副其实的“世界工厂”。西岸的珠海、中山和江门一方面主动接受香港的产业转移，另一方面利用自身较好的国有工业基础发展乡镇和个体经济。在此阶段，各个城市经济呈现出高度的外向型特征，从经济关联度来讲，已经形成了直接指向香港或者以香港为代表的国际市场的区域经济格局。1989年广东外贸出口额81.7亿美元中，经由港澳实现的超过80%；自香港进口的货值达35亿美元，占全省进口货值总额的72.5%。概括而言，本阶段里面香港是珠三角经济发展的龙头，与内地构成市场自发的加工贸易合作伙伴关系。

（二）第二阶段（20世纪90年代初期至2002年）：多元竞争主体与空间碎化

研究这一阶段的区域关系必须结合政区调整政策来谈。1993年，国务院颁布了《关于调整设市标准的报告》和《关于加强小城镇建设的若干意见》，大力鼓励发展中小城镇。在中央“放权”政策的诱导下，全国上下兴起了“设市热”。广东的“撤县改市”的高潮也出现在1992年-1994年（如图1），珠三角地区3年内共新设县级市16个。到了1994年，整个珠三角核心区除了斗门县以外，都成为了城市型政区（如图2）。

政区升级使得原来的县一级行政单元减少了行政管理约束，获得了更大的发展自主权，它们能在规划、土地使用、税收、招商引资上享有一些原来没有的优惠政策。此外，为应对1994年推行的分税制改革带来的地方政府财政压力，各县级市最大限度地集中辖区内的自然资源和土地资源，并通过加强本地基础设施建设、招商引资等策略，积极扩大本级财政收入。有学者形象地比喻到，这时期的县市政府就像企业家一样经营着城市，好与相邻县市展开竞争[6]。城市多元竞争主体的分散化发展确实推动了区域经济水平上台阶（如图3），但与此同时，也带来了市县同城的行政管理单元越来越“破碎化”（Fragmentation）等一系列问题[7]。

图1 广东省城市数量变化（1978年-2016年）

图2 1990年与1999年广东政区空间格局——空间破碎化、分散化的发展

随着经济全球化和一体化进程加快，粤港澳原有的“前店后厂”合作模式开始逐渐转变。香港服务业向珠三角大中城市渗透，深圳迅速崛起，在生产性服务业如物流、金融等部分取代了香港的“店”的功能。“后厂”向内地扩展，“后店”呈现本地化，珠三角逐渐形成了“后店后厂”的格局。概括而言，此阶段珠三角呈现多极化“拼图式”的区域格局，三地处于“普遍繁荣、分散决策、全面竞争”的关系状况，地缘关系逐步从过去的互补性转变为竞争性。

（三）第三阶段（2003年至今）：大城市再中心化与政府制度性合作

至21世纪初，经过改革开放20多年的分权化发展，珠三角地区的工业化和城市化进程取得了举世瞩目的伟大成就。但与此同时，行政区经济的壁垒阻隔、区域发展不协调的问题也日益突出，主要表现为区域市场分割和市县之间矛盾不断。为进一步巩固分权化发展的成果，推进区域一体化发展，中央和地方政府开始在分权与集权中寻找平衡点，主要措施包括以下两方面。

1. 通过“撤县（市）设区”的行政区划手段实现大城市再中心化

图3 1992年珠三角新设县级市区划前后人均GDP变化情况

如果说之前的“撤县设市”是为了增加行政主体，通过竞争促进经济发展的话，那么从2000年后开始的撤县（市）设区，则是为了减少管理层次，以便集中权力，发挥大城市的资源组织和配置能力，在更广阔的空间内进行调控（如图4）。在此，撤县（市）设区成为了突破行政壁垒最简单直接的手段[8]。

2. 通过政府主导的区域规划和制度性合作推动区域协调发展

图4 1999年与2017年广东政区空间格局——大城市再中心化

在中央和省政府层面，采取的措施是通过区域规划的手段，使得国家和省级的大政方针能更切实有效地转化成区域议程和城市政策[13]。2003年，《珠江三角洲城镇群协调发展规划（2004-2020）》颁布；2008年，国务院批准出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（ 2008-2020年）》；2009年粤港澳三地联合编制完成了《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》，作为我国第一个横跨不同制度边界的空间协调研究，把统筹城乡和促进区域协调作为区域发展的主要任务[9]。在地方政府层面，创新性举措是尝试将权力上移到城市区域尺度，建立区域联盟或区域协调机构：广佛肇、深莞惠、珠江中三大都市圈政府联席会议在此背景下相继召开。2010年和2011年，《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》分别签署，三地合作逐步从产业经济延伸至科技教育、基础设施、社会民生等多个领域[10]。2015年开始深圳前海、广州南沙、珠海横琴这三大“自贸试验区”启动，开启以点对接的合作平台的探索。

概括来说，进入21世纪，粤港澳的合作机制显现出以政府主导的战略性调控与制度性合作为主的特征。但事实表明，撤县（市）设区只是通过行政强制力把城市的“外部矛盾”转化为“内部矛盾”，内生性的体制性问题仍然没有得到根本性解决。近年来，粤港澳原有的互补性有所减弱，并在一些领域出现分歧，更助证了自上而下的制度安排作用有限。

三、珠三角与港澳的协同关系遭遇挑战及其背后的制度瓶颈

在粤港澳大湾区城市群的发展过程中，一系列的制度改革与创新起到了重要的作用。然而，制度有其时效性和局限性，随着国内外发展环境和条件的变化，一些旧的制度已经无法适应当前粤港澳城市群发展的新形势。仔细分析可见，当前粤港澳城市群面临的一系列问题背后都存在相应的制度瓶颈。

（一）三地尚未就共同行为目标达成共识

粤港澳三地涉及九市两区，每个城市都是独立的行政主体，政府在资源配置中依然起着十分重要的作用，而政府各自关注的重点仍是自身的“一亩三分地”，典型表现为行业地方保护。比如香港的医疗服务和法律服务作为传统优势服务业，为了保持其行业权威和经济地位，对内地放开一直持谨慎态度。相比内地在线支付及其衍生产品的发展，香港基于金融安全考量，在线支付一直管制较为严格。此外，各市对于行政区划边界或跨行政区划的区域公共问题，并没有进行整体性和一致性的思考和顶层设计。例如海水、船舶污染等区域性污染问题涉及湾区中的多个城市，但从来没有被作为一个湾区共同问题去协调和处理[11]。总的来说，粤港澳三地目前仍着眼于利益驱动的短期性、事项性的协作，对整合湾区的整体发展愿景和资源流动的机制设计探讨比较少。

（二）区域协作治理机制尚不完善，深度融通面临制度挑战

粤港澳三地的紧密协作是粤港澳城市群发展的重要动力。近年来，尽管粤港澳三地在合作的形式和内容上已经有所进展，但在一些核心利益面前，依旧缺乏一个有效的协调机制，深度合作仅仅处于初步阶段。以港珠澳大桥为例，从促进要素流动的角度出发，连通深圳前海的“双Y”布局显然比目前的“单Y”布局（连通珠海、澳门和香港）更加合理。然而，粤港澳三方出于自身利益的相互博弈导致这一方案未能实现。另外，“条块经济”与“空间破碎化”现象也反映了粤港澳城市群内部协同治理机制的缺失。目前，粤港、粤澳联席会议虽然建立多年，但由于行政法律制度的差异，过去很多事项都停留在口头契约、君子协定的层面，缺乏一个具有约束力的执行机制和公平的成本收益分担机制。总体而言，粤港澳城市群着眼于世界级城市群的协同治理机制还远未形成。

（三）创新能力和协同创新不足，推动自主创新缺乏制度保障

如何提升粤港澳城市群的创新能力，已经成为粤港澳大湾区实现战略转型的关键问题。从粤港澳城市群的实际情况来看，在三个方面存在较大的不足。一是科研力量相对不足。根据2010年第二次全国R&D资源清查的数据，作为中心城市的广州，各类科研院所总数仅有975个，远远低于上海（2084个）与北京（2026个）。同时，由于实体产业外迁珠三角，香港的研发创新水平已多年停滞不前。二是粤港澳创新人才缺乏互动与交流。香港有亚洲一流的教育资源，每年都培养大量的科技人才，但由于缺乏制度激励，很少进入珠三角地区创业就业。三是由于知识产权缺乏有效的法律保护，极大地影响了企业开展创新活动的积极性，导致很多企业不得不放弃自主创新，而采用以抄袭和模仿为主的创新策略。

（四）生态环境问题日益突出，跨区域环境治理存在制度性障碍

粤港澳三地的制度障碍已经成为导致区域环境质量总体恶化的一个主要因素。制度障碍主要包括两个方面，一是法律层面的障碍。由于粤港澳分属不同法域，广东环境部门在管理和协调区域性环境问题时，会涉及区际法律关系的处理，需要得到国家的授权才能执行。二是标准层面的障碍。粤港澳在环境质量标准和污染物排放标准方面存在一定差异，这也成为区域环境协同治理的主要障碍之一。

四、从“伙伴”走向“合伙人”：粤港澳大湾区区域关系的重构与合作路径

新时代，粤港澳大湾区迎来新的发展机遇。一个更加高品质、平等化、网络化的世界级城市群将会是中国更好参与全球竞争、融入全球价值链的关键。而在“一国两制”下创新区域治理模式，如何重构粤港澳区域关系，促进三者深度连接和融合呢？笔者认为，从“伙伴”走向“合伙人”是粤港澳大湾区关系重构的方向。合伙人是法学中的一个概念，通常是指以其资产进行合伙投资，参与合伙经营，依协议享受权利、承担义务，并对企业债务承担无限（或有限）责任，是一个基于长远共同目标的利益和命运共同体的概念。如果说以往的粤港澳合作是优势互补、各显神通、普遍繁荣的“伙伴”关系的话，那么未来的发展应当走向目标一致、红利共享、共同缔造的“合伙人”关系，具体的合作路径有以下建议。

（一）探索建立更高层次的跨界城市协调平台

针对当前珠三角地区面临的“行政壁垒”和“空间破碎化”等问题，必须要对现有城市治理体系进行整合和创新，构建完善的、面向世界级城市群的协调治理机制。

首先，在加强横向的区域协作方面，可探索建立新型“中央集权”制度，由中央政府协调成立一个常设的跨界城市协调平台。这里采用“平台”，是指一种“弱化层级”的、通过连接实现双方或者多方直接对等交流的构建。在平台内部，一方面可以把湾区其他重要主体如商会、协会、学会、非政府组织等纳入，增加其与各级政府机构的沟通和“配对”（比如资金供需或者区域发展战略）；另一方面，赋予此平台足够的协调组织权力、约束力和执行力，下设特别行动基金以及针对不同领域事务的部门，就基础设施建设、营商制度环境构建、公共服务衔接、征税收费等方面进行全面的协调统一，实现合作收益和合作成本的合理分摊。此平台可在现行粤港澳联席会议制度基础上进行深化。

其次，在加强纵向部门协作方面，通过部、省、市的工商、人社、经济、科技等重点部门的衔接合作，推动城市群市场经济制度和社会保障制度的一体化，最大限度降低要素在城市群内部流动的成本。

（二）关注和顺应民心，加强三地非正式合作交流

要从“伙伴”关系走向合作无间的“合伙人”关系，除了切实加强跨界地方政府间的正式交流与合作之外，还必须要在社会各界和普通民众之中取得共识。用习近平主席的话就是：“民心是最大的政治。”一个跨界的区域协调规划只有顺应民心才能成功。而一个得民心的发展规划，不是单靠政府力量和长官意志自上而下打造出来的，而是靠上上下下寻求共识和认同的基础上逐步营造和推进的[11]。这方面可以做的事情就比较多，包括推进区域旅游合作，加强人文交流，加快探索跨区域人口流动政策[12]，着力搭建粤港澳三地民间机构合作平台等，从而切实加强社会公众对跨界合作收益的认可，奠定坚实的基础，最终达到通过整体的社会进步，促进背景不同的城市更进一步的目标。

（三）推动粤港澳产研协同创新，构建良好的自主创新环境

要实现粤港澳大湾区由要素驱动向创新驱动的转型，就必须提升粤港澳城市群的自主创新能力。目前珠三角地区已经成为全球最重要的生产制造业中心和和物流运输枢纽，香港是世界级金融中心并拥有亚洲一流的科教资源，深圳是高科技创新中心。因此，从现有粤港澳城市群的实际情况来看，推动粤港澳产学研协同创新无疑是提升粤港澳城市群的最佳路径。然而，目前粤港澳之间的产学研协同创新由于缺乏制度保障仍然较为滞后，急需从以下三个方面进行制度改革与创新：第一，建立健全珠三角企业与港澳大学、研究机构的产学研合作体制机制，包括研发平台的合作建设、项目审批、人才培养、资金管理、知识产权和成果的分配；第二，建立港澳人才引入内地创业、就业的激励和保障体制机制，在通关、住房、税收、教育等方面给予一定政策优惠和支持；第三，探索成立知识产权保护法庭，完善知识产权保护的立法和执法，构建与国际接轨、适宜自主创新的知识产权保护制度环境。

（四）推进大湾区环境污染协同治理，营造高品质生活空间

目前粤港澳城市群的跨区域生态环境问题日益突出，亟须建立深化跨区域的环境治理体制机制。一是继续深化和完善粤港澳现有环境治理合作机制，建立统一的粤港澳环保合作协调组织；二是在环境规划、管理、标准、监测和评估方面实现统一，促进环境信息互通共享、治理行动同步和技术措施匹配；三是完善区域协调机制，充分发挥综合决策委员会、城市联盟等民间组织协调机构的作用，协调解决跨地区、跨流域重大或突发环境问题，联合审批有区域影响的建设项目；四是尽快建立大湾区跨区域的环保联合执法机制，建立统一的环境执法工作台账和动态档案，联合查处跨区域的环境问题和污染纠纷。