国外大城市稳房租的经验及启示

◎ 刘 波

安居才能乐业，习近平总书记多次强调“要以人民为中心，确保人民群众住有所居”，“房子是用来住的，不是用来炒的”。当前国内一些城市房租过快上涨，引发社会广泛关注。据相关统计数据显示，北京、上海等一线城市最近一年平均租金涨幅高达20%，远超往年水平，其中北京市2018年7月房租环比上涨2.63%，同比上涨21.89%，处于过去5年来的最高水平。①房租过快上涨关乎民生问题，关乎供给侧改革，关乎一座城市的公平居住权。国外一些发达国家在解决城市发展过程中房租过快增长的问题时，以满足公众租房需求作为房地产市场发展的重要目标，通过法律、行政与经济手段相结合的方式调节租房市场供求关系，规范租房市场，保护租房者权利，确保了租房市场的基本稳定，避免出现大起大落现象。国外稳房租的经验，对我国稳定房租市场具有重要的参考借鉴意义。

一、注重源头治理，确保房源供给稳定

国外一些发达国家注重房租市场的源头治理，大力发展租房市场，确保房源供给的整体稳定。例如欧洲的德国，租房是主流，全国的住房自有率约45%，其余55%的人口租房住。在柏林、法兰克福等一些大城市更是高达60%的租房率。德国如此高的租房率与充沛的房源供给密切相关。一方面，德国在租房市场制定了较为优惠的税收政策，鼓励业主出租房屋，房子出租可以减免税收，因此业主有足够的积极性出租房屋，获取稳定收益，普通的居民家庭成为租房市场最重要的房屋供给方，德国家庭户占据租房市场供给的81%。另一方面，采取措施调整房屋租售比，使其比例长期维持在合理范围，从而有利于保护房东，繁荣租房市场。在柏林、汉堡、慕尼黑等大城市，房屋租售比一般都处于合理的1∶200至1∶300之间，而我国一些大城市房屋租售比在1∶500以上。②

同样，美国通过直接提供资金或通过税收的方式确保租房市场的房源供给。直接资助可以通过政府的专门项目如年度租房计划来实现，也可以给州或地方政府提供组团基金，这些资助项目可用来支持中低收入家庭的租房支出。此外，美国一些州还提供租房券来帮助低收入家庭在私有市场上获得住房。③这种租房券具有税收优惠，出租者可以免征贷款利息税、所得税，减征财产税等，达到鼓励房屋业主出租房屋，减少城市空置房比例，增加房源的效果。④

此外，在很多发达国家，廉租房也是租房市场的“压舱石”和“稳定器”。廉租房政策不仅起着抑制房价的作用，也为低收入家庭提供安身之所。例如，法国从1956年开始，就实施“低租金住房”（HLM）制度，规定在人口超过5万的市镇中，HLM比例不得低于20%，大量低收入家庭依靠HLM获得安身之所。目前法国大约有450万套廉租房，约占法国住房的17%，约有1/4的人住在廉租房里。法国的廉租房租期是永久性的，一名低收入者在租下廉租房后，即使今后成为总理，仍可长期占有该住房。日本有超过220万套具有廉租性质的“公营住宅”，占日本全国全部住宅的4.7%，这些房屋主要分配给低收入者、单亲家庭及有特殊困难的家庭。在德国柏林有大约 22.5万套“社会住房”，专供低收入者租住。此外，日本鼓励民建，土地的属性是私有，拥有土地的人可以自建自住，也可以建了之后用于出租，所以目前日本的租赁住房中70%由私营业主建造。

二、政府适时干预租房市场，出台房租涨幅限制性条款

美国等发达国家对市场化的租金加以严格管控，有效降低了总体居住成本。美国是一个市场经济高度发达的国家，国家对经济的直接干预通常很少，但在低收入家庭租房问题上却是一个例外。例如，美国最大城市纽约市成立房租指导理事会，对住房租金的涨幅进行干预调节，出台独一无二的《租金控制法》，控制居住成本以保障低收入家庭的住房。根据该法，纽约政府对公寓房屋实施以稳定租金为导向的“租金管制”政策。实行“租金管制”的住宅由纽约州住房和社区重建司（DHCR）决定住房租金上涨的最大比率，房屋所有者可以周期性地申请租金上涨。所有实施“租金管制”住宅的所有者如果可以证明他们能提供基础服务并且没有任何违规行为，每年可将房租上涨7.5%，但不能超过政府确定的最大基础租金。⑤纽约市住房租赁市场上的“租金管制”住宅和“租金稳定”住宅占总量的50%以上，完全按“市场租金”的住房仅占1/3，因此很多穷人能够租得起房子。大约占纽约市人口1/4以上的200万居民住在受管制的公寓里，这种管制严格限制房东提高租金。⑥

同样，自2005年以来，德国政府实施“房租刹车”政策，制定《租房法》。德国各联邦州可根据《租房法》制定自己的“房租平均水平标准”，当租赁双方签订新租房合同的时候，新的房租价格不得高于当地平均水平标准的10%。此外，德国政府还加强管理，防止房租过快上涨。在德国，租金上涨有前提：过去15个月内不能上调过租金，目标租金不超过同等条件住房的租金标准，租金3年内涨幅不得超过20%，并且每次涨价之间间隔必须超过12个月。如果房东目标租金过高，即可视为“违法”，将面临高额罚款和长期监禁处罚。⑦

根据英国社区与地方政府部公布的数据，2008年至2009年，英国家庭住房拥有率为 68%，也就是说有32%的家庭靠租房解决居住问题。首都伦敦的家庭住房拥有率大大低于全国平均水平，刚刚超过60%，有将近40%的家庭租房。⑧正是基于如此庞大的租房群体，伦敦政府成立了租金评估委员会，重点解决租金纠纷问题。同时，政府还明确规定房东加租要在租金评估委员会备案，房东加租的周期最短是一年。

三、坚守租房公平的底线原则，重点保障租房者权益

保护租房者的权益是尊重和保护人权的一种重要体现，只有租房者的权益获得充分的保障，居民才能够安心居住，不至于过分追求“有产”，很多家庭既“可能”也“可以”终身租房。在德国，租房者有租约保障和租金限制双重法律保障。当合同一方想要解除租赁关系，必须提前以书面的方式通知对方，解除该租赁合同。对于租房者而言，只需提前3个月书面告知房东即可。而对于房东来说，就需要根据租赁时间来判断需要提前多久告知租房者。一般而言，当租赁关系少于5年，仅需提前3个月；当为5～8年时，需要提前6个月；而当超过8年时，就需要提前9个月告知解约。此外，租赁市场坚守保护弱势群体的道德底线原则。德国规定，即将参加毕业考试的学生、孕妇、残疾人、患有严重疾病者、在此居住超过30年者、高龄的老人与无家可归者等特殊，即使房屋租赁合同到期、房东及时地进行了提前解约通知，租房者仍然有权利以书面的形式反驳房东的解约，要求继续租赁该房屋。当然，德国政府在保护租房者的同时，也保护房东权益。要求租房者在签署租房合同前必须向房东出具信用等级证明、详细的工作情况和财务状况证明。租房合同通常还规定租房者须按入住时的原样交还房屋，租房期间对房屋所做的改变必须全部恢复。

在美国，房主不能以租房者的种族、性别、年龄、国籍、婚姻状况、宗教信仰、身体残疾等因素对租房者有歧视行为；未经租房者许可，房主不可擅自进入已出租的房屋，更不能无故骚扰或者逼迁租房者。美国大部分城市都规定，在合同期满之后，如果房主需要租房者迁出，至少需提前30天书面通知租房者。美国洛杉矶等城市禁止房东提前解约，只有在租房者拖欠3个月以上的房租、严重损毁房屋、严重影响周边其他住户的生活、未经房东同意进行转租情况下，房东才可以以书面的形式要求提前解除租赁合同。此外，如果房东任意上涨房租，违反了规定，租房者有权向法院起诉房东，要求房东遵守之前租赁合同的约定，或者按照当地普遍的租金价格计算房租。

在法国，不带家具的出租房租期至少3年，房东在合同期内不得随便提高租金，每年只能按照政府有关部门发布的建筑指数和价格上涨水平进行微调。合同到期后，如果房东没有充分的理由让租房者搬迁，合同可以自动延期。如需租房者离开，必须提前3个月通知对方。尤其是在每年11月至次年的3月是寒冷季，严禁驱逐租房者。⑨

此外，英国、德国、新加坡、日本等国家为租房者提供租金补贴，保障低收入群体的住房权利。政府根据收入和家庭规模，向租房者提供住房补贴，户均补贴额逐年提升，保障受补贴家庭的实际补贴水平与生活水平不受到物价和租金上涨的损害。英国政府按照当地廉租房的租价，为那些租住私房的租房者提供住房津贴，并直接支付给房东。

四、租赁市场发达，与租房相关的公共服务完善，实现“租售同权”

发达国家租赁市场十分发达。美国的房屋交易额6%是新房，65%是二手房，租赁占比达到29%。美国租赁市场租金交易规模为3.2万亿人民币，新房和二手房交易额为6.9万亿人民币，两者的比重大概是1∶2。中国相反，房屋交易额为20万亿人民币，其中57%是新房，37%是二手房，租赁占比只有6%。尽管2018年租赁交易额从1万亿人民币增长至1.2万亿人民币，但是占比还是非常低的。⑩

许多发达国家采取灵活的税收金融政策，繁荣租赁市场。荷兰政府出台房屋消费减免税，对租赁公司的出租房屋税收进行适当减免，在13.1万荷兰盾以下的房屋金额免税，超过13.1万荷兰盾的减征40%的税款。在瑞士，各级政府通过多种渠道鼓励租赁房产的发展。瑞士《促进租赁房产与产权房产投资法案》中明确规定，由瑞士政府为投资者提供低息分期贷款，以便建成后的租赁房屋在最初运行的几年内可以以低于市场的价格出租。

日本等国外发达国家租房市场配套服务较为完善。日本租房服务市场发达，中介服务机构众多，运营规范。在日本东京的大街小巷，随处可见各类房地产中介服务公司，日本政府要求房地产中介行业从业者必须具有不动产经营管理或租赁住宅管理的认证资格，而且主管部门经常对他们进行严格考核，以确保素质过硬。

图1 各国新房、二手房和租赁比重比较图

此外，很多发达国家实现“租售同权”，租房者享受公共服务，与购房者在政治权利、社会发展权利、社会福利分配权利上处于同权状态。租户只需登记注册并依法纳税，也可享受当地公共资源和服务，不受产权限制。在美国，租房者在子女入学、社会福利等方面和房主享有同等的权利。例如，在美国加州居住一年以上即为加州居民，享有加州居民的福利，子女可就近入学，以租赁合同和账单等为证。“同权”化后，年轻一代美国人不再把购房作为人生的头等大事，刚需下降，这有利于平抑大城市高昂的房价。

五、国外稳房租经验的启示意义

稳房租是民生大事，不亚于稳房价。当前，我国房地产租赁过程中存在供需失衡、租赁市场不发达、租购不同权、租户权益难以得到有效保障等诸多问题。党的十九大报告指出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的”定位，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，让全体人民住有所居。要真正实现“住有所居”，必须确立以人民为中心的发展思想，关键是建立和落实住房租赁市场长效机制。结合国外稳房租的经验，笔者建议采取以下举措。

第一，加大房源供给，探索建立稳定房租的长期制度性机制，实现标本兼治。从德国、英国等西方发达国家稳房租的经验来看，它们都制定了较为完善的租房制度及租户保护法律。租房市场最为突出的特点是政府对市场的关注和调节监管应大于一般市场，政府对市场的适当干预能够优化社会资源的配置，而且还有助于实现社会公平。租房商品和租房市场的特殊属性，决定了政府应该在租房市场调控管理上特殊处理、有所作为。既要明确租房市场的商品经济属性，又应明确租房市场的民生属性。目前我国租房方面的法律制度还很不健全，租住双方更多的是私下契约，没有法律法规等制度可遵循，一旦出现纠纷，将面临判例困境。因此，应不断完善和深化现有调控政策，形成稳房价的长效机制。积极探索建立稳定房租的法律性制度框架，只有通过完善法律为租房者创造一个稳定放心的环境，才能引导更多人享受租房生活。此外，要改善供需关系，加大房源供给力度。租赁需求是刚性需求，政府调控重要的一条就是增加供给。要以税收等手段促使空置房屋进入租赁市场，尽快针对第二套房推出房产税，将一线城市大量的空置房推入房屋租赁市场，增加房屋租赁市场的供给量以阻止房租的过快上涨。要加大公租房供给力度，完善社会保障房、低租金住房制度，并加大这类住房比例。

第二，大力培育和发展住房租赁市场。要大力发展住房租赁市场特别是长期租赁，保护租赁利益相关方合法权益，支持专业化、机构化住房租赁企业发展。要鼓励房地产开发企业、房地产经纪机构、物业服务企业设立子公司开展住房租赁业务，形成大、中、小住房租赁企业协同发展的格局，满足不断增长的住房租赁需求。积极引导成立住房租赁管理行业协会，推进住房租赁企业规模化、集约化、专业化运营。搭建平台，积极促成房地产开发企业与住房租赁企业合作，建立开发与租赁一体化的运作模式。各物业服务企业通过与业主沟通实行代管、租赁、购买等方式筹集房源，依法开展住房租赁经营。允许将已批地未开工、在建、建成的商业用房、写字楼等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途按程序调整为居住用地。鼓励住房租赁国有企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等，按规定改建为租赁住房。改建后的租赁住房，用水、用电、用气执行居民价格标准。

第三，地方政府增强责任意识，切实加强市场监管，落实中央稳房租政策，防止炒房资金推高房价，防止非市场因素如租赁中介和资本介入短期局部性炒高房租。中央稳房租的政策能否真正让房地产市场回归理性，归根到底还要看地方政府的贯彻落实情况。保证租房市场健康发展，既是经济任务，更是政治任务，决不允许搞“上有政策，下有对策。”要研究对我国的房地产租赁业务进行统一管理，设立专业的房地产租赁管理机构，对住房租赁市场上的主体、客体、承租人与出租人的责任与义务、租赁合同的签订及履行、房屋的维修等一系列租赁过程中可能存在的纠纷隐患进行全程监管。治理租房市场，整顿中介乱象，加强对住房租赁企业的管理，反对利用银行贷款等融资渠道获取的资金进行恶性竞争，反对以高于市场水平的租金抢占房源，反对通过提高租金诱导房东提前解除租赁合同方式抢占房源。采取多种举措打击中介违规行为，将有违规违纪行为的房地产经纪机构列入信用黑名单，维护租赁市场正常秩序。依托政府服务热线，开通打击“黑中介”投诉举报专线。建立住房租赁企业备案制度，将住房租赁企业全部纳入监管范围，定期发布各省市、各板块市场租金水平，引导市场合理定价。同时，还要防止二三线城市步一线城市房租疯涨的后尘，尽早采取措施，不能等房租涨到人们不能承受了再采取措施。

第四，出台房租限制性条款，限制房租过快非理性上涨。控制房租上涨，英国、德国等都制定了房租上涨的限制性条款，很好地抑制了房租过快上涨。对于房租上涨过快且还有进一步大幅上涨趋势的一线城市，政府应该制定并严格执行房租上涨幅度的限制性条款，比如规定每年的上涨幅度不得超过5%，否则予以重罚。可根据城市租房市场实际情况，实行“一市一房一价”，起始租金要通过市场评估，不得超过同类价格。采取“一年一调”的租金管制方式，在每年年末对所掌握的房源租金进行调整，年租金增长率不超过±5%。此外，政府还可以把房租每年调整幅度和通胀指数挂钩，既可以保障租户的利益，又给房价锚定了一个波动略低的价值中枢。

第五，利用人工智能、大数据，优化租房信息平台。充分利用大数据和“互联网+”，建立国有公益性房屋租赁信息平台，依托平台优势，推行阳光租赁，平台具备用户管理、房屋预登记、网上备案、打印备案证明申请、房源搜索、合同网签、求租信息发布等多种业务功能。设立国有住房租赁服务企业，充分发挥政策性功能性平台作用，主动承担社会化住房租赁市场主渠道重任、承接行政区划范围内住房租赁交易服务，通过市场化运作，为社会提供专业化、规模化、规范化的住房租赁服务，国有租赁房源经过严格的备案评估，应低于周边市场价。实施智能化监管，通过指纹锁和人脸识别的认定技术应用，确保租房的安全和诚信。开发商给所有房源配备指纹锁，在入住时通过物业管理公司身份识别，并录入指纹信息后即行锁定，所有房源的指纹锁更换功能全部由物业公司掌握，个人不能操作，以防租房过程中出现转租行为。

最后，加大房租补贴力度，保护租房者合法权益。房租补贴是面向低收入租房者的住房保障措施，几乎所有发达国家和越来越多的发展中国家都不同程度地发放房租补贴，以帮助支付能力有限的低收入家庭得以在住房市场上租到合适的住房。加大补贴力度，可按照标准住房的租金与家庭可支付租金的差额确定。家庭可支付租金，按本地区平均房租支出占家庭收入的比重确定，这样有利于政府在住房补贴方面的公平。修订《房地产法》，加强对租赁内容的立法监管，特别是对租房者的权益要给予足够的保障。要及时发布权威的住房租赁合同及相关配套示范文本，规定“未经约定，出租人不得在租赁期限内单方面提高租金”。采取可行措施，保障租房者权益，试点“租购同权”，“赋予符合条件的承租人以就近入学等公共服务权益”，租赁房屋同等享受教育、医疗等公共福利，在落户方面，取消学历、工作、社保等限制条件。完善租房金融政策，让各金融机构依据借款人的不同需要和收入状况，采取灵活多样的贷款方式，完善贷款担保机制，降低中低收入居民申请贷款的门槛，这样可以大大缓解城市居民的租房贷款压力。

注释：

①数据来源于《中国房地产报》,2018-8-20．

②房屋的租售比,是指每平方米月租金与每平方米售价的比值,期限越短越有利于收回房屋本金．

③汪华,姜桂义．国外住房保障的基本模式及其借鉴意义．南方论刊,2008(5)．

④路军．国外住房保障的实践及对我国的借鉴．北京房地产,2007(12)．

⑤曾金蒂．租房也快乐——看国外如何租房．数据,2011(2)．

⑥王璁．住房保障制度的国际经验及启示．当代经济,2008(10)．

⑦曾金蒂．租房也快乐——看国外如何租房．数据,2011(2)．

⑧刘云非．居者有其所——国外租房市场面面观．中国信息报,2011-1-19．

⑨李忠东．国外如何规范租房市场．资源与人居环境,2011(5)．

⑩杨现领．关于租赁市场的思考,http://finance．sina．com．cn/meeting/2018-10-17/doc-ifxeuwws5180393．shtml．