粤港澳大湾区区域空间协作研究——基于广深主要市辖区的比较

◎ 郭源园

一、引言

湾区是由一个海湾或若干个相连港湾、海湾及邻近岛屿共同组成的自然地理形态。[1]从区域经济发展的角度来看，湾区集中了诸多优势资源及要素，并逐渐形成了具有一定特色的湾区经济。湾区经济不仅依托于湾区内城市的集聚，充分利用独特的交通区位优势并产生规模集聚经济效应，同时也是港口经济和网络经济高度融合而成的一种独特经济形态。[2-4]纵观全球经济发展，湾区经济已成为世界众多一流城市发展的共同趋势，如旧金山湾区、纽约湾区、东京湾区等。[5]湾区经济开放的经济结构、强大的集聚外溢功能、高效的资源配置能力、发达的国际交通网络等特征使得其作为区域经济的高级形态之一，已被认可为是一种高度开放的区域经济发展模式。[6]

我国湾区概念的形成最早源于粤港合作，并在香港与深圳合作共建的基础上提出了“香港湾区”（或“深港湾区”）的概念。之后基于更广范围的珠三角地区，又相继有了“港珠澳湾区”“珠三角湾区”及“珠江口湾区”等湾区概念。[1]相关规划与政策文件亦把湾区合作列为重点。2003 年，内地与港澳签署了关于货物贸易、服务贸易和贸易便利化三方面的《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA）协议及其一系列补充协议；2008年底，发改委发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020 年）》明确提出“支持共同规划实施环珠江口地区的‘湾区’重点行动计划”，并推进珠三角与港澳更紧密合作，珠江口及粤港澳湾区的开发得以上升到了国家战略层面；2009年《构建协调可持续的世界级城镇群：大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》报告则提出构建珠江口湾区和广佛、港深、珠澳三大都市区的“一湾三区”集聚发展空间结构。[7-8]与此同时，在“一带一路”倡议的背景下，粤港澳湾区的战略支点作用得以再次深化，在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中首次提出要充分发挥深圳前海、广州南沙、珠海横琴等开放合作区作用，深化与港澳台合作，打造粤港澳大湾区。[9]2016年出台的“十三五规划”又一次明确提出支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设。粤港澳大湾区作为我国重要的经济中心和改革开放的先行地区以及我国参与国际分工合作的重要平台，在全国经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。而随着我国走向更高层次的开放型经济，如何建设粤港澳大湾区并发挥其湾区经济的开放引领作用，已越来越受到国家的重视并逐渐上升到国家战略高度。

本文旨在通过对比分析大湾区内的主要市辖区（以广州和深圳两个核心城市的主要市辖区为主）在经济发展水平、土地开发潜力、人才及科技效用等方面的差异，以两市域内市辖区间的内部对比以及跨市域的市辖区的外部对比为比较视角，分析粤港澳大湾区内主要市辖区的核心定位，构建市辖区间的区域协作空间构想，进而阐述基于主要市辖区的粤港澳大湾区区域协同发展愿景。

二、大湾区概况

从空间范围来说，粤港澳大湾区指的是由广州、深圳、东莞、佛山、肇庆、惠州、珠海、中山、江门等广东省9市和香港、澳门两个特别行政区形成的以环珠江口湾区为核心的都市群。粤港澳大湾区南靠东南亚地区，东接海峡西岸经济区与台湾，北临长江经济带，西与北部湾经济区相邻，区位优势突出。粤港澳大湾区为“湾区群”+“港口群”+ “产业群”+“城市群”的叠加，有较好的经济开放程度以及广阔的经济腹地，在面积、人口、人口密度、经济规模等方面已经有成为世界级湾区的基础。

从区县层面而言，粤港澳大湾区共有37个区、12个县及县级市，同时还包括香港18区及澳门7堂区（类似内地的街道行政层级），其中东莞和中山2市为二级行政体系的地级市，不设区县。除香港外，两个核心城市的主要市辖区有位于深圳的南山区、福田区、宝安区等，广州的天河区、越秀区、黄埔区等，本文主要对这6个重点市辖区进行对比分析。从区位上看，深圳市南山区与香港隔深圳湾相望，而福田区与香港仅一河之隔，两区同时毗临深圳湾，宝安区则西靠珠江口，临湾的地理区位优势使得三区在粤港澳大湾区的建设过程中有极大的后发优势。充分发挥南山、福田以及宝安区位优势，发展对外贸易，加强国际交流，有助于推进大湾区的国际化，并落实海上丝绸之路战略诉求。相比之下，广州各核心市辖区虽然不临海，不临湾，但以珠江出海口为带沿江分布，亦有较为便利的海上运输条件，尤其作为我国第五大港口及我国的南大门，广州各市辖区在引领大湾区发展中扮演重要角色。

三、大湾区市域市辖区对比

深圳和广州作为大湾区内除香港之外最为发达的两个城市，一南一北在大湾区内形成了一对区域“增长极”，带动着周边地市的发展，也对粤港澳大湾区的整体协同发展产生了积极作用。因此，有必要重点剖析深圳及广州两核心城市的主要市辖区之间在经济发展水平、产业结构、城市用地潜力以及人才及科技效益等几个方面的差异，进而明确大湾区在市辖区层面的增长极核和发展轴。

（一）经济发展水平

大湾区内部市辖区的经济发展水平存在明显的区域差异，如表1所示。从经济发展规模和经济发展水平来看，尤其以深圳南山区和广州天河区为大湾区的领头羊，引领粤港澳大湾区。与此同时，不同市辖区在各市范围内有着不同的城市定位，在市层面的定位相互补充，明确分工，并在大湾区内扮演着各自不同的角色，共同推进大湾区的协同可持续发展。

南山、福田及宝安三区作为深圳市经济规模的前三甲，一起支撑了深圳近60%的经济总量。作为深圳市的核心市辖区，南山区历年来的GDP规模以及人均GDP均高于福田区，并远高于宝安区。但在地均GDP方面却大幅落后福田区，作为深圳的金融中心和经济中心之一，福田区的地均单位产出在所有大湾区内仅次于广州的越秀区。从长远来看，深圳市三区三强鼎立的经济格局将会继续保持，但彼此间的规模差异将会逐渐变小。同样，广州天河区的经济规模在广州的经济大区中一直处于领先地位，而在人均和地均产值方面，三区则基本在同一水平线上，黄埔区最高。但就地均产值而言，越秀区一枝独秀，大幅领先天河区和黄埔区，这表明越秀区有明显的经济集聚优势，而黄埔区则表现出了极大的人力资源效益。总体而言，越秀区作为老城市中心，依然有非常高的经济发展水平，而天河区作为新晋的城市中心，在经济规模和经济效益上也有一定优势。

对上述6个主要市辖区在经济总量、地均及人均GDP三个经济指标方面的表现进行排序并作为其得分，排序求和之后得分最低的市辖区表明其经济发展水平最优。如表2所示，南山区表现最优，福田和天河并列其次。因此，总体而言，就经济发展水平维度来看，南山区可以作为粤港澳大湾区经济发展的主要增长核心，福田和天河作为重要的带动点。

（二）产业结构

南山区是深圳重要的高新技术产业基地，高新技术产业则是其经济发展的强劲动力和巨大支撑，以信息产业、现代服务业、互联网产业和文化创意产业为基础的新兴主导产业占据了其90%以上的GDP，新兴产业已经成为经济发展的“主引擎”。此外，总部经济也是未来南山区经济发展的重要动力。福田区的第三产业服务业是驱动福田经济发展的核心动力，尤其金融业已成为福田经济发展的第一支柱产业和重要引擎，金融业实现增加值1245亿元（2016年），占全市金融业的近一半。宝安区则是深圳市重要的工业基地之一，并已培育了以电子信息业、新型装备制造业、现代物流业等为核心的五大支柱产业。

表1 粤港澳大湾区主要市辖区发展水平对比（2016年）

相比之下，金融服务业、新一代信息技术业、现代商贸业、商务服务业是天河区的四大主导产业，并占据了全区GDP的六成，尤其以金融服务业为核心。与此同时，天河区也逐渐开始依托其教育、科研及人才资源优势大力发展高新技术产业。天河区的优势在于科技创新、金融服务、总部经济等领域的综合均衡发展，同时也是广州市现代服务业发展最为充分的区域。越秀区则以商贸、金融、健康医疗、文化创意为四大主导产业驱动经济发展，其中金融业是越秀区的核心主导产业。相比之下，黄埔区是工业强区，二产比例高达67%，并在二产领域注重高新技术的投入，2015年黄埔区高新技术产业总产值达到3588亿元，占全市的27%，高新技术产业亦是推动黄埔区工业经济发展的重要动力。

6个市辖区比较之下，南山区的二产比例仍然过高，不过其科技创新及战略新兴产业的投入产出则优势明显，而广州天河区的现状与南山区恰好相反，三产比例高，科技创新方面投入不及南山区，福田、越秀金融强区在新兴产业、高新技术产业方面更是差距较大。然而，“十三五”以来，其三产比例从2015年的46%迅速提升到2016年的54%，并且借助前海湾中心极力打造深圳新的金融中心，同时加快深圳湾超级总部及留仙洞总部基地的建设，因此在“十三五”期间，南山区有望补齐短板，建设成为产业结构足以带动大湾区的真正增长极核。[10]同时，天河区也通过建设天河智慧城加大了高新技术产业及科技创新产业的投入，并通过打造国际金融城进一步巩固其金融强区的地位，因此天河区亦可以作为大湾区北部片区的副增长极，与南山区形成联动之势。

表2 粤港澳大湾区主要市辖区发展排序打分（2016年）

（三）土地发展潜力

随着城市化进程的不断推进，土地资源的稀缺性逐渐凸显，土地的供给与经济发展的需求之间的矛盾极大地制约了城市的经济发展。城市土地资源的规模本质上决定了城市发展的潜力，土地资源充足，城市开发和建设的土地成本则较低，产业布局也更为灵活，后发优势相对明显。与此同时，城市土地空间资源的供给不仅体现在土地资源的绝对量上，更体现在可用于再开发的存量土地方面。对城市“三旧”用地进行城市更新，可以增加城市内部的存量用地，减少对增量土地的需求，从而增强城市的经济发展潜力。

福田区的土地空间资源相当紧缺，无论是在土地空间资源总量方面，还是未来可利用的存量土地总量方面，与南山区和宝安区相比差距十分明显。不仅如此，福田区的多数城中村及旧住宅区位于城市中心，未来的土地更新成本和改造阻力会逐渐增加，对于福田区土地空间资源的二次开发利用来说是重要的阻碍因素。相比之下，处于价格洼地的南山北部片区的城市更新项目依然可以为南山区的经济发展提供相当可观的土地储备资源；反观宝安区，虽然土地资源总量及旧改规模大，存量充足，但是目前的土地利用程度相对较低，对于经济发展的贡献还有进一步的提升空间。当然，如果充分利用旧改释放土地空间资源并作为战略储备用地，提高土地利用集约度并优化土地利用结构，宝安区的土地发展潜力相当巨大。

黄埔区在土地潜力方面有绝对优势，优化产业布局和土地利用结构，充分发挥土地资源的现有优势是黄埔区面临的最大挑战，在未来的一段时间里黄埔区在土地空间资源上的巨大优势必将成为其之后经济发展最有力的支撑。相比之下，受限于历史遗留和行政辖区规模，越秀区的城市土地资源最紧缺，通过高效的城市更新以实现其土地资源的进一步释放是其激活现有土地资源带动经济发展的最优方式。而天河区城市开发强度基本已达较高位水平，并建立起了以金融、科技创新为核心的产业结构，土地利用效率较高，但在“三旧”改造方面仍有一定的潜力，如何激活这部分土地并合理高效利用从而进一步支持该区的经济发展，将是天河区面临的重大问题之一。

表 3 深圳三区各产业2015年增加值（单位：亿元）

表4 广州三区各产业2015年增加值（单位：亿元）

总体对比来看，辖区面积较大的宝安区和黄埔区在土地总量和存量上有得天独厚的优势，但值得注意的是可利用的建设用地往往位于远郊，远离城市中心，短期内土地开发带来的边际效益有限，难以起到促进区域经济发展的目的；而诸如越秀、福田、天河等辖区面积较小的市辖区，土地资源极度稀缺，土地承载力已达极限，土地的二次开发必将是以高成本为代价，因此其土地发展潜力方也有一定劣势。相比之下，南山区不仅辖区面积适中（建成区面积约112平方公里），也有相对足量的增量土地供应和存量用地（“三旧”改造用地）。因此，南山区若发挥其在空间资源上的后发优势，在一定程度上能够为南山区乃至整个深圳市的经济可持续发展提供土地空间资源保障。

表5 六区土地空间资源对比（2016年）

（四）人才及科技

人才是一座城市最宝贵又最稀缺的资源，同时也是城市发展必不可缺的动力。未来城市与城市的竞争、城区与城区的比拼，归根到底是人才之间的较量。尤其在21世纪以来，在科学技术不断进步的背景下，拥有掌握技术的人才才能在不断发展的过程中占据先机，因此越来越多的城市和地区开始出台相应的人才引进战略和政策以带动地方科技的发展及经济的增长。

南山区作为深圳乃至全国的科技创新中心，致力于打造中国“硅谷”，在人才引进和政策方面相当重视。全市20名全职院士有12名在南山区，拥有168名国家“千人计划”专家，占全市81%，还拥有2503名高层次专业人才，建立起了完善的人才梯队。相比之下，福田区拥有院士2名，国家“千人计划”专家7人，深圳市高层次专业人才515名，仅占全市13%。宝安区截至2016年底，拥有院士6名，“千人计划”专家9名，创新科研团队22个及高层次人才1400余人。随着人才强区战略的不断落实，南山区在实施人才强区战略后，企业整体的自主创新能力极为突出，2016年南山区的专利申请量及发明专利申请数量达47768件，在全国仅次于海淀区。而在国际专利合作协定PCT的申请方面，南山区高达10389件，位居全国第一。相比之下，福田和宝安的高端人才数量和对应的科技产出相对较少。

作为南方高等教育资源最为丰富的城市，广州市历来注重人才的培养和引进，尤其是广州高校最为集中的天河区。院士数目约20人，“千人计划”专家数目高居全市首位。在专利申请方面，2016年，该区专利申请量19767件，其中发明专利申请量9659件，均居广州各区之首。作为核心功能区的越秀区，也集聚了国家“千人计划”、省创新领军人才、市“百人计划”等各类高层次人才约40名。黄埔区对人才的引进极为重视，无论在人才的数量还是层次上都位居全广州市首位，其中吸引和培育“两院”院士33名、“千人计划”人才76名、省“珠江人才计划”创新创业团队16个（占全市90%），但在专利申请上大幅落后于天河区。

整体对比下，就人才资源储备对比来看，深圳的人才强区在南山区，广州的高层次人才集聚于黄埔区和天河区。不过南山区的人才层次分布则更为均衡，尤其是国家“千人计划”人才是黄埔的2倍有余，市级的高层次人才也数量众多。因此，在高层次人才的储备方面，南山区在整个大湾区内除黄埔区外，都有明显优势。此外，在人才的产出效益方面，黄埔区和南山区旗鼓相当。作为广州和深圳两市主要的高新技术产业集聚地，两区在高新技术产业及科技创新产业上的产出远高于其余各区，在大湾区范围内也有绝对的比较优势。

四、基于南山区的大湾区区域协作四向联动策略

总体而言，相对于大湾区内的其他核心市辖区，南山区有作为大湾区区域发展核心的良好地理区位条件、政策倾斜及明显的经济基础并具备交通和产业优势，符合建设大湾区增长极核的客观条件。因此，在发挥各市辖区相对优势的基础上，以区域协作为核心理念，以大湾区的协同可持续发展为目的，构建基于主要市辖区的粤港澳大湾区的空间发展构想。在空间层次上，以深圳南山区为绝对核心，尤其是以前海湾为中心，充分利用自贸区政策，打造大湾区的核心增长极，辐射整个大湾区的整体发展；同时以广州天河区为大湾区副增长极，带动引领大湾区北部片区的发展。从市辖区的区域间协作角度看，基于南山主核心及天河副核心，深化深圳、广州内部市辖区的合作，联动周边市，形成四向联动的区域协作发展策略，推进大湾区的区域可持续发展。

表6 主要市辖区人才及专利申请对比（2016年）

（一）向北与东莞、广州联动建立创新走廊，形成“总部+基地”的大湾区协作模式

通过支持南山及天河两区内企业，发挥强大的科技创新成果转化力和创新生态环境优势，按照“研发—转化—生产”的科产研联动协作模式，以南山为核心，天河为副中心，沿珠江东岸途经宝安以及东莞虎门、长安、麻涌等地，在黄埔区北进广州，建立创新走廊及发展轴扩散创新、生产要素，主导创新资源的区域共享和联动；按照“总部、研发+工程技术平台”模式，在南山后海、深圳湾、留仙洞总部基地以及广州天河珠江新城、智慧城、金融城集聚总部研发、基础研发设计等“大脑”功能，企业工程技术中心或生产基地通过产业转移，在深圳宝安、光明新区，东莞长安、虎门等镇以及增城、黄埔等地进行布局，形成“总部+基地”的创新产业全链条的合理配置。

（二）向西依托宝安深中通道，拓展南山区增长腹地，推进大湾区东西岸协调发展

粤港澳大湾区西岸的中山、珠海、江门等地一直是大湾区经济发展的洼地，由于经济基础、基础设施水平的限制以及三角洲的隔离，湾区西岸地区一直未能与东岸的东莞、深圳以及北部的广州、佛山形成联动，经济发展水平一直相对较低，区域经济差异明显。然而，随着连接深圳宝安与中山的深中通道的即将通车，大湾区西岸地区必将迎来新的契机，东西两岸的经济、文化交流必将加强。同时，深中通道的建成通车也将使得广大的西岸地区成为南山增长极核乃至整个深圳、香港的经济腹地，对于带动整个湾区的协调和可持续发展也有重要意义。可以设想的是，大湾区西部地区的全面发展同样使得以南山前海湾为核心的金融、科技创新资源要素得到进一步外溢，并与东岸的创新产业走廊形成呼应。

（三）向东联合福田—罗湖中心区，提升南山增长极核在大湾区的核心竞争力

以金融、科技创新、总部经济为核心产业的南山增长极核的建设不仅需要所在南山区在政策、基础设施、资金及技术方面的全面支持，同时更需要深圳相邻市辖区，尤其是“福田—罗湖”中心的全面配合。“福田—罗湖”中心区历来是深圳的金融、经济、政治中心，然而随着“前海—南山”中心的建设以及福田本身空间资源的限制，深圳的经济中心逐渐西移，“十三五”规划亦明确指出，要将南山区建设为具备经济中心、科技中心、文化中心和国际交往中心“四个中心”功能的中心城区[11]，并将南山定位为国际化创新型滨海城区。因此，打造以南山前海湾为核心的粤港澳大湾区的经济、金融和科技增长极核，不仅需要南山区层面在资源要素方面的充分集聚，更需要在深圳市层面各个市辖区间，尤其是与福田区、罗湖区的合理分配。

（四）向南积极推动深港合作，扩大南山增长极核及大湾区的国际影响

以前海自贸区为核心，充分利用前海自贸区在国际金融创新和金融制度创新方面拥有的独特优势，开展深港两地更为紧密的国际金融服务方面的合作，建设深港两地金融合作的核心载体，形成“依托香港、服务内地、面向世界”并具有承载大湾区世界级金融中心职能的粤港澳大湾区CBD。与此同时，南山区未来可以加强与香港创新功能的融合，发挥深圳湾口岸位于港深边界区的地理优势，通过跨界通道的便捷联系，使香港外溢的金融、科技、人才和资本等资源在南山区高度沉淀和集聚，通过合作共建深港创新产业园区，促进跨境资源要素流转和互通，拓展国际化创新产业功能。