城市有机更新视角下杭州市城中村改造创新研究

◎ 孔春浩

提 要：城中村改造是当下城市发展的难点。杭州城中村改造的创新实践为浙江乃至全国提供了很好的范例。杭州在吸取以往城中村改造经验、教训的基础上，以城市有机更新的理念进行顶层设计与实践，取得了很好的成效，形成了杭州经验，本文基于此，提出城市有机更新视角下杭州市城中村改造新的路径。

城中村是违章搭建聚集地、安全隐患潜伏地、治安问题高发地，是中国城市共同面临的普遍性、结构性 “难题”。随着城市的发展，城中村与周边城市社区在城市基础设施配置、公共服务供给等方面的差异越来越大，给居民生活带来了诸多不便，造成严重的不均衡，城中村居民对城中村改造的呼声也愈发强烈。

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“十三五”初期，中央城市工作会议指出，加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造。城中村改造作为棚户区改造的核心内容，既是实施新型城镇化、推动科学发展的必然要求，也是保障和改善民生、全面建成小康社会的重要载体，更是稳增长促投资、推动经济可持续发展的有效抓手。

当下正值 “后峰会、前亚运”重要战略发展时期，杭州城市发展方式从规模扩张全面转向质量提升，城中村成为城市发展中的最大 “短板”，亟须尽快补齐补好，推动城市发展方式与经济发展方式同步转型，努力将杭州打造成 “独特韵味、别样精彩”的世界名城。

一 杭州市城中村改造的传统模式与存在的问题

（一）杭州市城中村改造的历史

杭州市从20世纪90年代开始，开展撤村建居改革试点工作，拉开了杭州城中村改造的帷幕，其间经历了探索启动与稳步推进、快速推进与规范并重两个阶段。

1.探索启动与稳步推进阶段

1998年11月26日，杭州市委、市政府联合发布 《关于在市区开展撤村建居改革试点工作的意见》，标志着 “撤村建居”工作正式启动。1998～2008年这一阶段是杭州城中村改造制度框架的构建阶段，明确了撤村建居的条件，界定了撤村建居工作范围，对撤销行政村建制、建立居民区建制、原村集体经济股份制改革、村民农转非、社会保险等各单项工作进行了规定。同时，以规划先行的理念，探索多种模式并存的城中村改造政策，积极开展 “城中村”改造试点，完善 “城中村”市政服务设施，建立健全 “城中村”居民就业、医疗、养老保障机制，为彻底完成 “城中村”改造做了非常有益的探索。

但在具体操作过程中，由于缺乏统领，各村各自为政，这一阶段全市城中村改造工作进程缓慢。另外，沉重的资金压力成为城中村改造深入推进的主要阻碍，在实际推进中则因重点工程拆迁改造的多、整体拆除改造的少，无法将城中村弊病根除。

2.快速推进与规范并重阶段

2008～2015年，杭州城中村改造进入快速推进阶段，市政府相继推进关于拆迁安置房统筹管理、拆迁安置房项目代建、拆迁安置房项目推进联席会议等工作机制，并完善拆迁安置房建设工程以民主促进民生工作机制等一系列文件，用规范来保障“城中村”改造的快速推进。这一时期改造工作的主要特征是城市居民拆迁安置房与农转非居民拆迁安置房 “两房”并轨管理，在大力推进农转非居民拆迁安置房的基础上，在部分撤村建居村中开展城中村改造试点工作 （累计批准53个试点村），采用 “一区一统筹，一村 （片）一方案”的改造模式，即市政府给予区政府一定优惠政策，由各区统筹运作城中村改造试点范围内的集体土地，不留死角地全面推进城中村改造。这些有益的尝试，为将来的大规模推进城中村改造提供了经验和模板。

这一阶段，由大项目实施带动城中村的整体改造，城中村改造的规模和进度都有了明显的超越，有力地推进了杭州的城市化进程。但城中村违建多、人流密集、安全隐患大、公建配套不全等问题，以及城市土地的综合利用效率较低的问题仍未得到彻底解决。

（二）传统改造模式存在的问题与原因分析

杭州市过去20年的城中村改造取得了显著成效，但同时，与其他城市一样，城中村改造工作的问题凸显，影响改造的整体效果。

1.存在的问题

改造力度弱，改造进度缓慢。杭州市主城区共有246个城中村，截至2015年底，仅有68个城中村完成改造，尚剩余176个城中村待改造。随着周边城市化进程的加速，城中村与周边社区在基础设施、公共服务等方面存在明显差异，对城市发展形成掣肘，生活在 “孤岛”的4.2万余户城中村居民要求改造的呼声也越来越高。

改造碎片化，遗留问题多。以往改造的模式以大项目实施带动城中村改造、以城市建设项目需求为导向，有的村部分拆迁、部分保留，或者一个建设项目把村庄分割得七零八碎，导致村域范围内一些零星地块成为 “三不管”地带，无法实现真正意义上的整村改造，更难以连村成片，导致改造碎片化问题较为突出。

文化保护难，城市风貌受损。传统的城中村改造常使用建筑物推倒重建的手段，这种改造方式，连同历史建筑、文化遗迹、历史遗存等一同 “推倒”，导致城市历史风貌受到严重损害；同时附着于建筑物、构筑物上的历史文化、历史遗迹的消失造成城市文脉的断裂、城市记忆的消散。

回迁安置慢，居民意见大。在以往的城中村改造中，居民在外过渡少则4年，多则8年。在外过渡时间越久，对居民生活质量带来的负面影响越大，带来的社会问题隐患越大。因此，回迁安置慢一直是影响城中村改造居民满意度的最大难题。但由于回迁安置房建设审批程序复杂、工程建设需要资金量大，回迁安置陷入提速难的困境。

2.原因分析

上述问题在各城市城中村改造中普遍存在，究其根源，与传统改造模式下 “规划缺位、属地负责、项目带动”的特征密不可分。

规划缺位，前瞻性不够。传统的城中村改造缺少市级层面的顶层设计与系统性规划。第一，全市层面缺少城中村改造的整体统筹与规划，各行政区在确定拆迁范围、拆迁量的过程中，自主性较大，缺乏科学依据。第二，拆后土地利用规划缺失，导致土地利用缺少刚性管控，难以 “地尽其利”。第三，在以往的城中村改造中，对学校、医院、停车场、绿地、农贸市场等公共配套项目的规划缺失，改造难以真正提升回迁居民的生活品质。

属地负责，城区政府各自为政。长期以来，杭州市城中村改造工作由各行政区负责，改造计划的编制、改造工作的实施、安置补偿政策以及拆后土地利用等均是由区级政府或属地基层政府负责，由于缺少市级层面的统筹与调控，各城区政府在改造工作中易滋生各自为政的弊端。

项目带动，追求资金就地平衡。以建设项目落地与选址为导向的城中村改造模式，不仅带来改造的碎片化问题，同时也为各城区政府带来资金上的压力。对各行政区政府而言，有效缓解建设项目实施及拆迁改造资金压力的办法是在土地的开发建设中算 “小账”，追求单一地块开发建设的资金就地平衡，其弊端是整个区域乃至城市的建设没有办法实现统一的规划与系统更新。

重征迁轻保障，服务意识有待加强。在传统的城中村改造中，重视征迁的现象普遍存在，一般来说，政府制订严格的征迁计划，并对征迁进度全面监控，保证征迁任务按时、按量完成。但是对于征迁后的征迁补偿、回迁安置、小区管理、集体经济发展等工作，政府的各项投入明显少于前者。重征迁轻保障导致了回迁安置慢、回迁安置小区居住品质差、被征迁居民的获得感普遍不高，而这一现象隐含了地方政府在城中村改造中的急功近利以及为人民服务意识不强。

二 基于城市有机更新的城中村改造顶层设计

“十三五”期间，杭州城市化进程将由城市化中期向城市化后期逐渐过渡，预计到2030年城市化率将超过70%，城市空间格局将迎来重大调整。为抓住 “前峰会、后亚运”的重大历史机遇期，杭州市委、市政府经过前期的大量调研与论证，于2016年6月下发 《关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动 （2016-2020年）的实施意见》，开启主城区城中村改造五年攻坚行动，要求至 “十三五”期末，通过拆除重建、综合整治、拆整结合三种方式，基本完成主城区246个城中村改造，包括68个村完成 “回头看”，178个村完成整体改造提升。

本次城中村改造在吸取以往经验与教训的基础上，为适应新时期社会经济发展的需要，提高决策的科学性，促进城市可持续发展，以城市有机更新理论为指导，以整体提升、系统改造为理念，先期对改造工作进行顶层设计。

（一）城市有机更新理论

城市有机更新始于20世纪中期欧美发达国家的旧城改造运动。一是为了改善城市的日益老化，二是为居民创造更优的生活环境。20世纪90年代初，吴良镛先生提出城市 “有机更新”的思想—— “根据城市发展的内在规律，在可持续发展的基础上顺应城市发展肌理，寻求城市的更新与发展的方法”。城市有机更新认为城市发展如同生物有机体的生长过程，应该不断地去掉旧的、腐败的部分，生长出新的内容，但这种新的组织应具有原有结构的特征，也就是说应根据原有的城市肌理对城市进行有机更新。

杭州市以 “城市有机更新”理论 （其框架见图1）为指导，逐渐探索出 “城市有机更新”的杭州经验。一是明确城市定位。正确地认识旧城发展规律，是有机更新理论的思想精髓，也是旧城有机更新实践的基础条件。如果对城市缺乏系统研究，不尊重本地特色而盲目定位，势必会造成城市的空间失调、文化破坏、环境污染、千城一面的现象，使 “城市更新”变成 “城市破坏”。二是整体更新原则。“有机更新”的突出特点是改造后城市仍然是一个协调统一的整体，要研究更新地段及其周围地区的城市格局和文脉特征，在更新过程中遵循城市发展的历史规律，保持该地区城市肌理的相对完整性，从而确保城市整体的协调统一。保持城市的整体性主要包括三个方面的因素：保持文脉的整体性、保持功能的整体性、保持更新过程的整体性。三是系统综合更新。将 “城市有机更新”作为一项庞大的系统工程来抓，总体规划、分步实施，由点到面、由线到片，系统综合、有序推进；强调对区域的综合保护、综合整治和综合开发。四是规划引领与控制。要在城市更新过程中加强法制化管理与对规划的刚性控制，要科学编制规划，并严格按照规划执行，控制城市更新量。

图1 城市有机更新的理论框架

（二）杭州市城中村改造五年攻坚行动的顶层设计

基于城市有机更新的理论框架，杭州市委、市政府对主城区城中村改造五年攻坚行动从改造目标、体制机制、规划管理与政策方向等四个方面对城中村的整体改造提升进行了系统化的顶层设计。

1.三变三新，助力世界名城建设

“独特韵味、别样精彩”的世界名城是习近平总书记对杭州城市发展提出的高标准要求，稳步有序地推进 “独特韵味、别样精彩”的世界名城需要在城市有机更新理论的指导下，以发展的眼光、系统的思维推动杭州城市的整体改造提升。杭州城中村五年攻坚行动以加快推进城市基础设施建设、提升城市整体居住品质、保护传承城市历史独特文化基因、助力城市国际化进程为目标，实现 “三变三新”的城市发展新面貌：农村变社区、洼地变高地、农民变市民，改出城市面貌 “新颜值”、发展 “新空间”、生活 “新品质”。

2.统筹谋划，系统推进城市整体有机更新

一是建立市级统筹机制。成立市级领导小组，由市委书记、市长担任双组长，实行统一领导、协调统筹。领导小组下设办公室于市建委，市委组织部分别从国土、财政、规划、环保、交警、城管等职能部门抽调人员组成工作组集中办公，实体运作。领导小组及下设办公室负责全市城中村改造政策的制定、规划审批、目标任务下达及考核等工作，统筹协调全市有关城中村改造的重点工作，保障各区及各项工作的系统性推进。

二是搭建市—区—镇 （街）—村 （社）四级联动平台。在城中村改造工作的管理体制上，成立三级管理组织，分别是市级领导小组及办公室，负责统筹全市层面的工作协调、牵头抓总；区级领导小组及办公室负责本区的工作协调、牵头抓总；街道征迁指挥部，由区 （管委会）政府授权，负责征迁具体工作。按照 “条保政策、块抓执行”的原则，搭建 “市—区—镇 （街）—村 （社）”四级联动平台，坚持征迁工作重心下移，实行属地管理，通过联席工作会议进行资源的整合与责任的落实。

三是分类改造，因地制宜推进整体改造提升。将通过拆除重建、综合整治、拆整结合三种方式，基本完成主城区246个城中村的改造，包括68个村完成 “回头看”，178个村完成整体改造提升，将主城区城中村打造成配套完善、生活便利、环境优美、管理有序的新型城市社区，城中村居民获得感明显提升。

四是超前谋划，编制三年工作计划。编制拆迁安置房、配套设施项目建设、蓝领公寓建设等与城中村改造有关工程的三年工作计划，明确建设时序。按照三年工作计划，2018年8.7万套安置房建设项目实现全面开工建设，到2020年，安置房建设项目实现100%开工建设，竣工项目达到50%；到2020年，完成新增配套设施742个项目的建设，在主城区城中村改造地块上建成4万套用于解决城市低收入群体住房问题的蓝领公寓。

3.规划引领，推动城市功能与产业有序更新

一是编制 “一区一规划”，坚持 “谋定而后动”。通过提前编制 “一区一规划”“一村一方案”，变以往 “拆迁跟着项目走”的征迁思路为 “项目跟着规划走”。“一区一规划”由市级领导小组确立编制标准，市规划院负责编制，规划局和城改办负责审核凡涉及综合整治的城中村改造要求设置 “一村一方案”。“一村一方案”由各区负责编制，并按照综合整治的要求凸显特色。

二是明确拆后土地利用计划，坚持三公用地优先。在征后土地利用上，先期进行科学谋划城市未来发展新格局，坚持征后土地 “三优先”的规划原则：拆迁安置用地优先、公共服务用地优先、产业发展用地优先，对征后土地做到地尽其用，推动城市功能整体提升。根据 “一区一规划”，主城区城中村改造将有效新增5874公顷建设用地，其中计划用于安置房建设的用地352公顷，占6%，配套设施用地1350公顷，占23%，城市绿地1310公顷，占23%。

三是编制产业规划，以产业转型带动永续发展。城中村改造坚持与各城区的发展规划相融合，规划方案将城中村改造作为带动城市产业转型的重要契机，以此提升城市功能和活力。尤其是通过改造助推城中村 “低小散”产业向高新产业、特色小镇、休闲产业转变，打造产业经济新高地。

4.政策精准，着力破解征迁难题

一是改革补偿安置政策，变单一方式安置为 “1＋X”综合安置，破解征迁难问题。其中 “1”指的是实物补偿，即回迁安置房屋的数量，“X”指的是货币补偿，即安置补偿款。其中，房屋和补偿款可以自主搭配。

二是将土地出让金在市、区财政分成的惯例改为区级财政独享，破解协调难问题。为调动区级政府工作的积极性，破解上下之间、条块之间协调难的问题，一方面，提高城中村改造平衡用地的配比，增加区级政府可支配的平衡用地数量的绝对值；另一方面，在土地出让金分配中，拆除重建方式实施改造的城中村，其平衡用地的土地出让金，在扣除国家、省、市规定计提的资金后，原则上全额核拨给各区政府 （管委会），将土地出让金在市、区财政分成的惯例改为区级财政独享。

三是创新 “项目模拟审批”，破解开工难问题。为加快城中村改造和拆迁安置房项目建设，缩短被拆迁户在外过渡时间，实现城中村改造项目早落地、早开工、早交付，杭州市在中央简政放权和省委 “最多跑一次”改革的部署下，加快行政审批制度改革，在此次城中村改造过程中推行安置房建设项目的 “模拟审批”制度。按照市委、市政府 “拆迁后半年内开工建设安置房”的要求，市城改办和审管办在2017年8月制定 《杭州市城中村改造项目推行模拟审批的实施办法 （试行）》，城中村改造工作采用了提前 “模拟审批”的形式，极大地缩短了征迁过渡期，在降低过渡期安置的财政支出的同时，更好地回应了被征迁居民最为关注的安置效率问题。

三 城中村改造创新实践的杭州经验

（一）杭州市城中村改造创新实践

基于城市有机更新的理论框架，杭州市委、市政府对主城区城中村改造五年攻坚行动进行顶层设计，主要包括四个方面的内容。

1.文化传承，重视传统与现代的融合发展

一是对历史文化古迹的保护。杭州城中村改造坚持历史文化、历史遗存、文物古迹 “能保尽保”，提出 “征迁不拆古迹、拆迁不拆文化”。通过改造前的摸排、收集，改造中的保护、挖掘，改造后的利用、传承，实现历史文化、村落文化与城市发展有机融合。

二是一村一方案打造特色。根植城市文化基因，挖掘村域文化特色，对文化基因进行保护、传承与发扬，并着力推动 “文化＋”，在生活、产业、景观资源中补齐文化短板。

三是传承城市记忆。出台 《关于加强杭州市城市特色风貌和建筑景观管理的指导意见》《基于城市特色风貌的杭州市建筑形态设计导则》，以建筑为载体传承城市记忆。

2.民主协商，构建全方位、多元化的监督体系

杭州市城中村五年攻坚行动坚持共商共建，让全民共同参与到家门口的改造工作。首先，实行四套领导班子成员分别定点联系城中村改造项目，架起被征迁群体与市、区主要领导直接沟通的桥梁，缩短了沟通层级，落实民主监督。其次，构建一套集政府、媒体和社会于一体的全方位、多元化的监督体系——人大专项督查，政协、民主党派献计献策，新闻媒体传递民生，社会多方从过程、结果、影响等各方面对此次城中村改造工作进行监督与评估。再次，在政策制定、房屋回购、征地补偿、安置房小区方案设计、项目建设等重要工作节点，广泛征求被征迁居民或居民代表的意见，落实被征迁居民的知情权、参与权、选择权与监督权。与此同时，部分基层指挥部，通过构建重大决策村民、股民代表大会审议通过制度，使城中村改造由单一的政府主导行动转变为共建共享的民主协商行动。

3.民生优先，率先解决外来低收入群体住房难题

杭州市城中村五年攻坚行动坚持 “民生优先”的原则，构建了保障城中村的被征迁群体和租房群体权益的民生保障制度。针对被征迁群体，坚持社会保障 “同城同待遇”，也即城中村改造后，原城中村居民与城镇居民享受同等的社会保障体系；允许安置房上市交易，维护农民财产权益；创新 “10%集体留用地15亩兜底”政策，确保集体组织资产不缩水。针对城市外来低收入的租房群体，由市委、市政府统筹谋划，将主城区城中村改造腾出的部分土地用于4万套蓝领公寓建设，专项保障外来低收入群体的居住权益。与此同时，杭州市积极探索在村集体10%的留用地上建设租赁住房，在拓宽村集体留用地经济收益渠道的同时，划出更多国有收储土地为新杭州人提供公共租赁保障房。

4.品质为要，变“洼地”为城市新“高地”

首先，实行安置房品牌代建，提升回迁安置小区建设品质。杭州市自2008年推行拆迁安置房代建制，相继出台了 《杭州市拆迁安置房项目代建制实施意见 （试行）》《杭州市拆迁安置房项目代建制实施细则 （试行）》，安置房建设由政府出资，逐步引入民营企业作为建设的新生力量，并且其逐渐成为建设主力军。

其次，实行物业管理专业运营，提升小区居住品质。近年来，为整体提升居住品质，各区积极为农民居住小区引入品牌物业管理公司，尤其是西湖区，逐渐探索出拆后城中村管理的 “西湖经验”。

最后，实行专业机构托管产业，提升产业品质。政府积极为城中村产业转型引入专业化公司。为推动城中村由产业 “洼地”向产业 “高地”华丽转身，政府牵线专业平台运营公司，城中村的产业发展委托给专业机构运作，加快形成完整产业链。从 “村”变 “城”，城中村整治不只是拆与修，产业转型、优质产业的支撑是关键。

（二）杭州市城中村改造的成效

1.形成了城中村改造的杭州经验

经过两年的实践，杭州市主城区城中村改造成效显著——168个城中村及4.2万住户实现平稳改造。显著成效的取得与有机更新视角下的城中村改造顶层设计和实践创新密不可分，其不仅解决了传统城中村改造中的难题，还形成了独具特色的城中村改造的经验。

第一，在改造模式上，从城区各自为政、项目带动向全市 “一盘棋”、整体改造转变；实施整村征迁、连片改造，彻底改变了零敲碎打的改造做法，跳出了越改越难的困境。第二，在改造方式上，从追求地块开发、资金就地平衡向补齐功能短板、助推转型发展转变。第三，在改造方法上，从一刀切、粗放式向因村施策、特色为要转变，多措并举实现文化保护与城市发展的有机融合。第四，在改造重心上，从重征迁、轻保障向民生优先、安置优先转变，四套班子领导带头联系改造村直接倾听民意，人大、政协、民主党派、新闻媒体广泛参与，全民共同参与家门口的改造。

2.补齐了功能短板，助推城市有机更新

通过改造，脏乱差环境有效消除，刑事治安案件和火灾事故明显减少，老百姓的居住品质得到极大提升；283个教育、文体、医疗设施以及660个市政基础设施将陆续建成；G20峰会场馆、亚运村设施、33个入城口、12条快速路、9条地铁和2条城际铁路等重大项目均实现无障碍推进，基础设施项目的逐步落地，将助推城市的有机更新。

3.提升了生活品质，提高居民获得感

杭州城中村改造顺应了人民群众对美好生活的期待，随着昔日脏、乱、差的城中村不断 “破茧成蝶”，群众对这项工作也愈加支持。市统计局在城区抽取2500位居民进行调查，统计结果显示，84.3%的居民对城中村改造工作表示支持。

4.留住了乡愁记忆，实现了有根城市化

杭州市城中村改造着重强化各历史文化遗存的发掘、保护、提炼与利用，以城市文脉 “应保尽保”为原则，挖掘了如上城海潮寺、钱塘江海塘遗址、江干笕桥老街、拱墅热电厂遗址、西湖留下历史街区、滨江西兴老街原始风貌保留等历史文化，结合社区活动中心、公园等载体，传承和发扬了独具杭州韵味的茶文化、堡文化、孝文化、钱塘文化、运河文化、龙舟文化等。

四 城市有机更新视角下杭州市城中村改造的路径

（一）以完善配套为重点，促进城市功能均衡化

城中村改造对整个城市实现从中等发达水平向发达水平的历史性跨越，补齐配套短板，促进城市功能的均衡化形成了重要的补充。

未来三年，杭州市城中村改造工作重点将由 “征迁”逐渐向 “建设”转变，按照 《关于开展杭州市主城区城中村改造五年攻坚行动 （2016-2020年）的实施意见》以及 《杭州市主城区城中村改造三年工作计划 （2016-2020年）》提出的目标，逐步落实拆迁安置房、配套设施项目建设、蓝领公寓建设等建设任务。

（二）以传承文化为支点，促进传统生活现代化

杭州市根植城市文化基因，挖掘村域文化特色，对文化基因进行保护、传承与发扬。下一步，杭州市城中村改造将着力推动 “文化＋”，在生活、产业、景观资源中补齐文化短板。首先，以 “文化＋生活”打造 “优等生活高地”：将历史文化的保护与改造后的居民文娱生活紧密结合在一起，将地域特色文化融入街道社区文化家园、文体活动中，丰富社区文化活动，留住乡愁记忆，形成良好的文化传承氛围。其次，以 “文化＋产业”打造 “优等产业高地”：以城中村改造为契机，使一批有故事、有历史文脉的建筑得以重生，同时推动历史文化与地方产业升级相结合。最后，以 “文化＋景观”打造 “优等休闲高地”：在历史街区、特色风貌保护区设置文化设施、景观文化小品，提升文化特质；以特色文化为底蕴，构筑特色旅游休闲景点，让文化渗透到居民生活的方方面面。

（三）以发展产业为抓手，促进业态成长持续化

杭州市构建 “多中心、网络化、组团式、生态型”的世界名城框架，需要足够的发展空间支撑，本次城中村改造顺势而为，为拥江发展战略的实施、国际化城市设施的建设、“产城人”融合的发展等腾挪出发展空间，为产业转型升级提供有力支撑。

下一步，杭州市将以 “一区一规划”为指引，城中村改造与产业转型升级同步推进。在城中村改造区域，通过低小散产业的清退以及腾笼换鸟等手段，积极引进新产业新业态，将腾挪出的有限的城市空间用于引进互联网、人工智能、高端金融等高新技术产业，实现城中村产业的凤凰涅槃，在形成新的产业优势的同时，真正实现产城人融合。

（四）以改善管理为突破口，促进基层治理实效化

城中村改造后，原有的行政村建制撤销，建立社区居民委员会，实施自治管理，与现有的城市社区管理合为一体，从根本上解决了城乡二元管理体制之下带来的无序和无效管理。与此同时，城中村改造推动了一部分人口的有序转移，将城市规划下的基础设施建设和公共服务供给延伸到城中村区域，保持城市管理和功能实现的一体化，从而完善各项城市功能。

下一步，杭州市将以拱墅区为试点，积极探索撤村建居社区规范化自治服务管理新模式。拱墅区撤村建居社区将 “智慧＋”理念融入社区治理，正在探索 “1＋N”自治大联盟，即以社区居委会班子为主导，成立由社工、社会组织、志愿者、业主代表、物业等多方组成的议事决策联盟，已经构建起 “智慧自治”、居民群众参与社区事务的平台，形成系统性参与社区建设的渠道。今后，拱墅区试点经验将逐步向全市推广，逐步提高撤村建居社区的管理成效。