近年来城市管理执法体制改革的实践思考

◎ 苏五妮

维护好一个城市的良好形象，城市管理工作至关重要。随着城镇化的快速发展，城市正由建设高峰期向精细化管理转变，优化城市资源配置，创新城市管理执法体制机制，合理定位职能，再造组织架构，阳光文明执法，实现城市管理的无缝隙、全域化、无死角管理，全面打造宜居宜商的城市环境。

一、所在市城市管理执法体制现状

根据中央、省、市关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的相关文件精神，2016年省政府将我市确定为省级城市管理执法体制改革改进城市管理工作唯一的试点单位。依据我市城市执法体制改革要求，2017年市城市管理执法队伍整体划转至区级，受新组建的区级城市管理综合行政执法局委托执法，具体负责区行政区域内的城市管理综合执法工作，依法集中行使有关行政处罚权。同时，向街道派驻执法机构，推行属地执法。

市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。由于此次改革并未对市级、区级处罚权进行划分，而是权力的整体下划，造成了因城市执法体制改革新组建的市级城市管理部门没有相应的处罚权，随着行政处罚权和执法队伍的整体划转，市级城市管理部门实质上成了“光杆司令部”，造成市级城管执法主体缺失，无法查处跨区域及重大复杂违法违规案件。

二、目前城市管理执法工作中存在的问题

（一）按照省政府改革要求，将市住建领域的全部行政处罚权集中至城市管理行政执法部门。由于企业资质吊销、招投标、建筑市场（转包、违法分包、挂靠）等行政处罚权，需对市所属各县市开展查处工作。现将行政处罚权集中至区级，而市级不保留执法队伍与处罚权，跨区域执法难以开展，无法有效对各县（市）行政执法的指导、监督、考核、没有执法队伍实施相应的市级层面的行政处罚。

（二）城市管理与综合执法衔接不匹配的问题。将行政处罚权与执法队伍下放到区实施，而审批、管理权限仍由市级进行管理，这就造成城市管理与综合执法分别隶属于市政府与区政府管理，在实际操作中存在难以管理、工作脱节等现象，无形中增加了区级执法的难度。

（三）关于执法重心下移问题。区级城管部门向街道派驻执法机构，推行执法事项属地管理。区级城管执法人员大部分下派到街道办事处，派驻人员接受街道办事处及区级城市管理部门的双重领导，实践上这样做的结果是：街道办事处领导下的城管执法人员有时被街办领导派去干一些与城管执法“无关的事务”，城管执法主业反而干的少，偏离了城管执法的宗旨。

（四）城市管理执法工作是当今社会的热点难点问题，队伍的规范化建设非常重要。而我市城市管理执法队伍本身的发展命运非常坎坷，几经改革变迁，于2015年先行整合了城建、规划、市容、园林行政处罚权，已逐步走向正轨，而如今整体由市级下划至区级后，各项工作的协调机制不健全，工作联动不畅。根据一年多的运行，由于待遇变化、工作受阻，部分队员工作积极性、创造性显著降低。尤其是执法过程中区级需要市级管理部门违法认定、鉴定的事项以及较复杂问题，需经多个环节层层向上打报告，然后再层层向下批批复等程序，不利于工作的正常有序开展，且出现了如行政许可在市级，而处罚吊销许可在区级现象，与谁许可谁吊销的原则相佐。

三、产生上述问题的原因

（一）制度原因。目前缺少中发[2015]37号文件的配套制度规范和一系列实施细则，因城市管理领域面临的新情况新问题在不断增多，而相关方面的制度建设并没有及时跟进，这就出现了在一些新问题面前很困惑，老办法不管用，新办法又还没找到的困境。在此情况下，很多事情依然是靠领导一句话，而不是规范化操作。

（二）利益之争。与城管执法部门相关的管理部门，追求和维护自身利益，有利的事抢着干，无利益的事踢皮球，借口没有行政处罚权，而把应当履行的管理权全部或部分推给城管执法部门，使城管执法部门陷入“以罚代管”的困境。

（三）认识原因。在城管改革发展过程中，有部分领导干部缺乏大局观念，对涉及自身利益的改革有抵触情绪，对难以推开的城管改革不会积极主动去推进；缺乏协同精神，城管体制改革，不再是各自为政，而是相互联系、相互补充的，需要各方面的共同参与、支持，才能改革成功。

四、理顺完善城市管理执法体制之措施建议

（一）中发〔2015〕37号文件作为指导城管体制改革纲领性文件，各级党委政府应当认真学习领会和正确解读其核心内容以及习近平总书记城市管理思想的内涵与要求，按照习近平总书记城市管理思想解决落实城市管理中的各大小实际问题。

（二）依据住房和城乡建设部专家王毅所讲，设区的市，即2型大城市、中等城市、1型小城市的“紧凑型”城市，应当实行市一级城管行政执法主体体制，故我市也应实行市一级城管行政执法主体体制，区级的城管行政执法机构可作为市城管行政执法机关的派出机构在区级执法。区级执法人员人、财、物应当统一由市一级城管主体负责，只有这样，区级的城管执法队伍，才能听从市局指挥、调动，便于市级城管执法主体集中优势执法力量对城市的重点部位以及一个城市多重标准实施强化管理，以避免分散执法、执法力量不足的情况发生，有利于强化城市管理行政执法工作。

（三）构建城管执法部门与相关部门的协调配合机制

1.应真正建立和启动城市管理领导小组和城管委（局）同时并行的工作模式，城市管理领导小组由当地主要领导负责，统筹城市运行的各方工作，确保城市“一张蓝图”和职能部门高效运转，基本上是一个高位运行议事协调机构。

2.制定城管执法部门与相关部门的协调配合机制，主要内容就是明确城管部门与其他部门的权利责任清单，这样就使得各部门职责明确，不再需要协调。

3.要明确各部门的协调配合程序，建议在协调配合的工作程序上做文章，假如说城管执法局没有规划鉴定能力和技术力量，需要规划局提出违建证据或技术处理意见时，要求规划局5天之内出具技术鉴定，如果不能按照规定时间出具就对规划局局长问责，因此，协调配合机制一定要同问责和追究机制相挂钩。城管执法体制改革构建协调配合机制的关键就是厘清权力责任清单，划清管理和执法的边界，各部门按照权力清单各司其职，各尽其责，否则就进行问责和处罚。