“三权分置”、土地发展权设立与征地制度改革*

宗　仁

引　言

党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。而实施乡村振兴战略的一个重要举措就是深化农村土地制度改革，完善“三权分置”制度。新型城镇化，一方面是人口城市化——农民进城，另一方面是土地城市化——农村土地大量被征用。征地制度改革事关农民的切身利益和生活保障，也直接影响着城镇化进程与乡村振兴。

当前，征地制度改革一般的着眼点在于缩小征地范围，规范征地程序；提高补偿标准；建立被征地农民保障机制等方面。征地应该限于公共利益的需要，但在公共利益的理解和界定上颇有争议。党国英认为，公益性可以使用列举法来界定，并由同级人大确定本级政府辖区内的重大公益性建设项目。①杨俊锋认为，征收除立法机关明确的授权外，法院享有最终的审查权，同时他也建议不应把征地范围限定于严格、狭义的公共设施。②也有很多专家认为是否限定征地范围并不重要，重要的是征地补偿标准公平合理、与市场接轨。叶兴庆认为，失地农民应当参与增值收益部分的分配，补偿标准可以根据各地城市化和收入水平确定，而不应该设定30倍的天花板上限。③我们不应用计划经济的思维去讨论补偿标准应该提高多少倍，而是应致力于提高农民在土地增值收益中的分配比例，并建立长期保障机制。④

征地的依据与主体：公共利益及其实现

《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”也就是说，征地有征收和征用两种形式，都是国家基于公共利益需要的强制性行为，都需要给予补偿。两者的不同点是征收的实质是强制收买，是土地所有权的改变，不存在返还的问题；征用的实质是强制使用，只是使用权的改变，被征用的土地使用完毕，应当及时返还给被征用人，即是一种临时使用土地的行为。⑤

(一)什么是公共利益

目前法律对公共利益没有明确的规定，不同的人对公共利益有不同的理解。界定公共利益的目的是防止公权的滥用，保护公民和集体的财产权不被利益集团随意剥夺。《中华人民共和国宪法》既授予了国家征收征用权力，同时也规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”国家只有在为公共利益需要情况下，才可以实施征收。

世界主要国家土地征收制度一般都规定坚持公共利益原则，有关土地征收的所有法律都把国家土地征收的权力限制在服务于“公共利益”，公共利益的范畴也有许多共同之处，例如基础设施用地(交通、能源、水利、电力等)、公益事业用地(学校、群众性文娱场所、公园、行政机关等)、特殊用地(国防、旅游、墓地、陵园等)等。

对中国而言，一般原则法与列举法相结合可以作为征地限定公共利益的方式选择。其实有些比较笼统的大类列举实际也相当于一般原则表述，比如国防的需要，可以理解成一个列举，也可以说是国防方面公共用途的一般原则表述。中国虽然关于土地征收的法律没有作出列举的规定，但《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，可以由政府作出房屋征收决定的类型有：(1)国防和外交的需要；(2)基础设施建设的需要；(3)公共事业的需要；(4)保障性安居工程建设的需要；(5)旧城区改建的需要等。对房屋连同土地的征收进行的公共利益列举应该可以适用于对农村集体土地的征收。另外，政府可以为公共利益采取划拨方式供地，《土地管理法》第54条规定，可以划拨供应土地的类型有：(1)国家机关用地和军事用地；(2)城市基础设施用地和公益事业用地；(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等。还有一些专项法律规定了可以征用的类型，如《防洪法》。

上述是有法律依据的列举，有些也可看作是比较笼统的一般原则表述，可以在大类里面进行小类的细分列举，如交通类可以再细分列举包括公路、铁路、河道、桥梁、码头、车站和机场等；市政公用类可以细分供水设施、污水处理系统、电力设施、煤气管线等；国防需要可以包括军事设施、军事基地、兵工厂等。公共建筑可以列举为公共利益需要，具体包括学校、图书馆、医院、体育馆、教堂、公立机构办公楼等。当然，更详细的列举就是编制《征地目录》。

(二)如何体现公共利益

现实中通过国家征收土地是满足城市化、工业化用地需求的主要途径，通常要先征收变成国有土地，再由政府以出让或者划拨方式供应。这个过程如何体现公益性要求？

法律规定政府从农民集体手中征地有两种情形：一是在土地利用总体规划确定的城市、集镇建设用地规模范围内，为实施城市、集镇规划而占用土地；二是省以上政府批准的道路、管线工程和大型基础设施项目用地。后者大家一般都可理解是为“公共利益的需要”，那前者呢？实际同样也是为“公共利益的需要”。因为这类征地是符合土地利用总体规划和城市、集镇规划的，规划是为公共利益的需要而制定的，规划是经过公示和全民参与的，符合规划与符合公共利益需要应该是一致的。土地征收后，按城市规划具体安排项目时，可能有公益性的项目，按照划拨方式来供地，也可能有房地产开发等经营性的项目，可实行出让、租赁等方式供地。这些项目的类型决定的是供地的方式，而不是征地的方式。即使城市政府为城市发展征收土地带来出让收入，未来土地增值收益也都进入了公共财政，并主要用于基础设施、公共产品和“三农”补贴以及教育等公益性支出，其性质本来就是公共利益。⑥

那么对于经济发展产业用地的讨论也是同样道理。产业经营必须营利，不管是工业、商业还是房地产业，发展经济是国家的首要任务，经济发展的用地必须保障，这也是为社会进步提供经济基础的公共利益。国家可以通过规划在城市发展用地中明确产业用地的比例、区域，也可以集中规划产业用地，如开发区。美国有一个支持经济发展征用土地的经典案例：2005年凯洛诉新伦敦市政府把土地卖给私人公司，不属于“公共使用”，联邦最高法院在2005年6月以5∶4微弱多数作出终审判决,裁定新伦敦市的征用土地计划满足联邦宪法第五修正案“公共使用”的要求。⑦当然，发展产业所需用地也可以与农村集体组织合作，而不一定要征收剥夺其所有权。

城镇房地产开发是否属于公共利益？根据《城市房地产管理法》的定义，房地产开发是在国有土地上的建设行为，“房地产开发企业是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业”。也就是说，房地产开发必须使用国有土地，同时房地产开发是一种营利行为，非公共利益的需要。那么，房地产开发没有国有土地怎么办？在集体土地上开发房地产(也就是小产权房)是明令禁止的。这似乎是个矛盾。其实这是认识误区，政府从集体手中取得土地为城市发展提供公共产品也包括居民住房，这个过程是土地一级市场行为，而政府取得的城市用地是安排用于房地产项目还是其他建设项目，这是供地方式问题，是土地二级市场行为。政府取得城市发展用地应该是公共利益(一般原则法)，可以征收周边集体土地；土地再供应给房地产开发是非公共利益的，不可以划拨。按照目前建设用地供应管理模式，并不存在某某开发企业为进行房地产开发营利而征收集体土地，征地是政府行政行为而不是特定企业行为。

非公共利益也可以转化为公共利益。例如，某个棚户区的改造，如果绝大多数居民强烈呼吁政府尽快征收改造，那么政府依规划采取的开发改造行为因为顺应民意，既解决了棚户区居民居住困难问题，也解决了城市居民居住环境和配套完善等问题，这就是公共利益。同样，如果农村被征地开发对所有人都有利，那就是最大的“公共利益”。⑧公共利益具有层次性和可转化性，在某个层次某个区域的一定群体，项目属于公共利益，在另一层次可能就不是了。如近期南京市因变电站、垃圾处理厂项目发生上访，项目在城市层面是重要的公共利益，但附近居民认为触犯了他们的利益，不是公共利益。另外，司法判决往往是世界各国确定征收是否为公共目的的重要途径。如旧城改造中征收企业用地往往争议较多，能否被认定为公共利益常常靠法院判决。

界定公共利益不能走入另一个误区，就是对区分公益与非公益用途采取不同补偿方式和标准，公共利益的征收可以低价补偿，非公益性用途征地采取征购方式。⑨其实，征地制度不宜实行征收与征购并举。征购是指国家根据法律向生产者或所有者购买。征购的含义是特指购买的主体是国家，但仍需要按市场规律去赎买，国家为取得个人的私藏品(如字画、古董)、集体企业的资产等，可适用征购方式。但将集体土地所有权征为国家所有不是市场行为，而是政府的行政行为。按是否公益项目确定不同的征地方式和补偿标准是表面上的公平、事实上的不公平。有人认为，非公益性项目实行低价征收对被征地者是不公平的，房地产开发等经营性用地就应该与农民讨价还价，以市场方式买地。表面上看，这的确是公平合理的，而事实上农民耕种的土地安排什么样的项目却是由政府规划和用途管制决定的，如果农民得到的补偿标准由建设项目类型决定，结果会出现耕种条件完全相同的土地，因政府确定的建设项目不同而得到的补偿不同，产生了相对的不公平，也是对同等权利有了差别性对待。不论项目是公益还是非公益、有无收益及收益高低，农民都应该按原用途获得同等补偿。

(三)征地实施的主体只能是政府

征地实施中还有一个认识误区，很多人都认为征地就是某个用地单位持政府的用地批文，从集体手中征得土地。用地单位与被征地单位之间的谈判过程就是市场中的讨价还价过程。在征地实际操作中，基层政府确定征地费用时往往也都是由土地部门牵线搭桥，由用地者与被征地者协商。给人的错觉就是政府做中介，双方买卖土地。其实，征地是政府的行政行为，不论土地未来由谁使用，政府都应该按规定标准补偿，政府是实施征地的唯一主体，不存在“开发商征地”“私营企业主征地”的说法。企业申请用地是向国家(政府)申请，而不是与村组谈判购买，企业无权征收土地。土地征收特指国家将农村集体所有的土地依法补偿后变成国有的行为，土地征收(用)必须由政府来组织实施。

《土地管理法》明确了土地征收(用)的批准权在省级以上人民政府，而批准后的组织实施则具体由市、县人民政府进行。也就是组织实施的主体是市、县人民政府，这主要体现在实施环节上。土地征收(用)具体有调查、登记、公告、补偿等环节，调查、补偿的环节都可以由土地管理部门或其授权的专门的征地事务所实施，对于两次公告一次登记的主体《土地管理法》作了明确规定：公告征地范围由县(区)人民政府负责实施，办理征地补偿登记和公告征地补偿安置方案由县(区)以上政府土地管理部门负责。应该说，政府的主体地位体现得非常明显，但各地具体实施时还存在许多问题。有些地方的征地调查、登记、公告、补偿等环节都由用地单位操作或者让用地单位直接参与，也有些地方则把工作下放或委托给街镇、村组去做。这些都是不合适的。特别是由村组操作，会因村干部在政府和农民之间唱“双簧”，带来许多负面影响，一种影响是村干部得到好处,不能代表广大农民的利益,给农民施加压力；另一种影响是为多要补偿，挑动农民阻挠征地、上访。为解决这些问题，必须强化政府征地的主体地位，规定除征地中的一些具体事务性工作可以由征地事务所操作外，其他应由政府或政府土地部门操作的，严格按规定执行。

尽管土地征收是政府与农村集体组织之间不平等的市场交易行为，但“政府”仍应该是理性的“经济人”，要体现市场的公平性。这个公平性不是体现在今后这个土地是基础设施建设还是房地产开发，不是根据未来土地增值收益的大小来进行讨价还价、分配利益。市场化要体现在以交易原则替换补偿原则，公平交易“谈判”可以体现在土地原用途的产值评估与农业地力等级评价上，可以在一定弹性幅度内公平评估和谈判，而不是由政府制定统一标准，可以有更细化的评估方法和价格指导标准，可以建立第三方评估机制。评估的目的是让土地补偿的计算跟得上市场物价水平的调整，法律可以固定补偿计算的倍数或者其他计算方法，但不能固定“亩产值”标准。全国各地的统一政策是可以统一倍数标准，但各地土地年产值可以有差异和按实评估，这就是市场化方向。农村集体组织超过评估标准的无理过高要求可以不予支持，由法院裁定后可以强制实施征地。

“三权分置”下的征地补偿：对象与标准

(一)新构建的“三权分置”

在农村土地集体所有制性质不变的前提下，重构农村土地产权制度，建立“股份合作、人人共有”的农地股份共有制，是一种可明晰产权的集体所有制。⑩主要内容是将农村土地集体所有的性质明确为“共有制”性质，集体的利益和权利应具体落实到每个成员个体，否则就失去了集体的意义；落实农民成员权资格，集体组织的农民都是土地所有权的代表，拥有土地所有权的一个份额，并可以以股份形式实现这个份额。合作社就是农地股份共有权的产权主体。关于该制度的设计这里不详述。

“三权分置”是指所有权、承包权、经营权的三权分离，重点是承包权与经营权分离，放活经营权。但所有权不明晰、承包权与经营权关系不理顺，“三权分置”难以实现。在农地股份共有制下，“三权分置”已成为必然。首先，土地所有权由集体组织中的农户“按份共有”，但土地所有权股份并不对应承包的地块，所有权与承包权在物理上就是分离的。其次，土地承包权由农民依土地所有权的共有资格而取得，农户可以选择自己经营获得土地收益，也可承担一定年期的承包责任，将土地经营权转让，由别人耕种，自己获得一些土地级差收益。这个“三权分置”解决了土地所有权主体明晰、家庭承包制延续、土地经营权自由流转等问题，且各权益之间的利益分配清晰，形成了“三权分置”的新商业模式。

(二)征地补偿的对象

《土地管理法》规定，征收土地需补偿三种费用：土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这三种费用都有明确的用途与受偿主体：土地补偿费补给村集体经济组织，是对集体经济组织及其成员的土地所有权的补偿；地上附着物和青苗的补偿费是对农业投资人实际投入和当季经营收益的补偿，也就是经营权的补偿；安置补助费是对失地农民的安置费用，相当于对土地承包权的补偿。在这样的征地补偿制度设计下，土地补偿费的分配权掌握在集体经济组织手中，而实际在村委会手中，也常常在几个村干部手中，这个费用以集体可以统一支配使用的理由被层层截留、私分或者挪用。人口安置根据被征耕地数量确定，过去安置“农转非”是好事，被安置对象确定常常是全村组平均摊(多出现在线性征地)，或者好事轮流享受(分片分期征地)。现在不愿意被征地的，往往按照谁承包地被征收就安置谁，无法体现共享或者共担。土地流转后的农地被征收也会出现流入方与流出方的争议与纠纷。

在股份共有制下，确立了新的“三权分置”后，征地补偿对象如何确定？

1.对土地所有权的补偿。在农地股份共有制下，被征收的土地也是共有土地的一部分，某个村组农地被征收后，因所有权份额与具体地块无关，集体组织的所有农民都按照股份相应减少农地份额，并按股份平均获得土地补偿，量化到农户。农民都没有丧失集体成员资格，而且按照“生不增、死不减”原则，外嫁女的股权也没有丧失，同样可拿到土地补偿款。下次该村组再被征地，仍按照这样的方法处理和分配，直至某个村组农地低于一定的绝对值或者人均农地低于某个临界值时，再次征地需一次征收，或者不得再征收而留地安置，村组自行利用，不应该以“撤组剩余土地收归国有的规定”对农民股权进行简单强制剥夺。

目前《土地管理法实施条例》规定土地补偿费的受偿主体是农村集体经济组织，至于村和村民小组集体如何对其进行分配并没有规定。各地规定的分配方法或者农村“村规民约”的操作实际，基本印证了农地股份共有制的合理性。如《江苏省土地管理条例》第二十七条规定，农村集体经济组织应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民。北京郊区土地被征用后，土地补偿费使用分配大致有：对被征地人一次性经济补偿；按月发放经济补助，给老年人发放退休金；安排就业；土地补偿费全村组平均分配，然后统一调整土地；经村民大会同意，统一进行投资和用于公益事业等。从这些做法可以看出，土地补偿费虽然法律上规定归集体所有，但“集体所有”实际是“人人所有、大家共有”，土地补偿费应该以各种形式在村民中分配，而且这些分配方法都可以用股权分配制度代替。管好土地补偿费的关键是取消行政监管和分配，代之以按照股份制企业制度严格监管土地补偿收益的分配与使用。

2.对土地承包权的补偿。过去承包权相当于用益物权，在所有权被弱化的情况下，承包权往往成了成员资格权，现在强化土地所有权后，承包权是由其成员身份带来的优先使用权，可优先租赁集体土地并要支付使用费。承包的土地对农民既具有生产资料功能又具有使用生产资料带来的社会保障功能，承包者有种植权，也就是使用生产资料的权利，安置补助费(或类似的费用)实际是对农民土地使用权(承包权)的补偿，是农民因丧失生产资料的使用权获得的补偿。如农民的承包地被征收后，应调整其他土地给他继续承包耕种或者保证被征地农民的转业安置，也可以发给自谋职业费。即使承包者将种植权让渡给别人，因被征地丧失承包权的补偿还是应该给原承包者。

3.对土地经营权的补偿。经营权为实际耕种经营者持有，土地征收时仍然应该对农业投资人实际投入和当季经营收益进行补偿。具体可能包括地上当季农作物、灌溉设施、对土地改良所作出的投入、土地整理新建沟渠道路、必要的农业设施等。受偿对象是调查登记确认的实际投资人。如果是原承包人投入的或者是村集体组织统一建设的，应补偿原承包人或者村集体组织，但经营权流转时经营者已购买或者付费的除外。例如，果园、鱼塘等投入补偿可以由土地承包者与实际经营者按各自投入协商分配。类似于房屋出租，房屋转租后被征收时的装修设施补偿，是出租人投资的补偿给出租人，是承租人投资的补偿给承租人。土地经营权在被征收时可以获得补偿的权利应该在法律上明确，否则不利于保护投资人权利，不利于土地流转。

(三)征地补偿标准

目前补偿标准不论什么费用都与土地年产值挂钩，并不科学，应该对不同权能适用差异化的补偿标准。

1.对土地所有权的补偿，可以按照被征土地现用途平均年收益水平补偿30～50年，相当于农地收益资本化的价格。美国农村发展研究所所长罗伊·普罗斯特曼认为农地30年净现值相当于所有权的70%～95%。这一结论不一定准确，但是其思路值得借鉴。

2.对土地承包权的补偿，可以按照需要安置的农业人口计算，以其可以享受不低于当地城镇社会保障水平需支付的费用为计算依据，所补偿费用可以支付得起社保费用。如果安排就业，且吸纳就业的企业为其缴纳城镇社保费用，安置补助费用可以支付给企业。如果在自愿前提下调整耕地给农民继续耕种，安置补助费可以付给村集体组织，建立失地农民社会保障基金，但相应计算已经安置了部分人口，该村组今后再次被征地，待安置农业人口不再增加和重复计算。征收其他农用地的安置补助费，可以按照与耕地的折算比例计算；征收未利用地和农民集体所有的非农业建设用地以及其他不涉及土地承包权的土地，不支付安置补助费。土地承包权虽然有年限，但农地股份共有制下的土地承包补偿可以不与年限挂钩。承包权补偿重点是要解决农业安置人员的社会保障问题。

3.对土地经营权的补偿，可以引入评估机制，对待补偿标的物采取统一定价与市场评估相结合方式确定。

(四)新征地制度的特点

1.土地所有权(股权)、土地承包权(生产生活保障权)和土地经营权(收益权)分离，“三权”补偿方法合理，对应的受偿主体明确，确定了公平补偿的原则而不是大一统的“土地年产值”标准，突出了对所有权(物权)的补偿，对承包权的补偿兼顾人员原依附在土地上的社会保障的转换，同时按照“谁投资谁受益”原则给予经营权合理补偿。这样的补偿充分考虑了土地所承担的包括生活保障、失业保险和养老保障等在内的多重功能。

2.股份制可以更好地解决征地中的公平与利益共享问题。村组内，一个集体经济组织内的被征土地并不对应是谁所有，而是共有土地中的部分或者全部，全村组农民可以按股分配土地补偿费，也可以由董事会决定分配比例，或者进行其他投资。例如，南京市建邺区某街村的村民委托集体用征地补偿收益购买科技园区的房产，再招商出租给科技型企业，培育产业和税源。在集体经济组织的统一资产运营下，失地农民可以“幸福一辈子”，有稳定的分红收入，也有就业和社会保障。

3.股份分配可以避免土地补偿标准频繁调整带来的前后标准矛盾。在城郊结合部的村庄可能在几年甚至十几年的跨度内被反复征地，每次补偿标准和实际所得并不一定一致，随时间推移会有所调整。如果按本文设计制度执行，对于土地所有权份额的补偿，每次都是按股份分配，可以保证公平合理，避免过去先被征地的吃亏，到处上访，或者先被征地的占便宜，后续征地无法推行的问题。

4.可以合理解决人口变化带来的征地补偿矛盾问题。农地股份共有制下所有权分配坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，那么农地股份所有权分配后，这个股权是永久的、可继承的，户口迁入迁出都不受影响，土地征收时相应获得土地补偿费的股份分配。在这个所有权制度下，如果集体经济组织有未发包的土地或者收回承包权的土地，可以机动调整给新增劳动力，农业人口安置只考虑有承包权的人口。新增人口除通过继承外不能获得所有权份额，但有可能获得土地承包权，获得承包权就可享受农业人口的安置；死亡人口所有权份额可以被家庭成员继承，获得土地补偿份额，但死亡人口土地承包权被收回(不能继承)，不应该安置，也没有安置补偿费的继承之说。

土地发展权的设立与运行：土地潜在收益补偿

土地发展权最早起源于英国，美国于1961年订立了土地发展权。从英美两国的共同之处来看，土地发展权是从属但又独立于所有权的用益物权，对这种权利的预期收益(指用途变更之后可能产生的收益)，要么国家向土地所有权人购买，要么后者向前者购买，土地发展权的归属是存在交易成本的。农民或者农地的主人，通常认为自己的土地被限制在农业用途上，形成了权利的牺牲，这被视为对“土地发展权”的侵犯。

土地发展权是指土地所有者在其所拥有土地上可以进行用途变更、开发利用强度与方式调整而获利的权利。土地发展权应该归于土地所有权人而不是土地使用权的受让人或购买者，“土地发展权”被征收或者产权人放弃则可以获得补偿。国有土地上的土地发展权归国家所有，集体所有土地上的土地发展权归集体所有。国家将集体土地征收为国有的同时，土地发展权也被一并征收。国家可以利用土地发展权通过土地出让的方式将土地交由使用人进行再开发利用，国家从而获得土地增值收益。完整意义的发展权既包括用途的变更，也包括开发利用强度的调整。“发展”可能源于农地非农化，也可以是工业改为商业，或者低密度开发改为高密度开发等。也有观点认为土地发展权就是农地非农化的权利，又称“农地发展权”。对于中国土地管理的实践来说，确实是因为设立了土地用途管制制度，以农地农用为原则，限制农地转为建设用地，这就促成了土地发展权的产生。由于中国土地发展权创设的主要目的在于保护农地，因而土地发展权也可以狭义地理解为农地变更为建设用地的权利，或称之为“农地发展权”。

因国有土地的发展权属于国家，让渡土地发展权时，实际已经在土地出让收益中一并收取发展权所得，因此，实践中土地发展权补偿主要还是集体土地被征为国有时对集体土地所有者的补偿。土地征收的目的一般是为了非农业建设，农民的土地之所以被征用，是因为他们的土地上设定了或者可以设定非农发展的权利。土地征收实际也是农民土地发展权被征收，被征收的发展权以资产化方式获得补偿，是保障农民财产权的重要方面。

目前中国征地补偿制度的一个基本原则是按被征地前的原用途补偿。按原用途用农业产值的一定倍数对农民进行征地补偿，标准明显过低，因为农民的土地发展权被忽视。现行《土地管理法》确定的补偿原则是不降低被征地农民原有生产和生活水平。而我们的征地改革目的不仅仅是“维持生活水平不降低”，应该是农地转为非农地的增值收益如何与农民共享，或者是农民集体组织享有共同开发权。也许有人会说，农地非农化应该坚持“涨价归公”原则，但发展权的补偿不属于“涨价”部分，而是土地所有者被强制征收的机会收益，与政府城市基础设施投入、环境改善等带来的“涨价”不是一回事，更不是市场自由竞争带来的“涨价”。土地所有者只需要在发展权上有一定补偿，来体现共享“发展”成果，给农民一些农地非农化的用途转换增值是合理的、必要的，农民自己的非农用地被征收了当然也应该给予发展权补偿。如果国家征收农村经营性建设用地，农民已经取得发展权，征收就是直接剥夺了农民集体继续在土地上获取收益的权益；如果征收的是宅基地，也就是剥夺了农民的居住发展权；即使征收的是农地，农地有非农化的可能和权利，但被禁止，这个禁止应该补偿或者付费购买。因此，国家征收集体土地，还应该给予土地发展权——土地潜在收益补偿。

土地发展权补偿的方式可以有实物与货币两种形式。留地安置实际就是对土地发展权的实物补偿形式。征地留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。国土资源部曾印发《关于加强征地管理工作的通知》(国土资发〔1999〕480号)，要求各级土地行政主管部门预留土地给被征地农村集体经济组织使用。目前已有广东、浙江、上海等多地实行留用地制度，但由于在国家层面至今没有统一明确的规定，各地的留用地政策、留地比例有所不同。1993年，广东省政府明确留地比例一般为征地面积的8%～10%。2005年，上海市政府明确征地留用地以村为单位，原则上按5%～10%的比例留给村集体经济组织。

留地安置的目的是“为保障被征地农民长远生计问题”，是给村集体经济组织留发展空间、留可以长期收益的集体资产、留造血功能，村集体与农民的资产纽带仍然存在，农民不因征地而返贫，社会可以保持稳定。“留地”就是留一些土地让农民自己发展，土地发展权没有被全部征收。留给农民的土地应该同时批准了农地转为建设用地，并可以按照城市规划进行开发建设。一般可以建酒店、商场、商务办公等，或者可以按规划发展工业。不建议开发住宅，如开发住宅则应该由政府收回拍卖。深圳有些村集体组织将留地开发权(也征为国有)再交给开发商换取一定数量的村集体组织统一管理的物业资产，如商场和写字楼，每年的租金按股分红。上海市还要求配套建立社区股份制，把资产按股份量化到人。

这里涉及两个细节：一是留地安置的面积如何确定；二是留地安置的实现形式问题。首先面积核定应该按照被征收的土地面积而不是被征用的农用地面积确定，因为留地安置补偿也应该包括原农村自身建设用地发展权的补偿。其次，实现形式上不能强调以货币化为主，否则就违背了“留地”的初衷而变成简单增加货币补偿。可以结合是否成片征地而撤组、在城市规划区内还是区外、应该安排的留用地面积大小等确定。征地撤组的原则应该留地安置，线性工程和零星征地的可以折算成货币补偿，城市规划区内可以用商业公办、社区配套等用地安排“留地”，也可以明确某块土地上应该给被征地村集体多少建筑面积的商业、办公等载体。城市远郊区也可以尽量给村集体安排工业、乡村旅游用地或相应载体。

土地发展权也可以通过农地被限制转为建设用地应获得货币补偿的形式体现，如可以用耕地保护补贴的资本化来购买发展权。划入基本农田保护区的耕地被设定了土地发展权的限制，国家有权作出这样的规划控制和用途管制，但国家是否应该给这样的权利限制买单呢？理论上国家除了有权为了保护环境、保护资源作出发展限制外，也有责任以奖励或者补助等形式对“不发展权”给予补偿。对于耕地保护，国家层面坚持土地用途管制，严格永久基本农田保护。但农民收获的经济效益却相对低下，产生了“种地不如‘种房子’”的错误认识。农民是耕地保护的主体，理应获得必要的经济补偿。2015年南京市出台《南京市耕地保护补贴暂行办法》，明确全市统一按300元/亩·年发放耕地保护补贴，补贴对象是与村集体经济组织签订承包合同的本村农户，农户若将土地承包经营权转包或出租给第三方，耕地保护补贴的发放对象仍为原农户，耕地保护责任也仍由原农户承担。土地发展权归土地的拥有者而不是实际经营者。因此，保护耕地的补贴应该支付给所有权的股份份额所有者，而不是土地承包经营权流转后的实际经营人。既然可以把政府给予农民的保护耕地的补贴理解为“不能种房子、只能种庄稼”的土地发展权受限的补偿，那么农民的耕地(可以扩大为农地概念)被征收时，就应该再得到一个土地发展权的补偿。补偿的标准可以按照土地所有者保护耕地(或农地)获得的补贴，参考土地补偿费的计算方法，补贴30～50年。如果划入基本农田保护的耕地补贴标准高一些，则相应土地发展权补偿的资本化费用也高一些。

特别要强调的是，土地发展权的补偿应该给土地所有人而不是土地承包人更不是土地经营者，就是补偿给土地股份合作社，按股分配给农民，与村组行政组织无关。土地发展权的补偿由集体组织的所有成员共享，以实物形式补偿的土地发展权，仍然是股份共有制下的成员共有；货币补偿的发展权，则由成员按股份分配。不是谁的承包地被征收了，谁被安置进厂不种地了就补偿谁，与土地承包经营权的被征收无关。这似乎也是农地股份共有制有利于征地制度改革的佐证。

农村建设用地入市的实质是什么呢？农地已经转为非农用地后，农民集体自身获得了土地发展权，农地入市就是土地发展权的“入市”，所以在征收补偿上除三权补偿外还应市场化获得发展权补偿，或者让农民集体同等权利入市交易。

农地转用许可应该体现对土地发展权的市场购买。因为农地转用需要计划指标，这个指标来源于两个方面：一是按土地利用规划确定的每年的农用地转用计划指标，二是现有建设用地转为农用地置换来的指标。似乎计划分配的指标不需要拆旧村庄和复垦耕地，成本较低，所以人们往往更热衷于等待计划分配指标。应该规定计划指标就是土地发展权，不可以无偿分配取得，要么向国家支付计划指标费用，国家征地时向农民购买土地发展权，要么购买土地置换指标，相当于购买了土地发展权。需说明，一是使用计划指标办理农地转用仍需交纳耕地占用税和新增建设用地有偿使用费，并承担耕地占补平衡义务，而使用置换指标理论上建设用地没有增加、耕地没有减少，所以不存在这两个费用和补充耕地义务。二是在土地征收上国家不应该以公益用途与非公益用途区分对农民的补偿标准，或者想当然分为征收和征购，对农民就是一个标准一个政策，但国家可以在农地转用指标分配、占用耕地的国家规费上对市政设施、公益项目给予减免或者支持。

总之，土地征收是为公共利益而实施，但不应该狭隘地理解公共利益，实施城市规划的“征地”都可以视为公共利益，政府是征地实施的唯一主体。在“三权分置”下征地制度改革需要落实对“三权”的对应合理补偿。在农地征用上还应该对农地设立土地发展权，让土地所有者获得长期稳定的收益。

①④党国英：《“提高十倍补偿”是计划思维》，《文史博览：理论》2013年第1期。

②杨俊锋：《如何确定征地的公共目的》，《南方周末》2012年10月19日。

③刘敏等：《新型城镇化“新”在哪里？》，《新华每日电讯》2013年2月28日。

⑤梁慧星：《对宪法修正案的若干私法解读》，《当代法学》2004年第5期。

⑥严之尧：《“三保”寻新路 改革再深化》，《国土资源》2013年第10期。

⑦田莉：《城市规划的“公共利益”之辩——〈物权法〉实施的影响与启示》，《城市规划》2010年第1期。

⑧张千帆：《如何理解与界定征地中的“公共利益”》，《中国国土资源报》2011年6月23日。

⑨戴双兴：《构建征用征购双轨并存的征地补偿制度》，《中国房地产业》2004年第6期。

⑩宗仁：《“土改”新思维:农地股份共有制》，《南京社会科学》2017年第9期。