国家治理现代化进程中的“好政府”*——洛克政府理论的现代启示

刘　华

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”①，并特别强调要“切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”②。在全面深化改革时期，政府的发展取向直接关乎国家治理现代化的进程。洛克《政府论》下篇被视为现代政府理论的奠基之作，其关于什么样的政府才是最好的政府的思考和辨析，对当前我国国家治理现代化进程中政府的改革与发展具有重要的借鉴意义。

“好政府”的逻辑生成与本质内容

洛克《政府论》的写作是为了回应罗伯特·菲尔默在《父权制》及其他政治著作中所提出的对生而服从说的辩护以及对生而自由说的辩驳。③他对政府起源的论证建立在其社会契约论的基础上，而社会契约论的一个重要历史假设是“自然状态”。洛克的所谓“自然状态”并不意味着为所欲为的状态。人们虽然享有无限的自由，但不能任意地损害别人的利益，因为既然人类都是平等的，人与人之间便无高低贵贱之分，也无权彼此侵害和毁灭；还因为人们具有理性和语言，能认识到自然状态中存在着支配人类行为的理性——自然法。洛克提出，在自然状态中，每个人都享有生命、自由和财产的自然权利，它先于政治社会而存在。尽管自然状态中的人们享有自然权利，但自然状态仍然存在着巨大的不便。有些人由于利害关系而有所偏私，或者对自然法缺乏认识而不遵守，常常用强力去侵犯他人的自由和自然权利。当发生矛盾冲突时，既缺少法律法规这样的明文依据，也没有任何政治强制力来保证公平裁决的执行，使得社会成员极度缺乏生活的安全感。为了克服自然状态的不便，更好地保护个人的自然权利，人们自愿放弃自己的部分权利，交由特定的公职人员来行使，当然这些公职人员必须按照社会全体成员或其授权代表所一致同意的规定来行使权利。“这就是立法和行政权力的原始权利和这两者之所以产生的缘由，政府和社会本身的起源也在于此。”④

洛克认为，政府的合法性来源于人民的同意。首先，契约的形成是每个人同意的结果；其次，每个成员都同意通过全体或代表的多数原则，来建立立法机构；再次，征税需要人民的同意。这意味着，政府的权力来源于人民的委托，类似于委托机构，委托人的地位高于被委托人，被委托人必须在委托范围内行动，一旦违反委托，则委托人可以撤回委托。政府的权力来源于人民的委托，表现为人民选举代表参加议会的相应制度，如果政府辜负了人民的委托，人民可以解除原有的委托，重新委托一个新政府。在洛克的社会契约论中，人们并未完全交出在自然状态下所拥有的权利，因此，政府被委托的权力是有限的。人民把权力授予政府时，规定政府的权力只能用来保护人民的生命、自由，特别是财产权。洛克明确提出，没有经过本人的同意，不能取走任何人的财产的任何部分，即使是为了维持政府活动而应当缴纳的赋税，也必须得到人民的同意。

洛克认为，政府的根本宗旨在于保障和服务社会公众的权益。人的生命、自由和财产神圣不可侵犯，它们先于政府而存在，政府应以保障和维护社会成员的基本权益为天职，任何时候都不能以任何借口损害个人权利。好政府首先是一个能够保障公民权利，促进社会公众福利最大化的有为政府。洛克提出：“政治权力是每个人交给社会的他在自然状态中所有的权力，由社会交给它设置在自身上面的统治者，附以明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。”⑤“当这一权力为人人在自然状态中所有的时候，它的目的和尺度既然在于保护他的社会的一切成员——即人类全体，那么，当它为官吏所有的时候，除了保护社会成员的生命、权利和财产以外，就不能再有别的目的或尺度。”⑥

洛克高度重视法律在政府建设中的作用。他提出：“无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。”⑦政府守法是建立好政府必须面临的首要问题。法律面前人人平等，统治者和被统治者无一例外都受制于法律，任何人都不能以任何借口凌驾于法律之上。“法律一经制定，任何人也不能凭他自己的权威逃避法律的制裁；也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”⑧尽管洛克并没有使用“法治政府”这一概念，但他比较完整地论述了“法治政府”的内在含义：第一，政府的一切行为必须具有合法性，即依法办事；第二，法律必须是普遍的和已知的，提出一个针对任何个人或一部分人的法律是不合法的；第三，法律必须是平等的，即法律规则必须平等地适用于所有的人，包括法律的制定者和执行者。⑨洛克是法治传统的倡导者，在他看来，自然状态的一个重要缺陷便是没有法律，“法律按其真正的含义而言，与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益……法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由”⑩。一个没有法律的政府，在政治上是不可思议的。

洛克强调，政府的权力是有限的。政府“对于人民的生命和财产不是并且也不可能是绝对地专断的”，“他们的权力，在最大范围内，以社会的公众福利为限”。换句话说，政府除了保护公众权益之外，并无其他权力。“如果握有最高执行权的人玩忽和放弃他的职责，以致业经制定的法律无从执行。这显然是把一切都变成无政府状态，因而实际上使政府解体。”政府一旦违背对社会和人们的承诺，“力图使自己握有或给予任何其他人以一种绝对的权力，来支配人民的生命、权利和产业时，他们就由于这种背弃委托的行为而丧失了人民为了极不相同的目的曾给予他们的权力。这一权力便归属人民”。简言之，政府的权力是有限的，人民应当对政府的行为时刻保持警惕，并设法限制专横和防止滥用权力。

国家治理现代化背景下政府治理面临的挑战和难题

当前，我国正处于改革发展的关键时期，推进国家治理体系与治理能力现代化是实现国家发展的重要战略举措，而高效的政府治理是实现国家治理现代化的重要组成部分。我国的政府建设在经历一次次改革和调整后，治理能力和水平皆有明显进步，然而仍不能完全满足国家治理现代化的发展要求，政府治理在诸多方面仍面临挑战和难题。

1.政府职能不够清晰，存在越位、错位和缺位现象

政府与社会之间应明确各自的职责范围，各司其职才能更好地服务于国家的政治经济发展。我国传统计划经济时代，在“大政府小社会”的格局下，政府的职能被无限放大，全面管理和控制着国家的经济、社会和文化生活，这种“无所不包”“无所不能”的全能型政府管理模式，严重制约了经济社会的发展。改革开放以来，随着我国行政体制改革的推进，政府在简政放权方面取得了一系列成效，但依然存在诸多弊端。经济和社会自治力量发展非常缓慢，政府仍在一定程度上制约着经济主体的发展、市场经济的运行和社会组织的成长，甚至直接干预社会事务的管理，出现越位和错位的情况。政府掌握着处理政府与市场、政府与社会的权力关系和边界的主动权，使得政府一直居于优势地位，在治理的过程中时常偏向自身利益，并依据自身的价值偏好选择具体的治理方式。与此同时，随着经济的发展，各种社会需求也不断增多，政府在满足民众基本需求和提供公共服务方面存在缺位和失职的现象，比如公共物品的供给、食品安全的保证、教育资源的合理分配等。换句话说，当前我国政府治理存在“该管的没管到位，不该管的管得太多”现象。显然，政府职能不清晰，越位、错位和缺位现象与国家治理现代化的要求是不相适应的。

2.现行政府管理主体和管理方式的单一化不利于国家治理现代化的实现

在明确政府职能的情况下，如何有效实施管理、履行职责是非常重要的。我国现行政府管理方式存在诸多不足，严重影响国家治理现代化的进程。一方面，单一化的管理主体难以满足多元化利益主体的要求。随着社会主义市场经济的发展，社会的利益主体呈现多元化发展趋势，这些利益主体具有越来越强的主体意识，政治参与的意识和能力不断提升，他们以各种方式表达参与政府管理的愿望和诉求，这就使得政府单一化的管理主体难以满足多元化利益主体的现实需要。另一方面，政府管理方式中的人治成分影响了政府的法治进程。计划经济时代政府管理高度行政化，具有很强的人治色彩，改革开放以后，随着依法治国的逐步推进，依法治国、依法行政的要求已深入人心。但在具体社会实践中，尤其是当人们的个人利益诉求与现行法律法规相冲突时，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等现象仍时有发生，有的地方政府甚至欺上瞒下，用地方“土政策”取代国家法律法规，自我主义和地方保护主义思想难以根除，变相违法的情况难以根绝。这些问题的存在阻碍了国家治理现代化的前进步伐。

3.现行政府权力部门化、碎片化，影响了政府治理的效率

高效的政府治理是实现国家治理现代化的重要条件。改革开放以来，随着我国行政体制改革的不断推进，在政府问责、行政审批等方面，以服务民生为旨归进行了重大调整，取得了显著成效。但是，权力部门化、碎片化的情况仍然存在，并成为影响政府治理效率的主要因素。政府治理面向的是社会大众，维护的是社会各方群体和组织的利益，政府权力一旦出现部门化、碎片化，往往使得政府规划难以反映国家的长远利益、整体利益。与权力部门化相伴的往往是利益部门化和利益个人化，这种碎片化的现象严重影响了我国整体社会合力的形成，降低了政府治理效率，制约了国家发展规划的整体性和协调性。这在经济领域和公共服务领域表现得尤其突出，各地方、各部门出于自身利益的考虑，在制定具体政策时会有所偏向，或凭借自身优势变相侵占公共资源，各部门制定的政策之间也经常出现相互冲突的情况。这种部门主义、地方主义带来的权力碎片化，是导致我国政府治理低效的主要原因之一，并成为制约国家治理现代化的不利因素。

4.政府工作方式的民主化和亲和度有待进一步加强

经过改革开放以来持续不断的政治体制改革，尽管我国的民主政治与法治建设日臻进步和完善，但官僚主义、形式主义、命令主义、主观主义的工作作风依然不同程度地存在。首先，受改革开放前全能型政府模式的影响，政府身上的“家长”“父母官”等角色意识仍未根本消除。在民众眼里，政府始终是严肃刻板、威严冷酷的形象，政府自身也还在一定程度上扮演着自上而下的统治、教化民众的传统角色。其次，由于计划经济体制下政府对社会和民众单向垂直管控机制的“路径依赖”作用，政府的强势地位使得政府工作人员容易滋生自身超越社会一般民众的等级意识和官民思想，面对普通民众时，不是履行公仆职责，反而在工作中不经意间便流露出居高临下的官僚姿态，脱离群众，甚至自居于群众之上。最后，政府信息的公开性和透明度不足。就现代国家治理来说，“公开透明是现代政府的基本价值理念，是现代政治文明发展的优秀成果”。一方面，政府有责任将事关公众切身利益的信息告知社会公众；另一方面，社会公众对政府的活动具有知情权和参与权。但是，当前我国政府在权威信息资源的占有上处于绝对优势，对公共信息仍以管控为主，在事关公众重大利益的公共决策上，常常排斥公众的参与，未能有效形成政府与民众之间的良性互动，以至降低了公众对政府的信任感。

国家治理现代化中“好政府”的现代想象与构建

建立好政府，是人类的美好愿望，但并不是所有政府都能够成为“好政府”。人类社会政治文明化的进程，其实质就是人类不断追求好政府的过程。在今天国家治理现代化的进程中，什么样的政府才是“好政府”呢？如何才能将“好政府”从想象变成现实呢？洛克的政府理论能够为我们带来怎样的启示呢？

1.国家治理现代化进程中的“好政府”应当是规范政府

“好政府”的规范性主要体现在明确的政府职能划分上。明确政府职能的合理边界，科学确定职能转移的范围，是实现国家治理现代化的重要前提。党的十八届三中全会明确提出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，政府职能转移本质上是政府规模最优的找寻过程，是政府与市场、社会关系的重塑过程，也是经济和社会自治能力的培育过程。”现代政府是社会治理责任的主要承担者，以强制力保障法律得以执行，保证社会秩序的正常运行。但是，政府不能代替市场配置资源，更不能用政府行为代替市场行为。政府如果越俎代庖，既会加重自身负担，也不利于经济的发展和社会的成长。在当前形势下，摒弃“全能政府”的思维模式，进一步厘清政府与市场、政府与社会的关系，保持两者间的适当张力，推进政企分开、政资分开、政事分开，使得“政府的归政府，社会的归社会”，努力建设规范高效的现代政府，给市场和社会自治留下更大空间，已成为推进国家治理现代化的重要路径和关键举措。

2.国家治理现代化进程中的“好政府”应当是责任政府

“好政府”的责任性主要体现在规范政府的权力运行、注重政府权力监督制衡等方面。在洛克的社会契约论中，人们并未完全交出在自然状态下所拥有的权利，因此政府被委托的权力是有限的。他还主张，政府的权力来源于人民，人民应加强对政府的监督，防止政府滥用权力，政府内部权力之间也应相互制约。这种“权力监督制衡”的理念对我国同样具有启示作用。任何一国的良性政治运转，都离不开规范制度的科学制定和有效运行。在当前我国国家治理体系现代化的建设中，能否实现制度运转体系现代化、以制度规范权力运行尤为关键。随着社会主义市场经济的发展，社会利益主体的多元化和社会矛盾的多样化日趋明显，“全能政府”的体制难以缓解甚至还会加剧政府与社会、政府与公民需求之间的矛盾和冲突，只有对政府权力本身进行规范和约束，促进社会力量的自主成长，坚持有所为有所不为，有作为而不越位，才能促进政府健康成长。现代化治理进程中，政府要努力提高信用能力。政府的信用能力主要体现为承诺实现能力，也就是政府兑现承诺的能力。一个政府如果在一定时期内所承诺的主要目标没有完成，或者完成比例很低，就会逐步失去社会成员的信任，信用不足最终将导致政府破产。此外，我们党一直重视权力的监督，并将其贯穿于中国政府建设和政治发展的全过程。如何进一步加强政府自身建设，加强对权力运行的监督和制约，以制度来保障社会成员的基本权利，强化政府的责任意识，通过一系列有效举措节约经济生活中的交易成本，在国家治理现代化进程中构建责任政府，“使政府工作可以问责，政府勇于对权力行使的后果承担责任”，既是当前我国政府建设面临的重大课题，也攸关国家治理现代化发展的大局。

3.国家治理现代化进程中的“好政府”应当是法治政府

“好政府”的法治化主要体现在依法行政上。洛克认为，一个没有法律的政府，在政治上是不可思议的。“统治者无论有怎样正当的资格，如果不以法律而以他的意志为准则，如果他的命令和行动不以保护他的人民而以满足他自己的野心、私愤、贪欲和任何其他不正当的情欲为目的，那就是暴政。”可见，法律是政治文明的重要保证。依法治国不仅是我们党领导人民治理国家的基本方略，也是实现国家治理现代化的基本前提。法治精神的内在推动力是人们对平等的要求，坚持法律面前人人平等是依法治国的一条基本原则。这种平等要求所有的行为主体在法律面前都必须脱离各种社会关系的影响，还原到一种最初的本真状态共同接受法律的调节。一切国家机关和公职人员都要依法行使国家权力，做到法定职责必须为，法无授权不可为；没有任何个人或组织可以凌驾于法律之上，都应在宪法、法律范围内活动；所有的社会成员都能平等地享有法律所规定的各项权利，并平等地接受法律的裁判。

在国家治理现代化进程中，首先应当致力于建设法治政府，以保证政府力量成为社会的积极力量而非破坏性力量。当前我国法治建设还存在许多不足，建设一个法治政府，需要多方合力。首先，党的各项方针政策的制定和实施要以法律为依据，一旦发现现行政策与国家法律相矛盾，要及时调整政策或者修改法律，这样才能保证政府治理有法可依。其次，法治的关键在于治国者首先受治于法，也就是说，政府的行为首先要受到法律的约束和控制。人们只对合法的权力才有服从的义务，因而政府的一切行政行为都必须遵循法律的规定，在法律许可的范围内行使权力，并受到法律的制约。当然依法行政并不是要求政府固守静态的法律条文，而是要能恪守人权、自由、平等、公平等法治理念和法律精神，结合我国国情和人民群众的实际情况灵活地运用各项法律法规，自觉做到执政为民，当好人民的公仆。因此，政府的职责、权限要以法律的形式明确下来，建立健全行政组织和行政程序法律制度，推进各级政府事权法律化。再次，加大法治宣传和教育力度，增强全社会的法律意识。法治政府的首要前提在于一个社会有相应的立法体系用以约束政府权力的获取、组织和行使，同时，还要使广大社会成员自觉摈弃一切违法的错误念头，提高自觉守法的积极性，懂得和敢于运用法律武器监督政府，维护自身合法权益。

4.国家治理现代化进程中的“好政府”应当是民主政府

“好政府”的民主化主要体现在改进政府工作方式上。首先，实现从“政府管理”到“政府治理”的思维转换。“管理”与“治理”有诸多相近之处，但存在本质区别，主要体现为前者偏重权力的集中，遵循的是自上而下的权力运行规则，常以政府命令、控制和规制为主要工作形式；后者强调权力重心的下移，遵循的是自下而上或平行的权力运行规则，常以对话、协商、合作等为主要工作形式。治理理论自20世纪七八十年代进入人们视野以来，在全球广受关注，并日益成为民主政治发展不可缺少的一部分。它既较好地回应了社会公众的民主化需求，满足了社会的自主性发展要求，也顺应了民主政治发展的潮流。其次，政府要倾听民声、顺应民意、注重民生。政府必须承担起实现社会整体利益的职责，服务于社会公众。随着改革开放的深入和全球化的发展，一种以指导和服务为主的积极的政府形象成为时代所需，并成为中国特色政治文明建设的一项重要任务。政府在制定政策时，要始终将人民的利益放在首位，始终坚持人民群众是国家的主人，以实现社会利益最大化为治理目标，充分调动社会各群体的积极性和主动性，坚持主权在民，最大限度地实现自由民主和公平正义。再次，政府要实现民主决策、民主管理、民主监督。政府的权力来自于公民的让渡，因此，政府在治理过程中，要充分保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，主动为人民群众提供更多的行政参与的机会，使他们更好地了解政治过程，更好地参政议政，推进决策科学化、民主化，让权力始终在阳光下运行。最后，要增强政治生活的清晰度和透明度。政府在现代化治理进程中，应努力消除公民与政府间的信息不对称，增加政府行为的公开透明度。除涉及国家秘密外，政府应尽力消解政治的封闭性，公开行政过程和行政结果，杜绝“暗箱、黑箱”操作，保证政府和群众处在相同的信息环境之下，增强公民对政府的认同和信任，进而提高政府的行政效率。

5.国家治理现代化进程中的“好政府”应当是高效政府

“好政府”的高效性主要体现在提高政府行政效率上。首先，要改进治理方式，实现政府治理主体的多元化。“当前能够承接政府职能的主体主要包括私营企业、非政府组织和社区组织。这三类社会主体在我国现实生活中所发挥的作用日益明显。”充分发挥这三类社会主体在国家治理中的主动性与创造性，是提升治理效率的重要支撑。其次，要健全社会自治制度，提升社会承接政府职能的能力。社会主体承接政府职能进而实现自治需要以健全的自治制度的存在为基础，否则，就无法保证转移后的职能能够得到很好履行。当前应主要加强以下工作，一方面，完善社区自治制度。目前我国还没有形成成熟的社区管理和自治制度，地方政府应开阔视野，借鉴发达国家和地区的社区自治成功模式，结合地方实际，制定有地方特色、符合实际、切实可行的社区自治制度。另一方面，完善社会自治经济制度。企业、慈善组织、社区等社会主体要想承接部分政府职能，都需要一定数量的资金支持作保证，而目前我国在民间募捐、社区财物管理以及居民集资等方面还没有形成健全的制度，因此，政府应在社会主体资金收支方面建立健全相关制度，确保社会主体可以获得足够的、安全的资金来维持自身运转，增强自身的物质基础和自治能力。再次，高效提供公共产品和公共服务。政府在明确职能的前提下，及时向社会和市场还权，鼓励和支持广大社会组织积极承接相应的职能，同时政府还可以向社会组织购买公共服务，共同创新社会治理形式，在社区建设、公益慈善、养老服务、社会救助、文化教育、扶贫济困、公共卫生、环境保护、科学研究等众多领域，充分发挥社会组织的作用。政府则集中精力提供市场和社会难以提供的公共产品，充分履行好宏观调控、市场监管、公共服务、社会治理、环境保护等职能，努力为社会提供高效的公共服务。最后，逐步与全球接轨。在日益全球化的情况下，政府不仅要立足中国的具体国情，而且还要放眼世界，有效借鉴和吸纳各国治理的成功经验，结合我国实际形成更加科学、民主、高效的国家治理模式，全面提升政府的治理能力和治理绩效。

③菲尔默的这些著作写于1628～1652年间，其目的是为了证明无条件服从绝对君主制的合理性。它们于1680年再版，是为了证明对斯图亚特君主制的服从是合理的。洛克的《政府论》不仅包含了对菲尔默的批驳，而且还针对占主导地位的绝对主义的生而自由理论，证明立宪政府和革命的合理性。[英]詹姆斯·塔利：《语境中的洛克》，梅雪芹、石楠、张炜等译，华东师范大学出版社2005年版，第11～12页。

④[英]洛克：《政府论》(下篇)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1982年版，第78页。洛克的社会契约论与霍布斯的社会契约论存在许多重要的区别。第一，自然权利观不同。洛克认为，生命、自由和财产是人们不可放弃、不可转让的自然权利；而霍布斯认为最基本的自然权利是自我保护，即保存生命的权利和权力。第二，交出的权利和方式不同。洛克认为人们把惩罚权“委托”给政府，因此政府受到契约的限制；而霍布斯强调人们把全部权利包括伤害他人的权利“让渡”给了政府，因此政府或主权者不受到契约的限制。第三，订立契约后产生的政府权力的性质不同。洛克认为，政府权力的性质不是也不能是专断的，因为即便在自然状态中，任何人也不拥有超过别人的管辖权；霍布斯则认为，国家是利维坦，拥有专制权力，因为在自然状态中，个人就拥有伤害他人的权力。

⑨洛克“法治政府”思想的产生并非偶然，一方面是为了约束君主专制的权力，另一方面则是对古希腊法治思想的继承和发展。辛向阳：《政府理论第一篇：解读洛克〈政府论(下篇)〉》，山东人民出版社2003年版，第114页。