试论社会组织在精准扶贫中的作用及实现路径

沈海燕

(闽江学院 马克思主义学院，福州 350108)

一、精准扶贫的内涵及其存在的主要问题

20世纪80年代中期以来，我国在全国范围内展开了有计划、有组织、大规模的扶贫工作。2011年，我国完成了第一个十年扶贫开发纲要，成为实现联合国发展目标贫困人口减半的第一个国家。我国农村贫困人口大量减少，收入水平逐渐提高，社会保障制度不断完善，但是，我国扶贫工作依然形势严峻。2014年国家统计局的统计监测公报显示，我国还有7017万现行标准下的贫困人口。

1.精准扶贫的内涵

2013年11月，习近平主席在湖南湘西考察时提出了“精准扶贫”的概念，这是在我国扶贫工作取得举世瞩目成就后提出的新方针。为尽快消除贫困，我国政府提出2020年要实现农村贫困人口全部脱贫的目标。这意味着六年要脱贫7000万人，每年减贫1170万人，每月减贫100万人，而截至2016年我国农村贫困人口还有4335万人。[1]由此可见，我国扶贫任务仍十分艰巨。为了保证这一艰巨任务的完成，习近平主席2013年提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指导方针。2015年6月，习近平主席在贵州考察期间将精准扶贫思想进一步概括为“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”这六个方面。

2.精准扶贫中存在的问题

精准扶贫指导方针提出后，各地在实践过程中取得了非常好的成绩。一些地方开始改革农村经济体制，扶贫瞄准贫困县、贫困村，并且注重从贫困确认、扶贫程序及结果多方面展开追踪。但精准扶贫工作还存在如下不足：

第一，贫困户识别不够精准。贫困户识别是精准扶贫的基础工作。目前我国的贫困户识别以贫困村为重点，以贫困户收入为基本依据，另外考虑住房、教育、健康等因素，通过农户申请、评议、公示和审核等程序进行确认。但因为农民流动性较强、贫困户参与度不高等问题，出现了一定误差，有的目标农户没有受益，有的不符合条件的人却享受到了照顾。

此外，国家按照年收入2300元作为贫困标准，并以县为单位实行“规模控制”，即通过收入统计上的百分比确定贫困规模。[2]贫困人口规模由省级扶贫部门测算后按结果进行分配，在这种方式下，各地的贫困村和贫困户指标与实际贫困人口规模并不完全一致，从而出现指标溢出或不足的现象。

第二，行政成本大。相比传统的粗放型扶贫，精准扶贫能够使扶贫针对性更强。但要实现扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准等六个精准，需要耗费大量人力物力，行政成本比较大。一方面，为贫困人口建档立卡是一项基础性的工作。准确识别所有贫困户的任务十分繁重，需要各级政府尤其是基层乡镇政府成立专门领导小组来统一布置，先广泛宣传，再调查登记，最后公正公开，才能保证贫困户全部建档。另一方面，贫困人口资金的发放使用和项目的监管，需要政府制定详细并有操作性的政策，还要具有一定专业素养的人才来执行和开展有效的监管工作。总之，在精准扶贫的过程中，必须投入更多的人力、物力，才能保证贫困户的准确识别、资金的正确使用，从而使政府部门面临着严重的人员、资金的压力，这必然会加重政府的行政成本。

第三，扶贫资金使用统筹不当。扶贫资金是财政专项资金，是精准扶贫的重要“助推剂”。但是，扶贫资金因为涉及财政、扶贫、发改等部门，加上项目多，又比较分散，所以在使用管理上存在诸多问题。比如，有的扶贫项目没能及时启动，致使扶贫资金长期滞留；有的项目资金没有用在规定项目上，被违法挪用；有的项目立项覆盖面太多，造成扶贫资金难以发挥应有的效益。

此外，除了扶贫资金以外，国家每年还以多种形式向农村建设投入资金，农业、交通、国土、水利、林业等专款中都有农村建设相关内容。这些资金本应和专项扶贫资金一起，为消除贫困发挥更大作用。但有些地方，这些扶贫资源并没有和扶贫资金整合，由于扶贫资金专款专用，其他支农资源就被用于其他地方。同时，由于已经有了专项扶贫资金，一些贫困县、贫困村反而失去了获取其他支农资金的机会。

第四，扶贫政策存在不足。扶贫政策存在着项目指向不准、扶贫部门和政策间有待协调等问题。精准扶贫项目通常是政府部门领导干部决定的，扶贫项目大都是养殖、种植等产业，而农村贫困人口很多是伤、残、病状态，缺乏一定的劳动能力。他们无法享受这些政策的优惠，想通过这样的渠道脱贫心有余而力不足。

除此之外，我国扶贫部门的设置仍存在突出问题。省级的扶贫部门，一些设置扶贫局，一些成立扶贫办，有些是独立设置，有些是混合设置。县级扶贫机构的设置更加不稳定、不规范。扶贫办负责专项扶贫工作，但实际上掌握扶贫资源较少，统筹各方的措施有限。这些问题的存在影响了扶贫工作的开展。同时，扶贫政策也需要整合，如扶贫开发与低保制度中扶贫和低保户有重复的现象，为减少因制度不一造成的问题，要对两项制度的信息进行比对，使扶贫更加精准。

二、社会组织在精准扶贫中的重要作用

2017年10月，习近平在党的十九大报告中强调：要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，中央、省、市县各负其责，确保到2020年我国贫困人口实现脱贫。要实现2020年全部脱贫的目标，必须凝聚全社会力量广泛参与，而社会组织是现代化社会治理的重要参与主体之一。加强精准扶贫中社会组织的参与，不仅能够有效降低扶贫工作的成本，更能提高扶贫工作的效率和效果。

1.社会组织参与能够使扶贫对象的识别更加精准

目前我国贫困户识别小组一般是由市、县、乡抽调的干部和村书记、驻村工作人员组成。他们是临时组成的识别小组，任务繁重，还会碰到亲朋等关系的影响，因此，在贫困户识别的实践中存在着漏报、虚假上报、拆户等现象。而在贫困户识别方面，社会组织具有多方面的优势，可以协助他们更精准地识别贫困户。参与扶贫的社会组织具有专业性、灵活性和公益性[3]，并且社会组织贴近基层，对农民的生活比较熟悉，能很快和村民打成一片，进而了解村庄全面的贫困户信息。社会组织的动员性强，善于沟通和交流，可以将政府的政策、主张向群众解释，鼓励所有符合条件的贫困人口及时申报。社会组织的志愿性，使他们对扶贫事业具有很高的热情，也具有较好的团队精神，能够快速、高效地协助识别小组完成贫困户识别工作。另外，社会组织还可以监督识别小组工作人员，避免漏报、虚假上报的情况发生。

2.社会组织参与能够使扶贫成本降低

政府部门要实现精准扶贫，需要投入大量人力物力，社会组织参与后，能够较大程度地提高资金的使用效率，降低扶贫成本。具体来讲主要有三个方面：一是社会组织参与精准扶贫，可以帮助政府分担一些工作。贫困户的识别和建档立卡以及扶贫政策的制定都要耗费大量时间、精力，如果由社会组织协助完成，可以减少政府人员的工作量。二是政府部门派出的识别贫困户、发放项目资金等工作人员有些是临时抽调的，专业性不强，效率偏低。而社会组织有专门的机构和专业化的员工，专业化程度较高，从事自身擅长的部分，可以高效地完成扶贫工作。三是社会组织能够动员个人、企业、其他团体出资，吸引社会资金扶贫，弥补政府资金的不足。

3.社会组织参与能够使扶贫政策更加完善

扶贫政策是精准扶贫目标实现的重要制度保障，但目前我国扶贫政策存在一些不足，部分精准扶贫政策未能准确到位，存在一定偏差。要使扶贫政策贴近实际，保障贫困户利益，并切实可行，就应在制定时充分吸取各方面尤其是基层群众的意见。而社会组织身处基层，是基层各领域各方面人才、资源的一个聚集地，能够为政策的制定提供公众尤其是贫困户的意见、建议。社会组织能够搭建起贫困户代表和政府沟通的桥梁，使政策指向明确，有较强的可执行性。在各项措施出台的过程中，政府部门应该采用多种方式来征求社会组织和其他社会力量的意见，如政策咨询、听证会等，这样有助于政府部门制定合适的政策，减少政策的一些失误和偏差。

此外，脱贫是扶贫政策的最终目的，社会组织了解贫困群体致贫的原因，能够提出针对性较强的脱贫方案。扶贫不是简单的资金注入，更是要发掘贫困者的潜在能力，对贫困群体进行培训和扶植，使其能够自食其力，通过自身改变贫困状态。社会组织明确贫困群体的多样化需求和不同特质，对政策制定提供详细资料，使政策尽量满足不同需求，提供个性化服务，使贫困者有效脱贫。

4.社会组织参与能够防止扶贫资金滥用

扶贫工作由政府主导，如果缺乏有效监督，扶贫资金可能被挪用和贪污，或者被用于搞面子工程等。尤其是在精准扶贫项目执行阶段及监督领域，如果由同一体系内的政府部门相互监督，在利益的驱使下，容易出现寻租或腐败现象。据审计署调查，在扶贫实践中个别县的扶贫专项资金被贪污或浪费，基层贫困户没有享受到扶贫政策的优惠。因此扶贫工作要引入社会监督，社会组织是社会力量的一个重要组成部分，社会组织监督比普通公众更积极、更专业。社会组织对政府扶贫进行监督，能够保证政策、项目、资金使用到位，减少扶贫事业中的贪污和浪费，促进扶贫事业健康发展。政府可以通过委托社会组织参与对农业产业扶贫项目及资金、扶贫信息报送等工作的专项督查，参与政府扶贫办、财政、发改委等部门组织的“财政扶贫资金使用管理”绩效考评工作[4]，从而防止贪污腐败等行为发生，保证扶贫资金的使用到位。

三、发挥社会组织参与精准扶贫作用的路径选择

社会组织能够在精准扶贫中发挥重要作用，但当前还存在参与力量少，引导、保障措施不足等问题。为了更好地发挥社会组织在精准扶贫中的作用，社会组织应加强自身建设，提升扶贫能力，而政府应积极引导社会组织参与精准扶贫工作，逐步完善社会组织参与扶贫的相关法律制度，不断拓宽社会组织参与精准扶贫的渠道。

1.积极引导社会组织参与精准扶贫工作

首先，政府要加强宣传工作，让更多的社会组织认识、了解扶贫工作。政府应通过多种方式介绍我国扶贫工作的重要性、进展和困难，积极号召、倡导并推动社会组织关注和支持、参与精准扶贫工作。具体来说，政府可以定期召开社会组织参与精准扶贫工作会议，也可以在政府信息平台上发出倡议，还可以将优秀社会组织的工作案例通过网络、报纸等媒体进行推送，吸引其他社会组织学习和参与。

其次，政府应对公众宣传社会组织，增加人们对社会组织的认知。当前，相当一部分人对社会组织的属性和工作不够了解，还存在一些误区，这在一定程度上限制了社会组织参与扶贫工作。政府的宣传介绍，将有助于社会组织树立良好的社会形象，获得更多的公众理解、认同、支持。

最后，政府应当优化登记制度，降低社会组织场所、资金、人员等注册门槛。重视对社会组织的培育，破解社会组织发展的体制和机制障碍，在设立登记、公共财政支持和能力扶持等方面给予相应的保障和帮助[5]。对暂不具备登记条件的社会组织实行备案管理，扩大社会组织数量和质量，增加社会组织服务扶贫工作的多种可能。

2.完善社会组织参与扶贫的相关法律制度

2014年12月，国务院发布了《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，这是我国首个社会扶贫方面的专门文件，是社会组织参与精准扶贫工作的指导方针。但总体来讲，我国社会组织参与扶贫整体规划仍有待完善，各项相关法律规章制度仍需要健全。政府要进一步明确各部门扶贫职责，建立政府和社会组织扶贫沟通联系平台。还要不断完善各项法律规章，制定相关政策，以制度形式激励、保障社会组织参与扶贫工作。具体包括以下几方面。

首先，各地方要出台社会力量(包括社会组织)扶贫指导性意见。应依据国务院发布的《关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》，研究制定省级扶贫指导性文件，并搭建社会组织了解和参与精准扶贫的有效平台。要制定详细的工作方案，编列出社会组织可以参与的扶贫工作目录，使社会组织参与扶贫开发的领域和项目清晰明了，这样才能确保社会组织在精准扶贫工作中有的放矢，行动有序、高效，提高工作的实效性。

其次，扶贫是一项系统工程，需要各部门、各政策之间的协调、配合。从最根本上来讲，扶贫就是要提高经济社会发展水平，要从制度、顶层设计上完善上层建筑，推动经济基础的改革，破除农村产业化、规模化发展的制度障碍，以大规模的扶贫开发建构扶贫的骨架。[6]各级政府、扶贫主管部门和行业管理部门要根据各省的指导性文件，制定适合本地区本部门的具体扶贫政策和措施，建立扶贫配套政策支撑体系，使之与社会组织参与精准扶贫的政策具有衔接性。

最后，要对扶贫工作开展考核，有效衡量社会组织的扶贫工作。在筛选社会组织时，要注重审查社会组织的扶贫能力，有无专业人才和基层工作人员。在扶贫工作中要对贫困人口建档、资金发放等环节进行全面检查和抽查，确保社会组织工作的准确性。

3.拓宽社会组织参与精准扶贫的渠道

要使更多的社会组织参与到精准扶贫事业中来，需要拓宽社会组织参与扶贫工作的途径。社会组织参与扶贫工作渠道不足，常常导致社会组织参与精准扶贫的形式单一、程度偏低。因此，要拓宽参与渠道，构建政府、社会公众和社会组织相互合作的体制机制，确保社会组织能够融入精准扶贫的整个过程，发挥社会组织的最大功能。

首先，精准扶贫的基础工作是贫困户识别。政府部门可以直接委托有资质的社会组织明确扶贫对象。被选中的社会组织和农业部门通力合作，核准核实扶贫对象以及人口数据，重点关注每年已经脱贫的贫困村、计划脱贫的贫困户和贫困人口。

其次，在项目落实过程中，政府可通过购买公共服务让社会组织直接参与精准扶贫。政府应完善具体制度设计，对参与扶贫项目的服务标准、服务范围、服务对象、购买程序等进行明确规定并公示，通过投招标等方式选定符合要求的社会组织。

再次，社会组织以多种形式辅助政府完成扶贫。建立社会组织与各级政府部门、相关企事业单位的联动机制，在各种扶贫资金、物资的筹集、发放过程中发挥作用。社会组织可以充分发挥桥梁作用，将各方面资源进行整合，扩大贫困户款物筹集渠道，使大量援助物资、专业技术人员和志愿服务人员高效有序地进入贫困村和社区开展工作。政府还可以细化扶贫工作，通过授权将一些与扶贫有关的事务性工作、辅助性工作直接转交给社会组织来完成。

最后，扶贫工作是一项长期的事业，政府部门可以支持指导社会组织根据自身专业优势，在贫困村设立各种专业服务站，为贫困群众提供社区发展、心理辅导、法律援助、疾病监测等多方面专业服务。在政府的支持帮助下，社会组织可建立健全涵盖对口援助、就业培训、创业扶持的一体化持续帮扶机制，建立大量民生项目，全面帮助受助群众发展生产、增加收入、改善生计。

4.加强自身建设，提升社会组织扶贫能力

由于各种原因，我国社会组织的自律性普遍偏弱，一些社会组织存在内部管理无序等现象。社会组织应按照“权责分明、依法自治”的标准来建设自身。

首先，完善规章制度。社会组织应当加强内部的各项制度建设，建立并完善组织制度、人事制度、岗位制度、财务制度等。同时要有明确的机构划分、人员构成、职能范围，要逐步建立科学、民主的决策机制，要有规范的管理制度和严格透明的财务制度。

其次，加强思想建设。社会组织具有志愿性、公益性等特点，成员应具有较高的思想觉悟、服务意识。参与精准扶贫工作，常常要深入到偏远贫困地区，环境非常艰苦，这就要求社会组织成员具有奉献精神。社会组织可以通过开办各种讲座、定期学习等形式使扶贫理念内化到每一个成员心中，形成一套适合扶贫工作的思想文化体系。

最后，社会组织要以政府部门公布的优秀扶贫组织为目标，通过学习和实践活动，创建规范化服务，尤其是通过党员带头，创立示范窗口、服务支队，借助人力、专业、技术等优势，为贫困群众提供周到服务，在精准扶贫工作中起带头引领模范作用。