论中国民办高等教育发展的逻辑转向

李 虔

(国家教育行政学院 教育行政教研部，北京 102617)

改革开放以来，中国民办高等教育从无到有，在鼓励、约束、防范、支持的交替过程中发展壮大。回顾40年的发展历程，有两条清晰的主线：一是民办高等教育是改革开放和市场经济的产物，具有典型的市场化特征。资本逐利性赋予其从无到有的发展动力，也赋予其从弱转强的竞争本能。二是民办高等教育是高等教育改革创新的产物。发展民办高等教育是最大限度发挥高等教育系统功能的积极尝试，也是以新形式面向高等教育阶段性供需矛盾的有益探索。40年来，民办高等教育于外界受到市场经济条件和政策管控的双重影响，于内部受到高等教育基本逻辑的牵引，在时代发展和社会发展中寻找自身的增长点。今天，站在改革开放新的历史起点上，对民办高等教育发展经验、逻辑及其转向进行探究，具有重要意义。

一、1980年代：“社会力量办学”的营利动机

1977年我国普通高等学校恢复招生，民间举办的各类文化补习、单科进修和自学辅导学校(班)大量涌现。1982年宪法提出社会力量办学的概念，从1984年3月起，河南、北京、贵州、上海、山东、贵阳、厦门相继出台社会力量办学规定，均允许举办者向学生收取学杂费以保障正当可靠的经费来源。80年代中期，全国约有170余所类似的民办高等教育机构[1]52，虽然较同期公办高等教育仍属小规模，但从无到有的强劲增长势头已不容小觑。早期民办高等教育多由个人举办，带有明确的投资获利动机和良好的盈利能力。当时，民间资本急于寻求投资领域，只要是有营利空间的领域，大量的资本就会进入或随时准备进入。私营企业和私营经济迅速发展，逐步放开的医疗卫生、文化体育、公益事业领域也都有了民间资本的力量。虽然当时起步的民办高校，很多是通过滚雪球方式发展，而并无较多原始投入，但高等教育领域所能吸引的民间资本，具有与其他领域民间资本的相似性，即强烈的营利动机和普遍的营利倾向。这一源头性特征间接导致“完全的捐资办学在今天的现实国情中仍然是少数”[2]。

虽然1978年邓小平就指出“教育事业不只是教育部门的事，各行各业都要支持教育，大力发展教育”，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》也指出“地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上鼓励单位集体和个人捐资助学，但不得强行摊派”，但在很长时期内，社会对民间资本在多大程度上可以介入高等教育领域，没有形成清晰的认识。显著标志有二：一是地方实践发现，通过学杂费营利是当时民间资本兴办高等学校的一个重要经济动机，以至于1987年国家教委、财政部印发《关于社会力量办学的若干暂行规定》要求“不得以办学为名非法牟利”。而“以办学为名非法牟利”和“以办学为名牟利”显然是两个不同的概念。二是民办高校校长都主要由出资人决定，且大多数出资人认为学校产权应归自己私有，其投资和盈利应属于个人所有。经济收益成为民办高校创办与运营的强大激励力量。

二、1990年代：“不以营利为目的”的经济行为

1993年十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，让市场在国家宏观调控下发挥对资源配置的基础性作用。从此，市场力量正式成为各领域发展的强动力，也在很大程度上塑造了中国高等教育的发展历程。也正是在90年代，经济理论被正式引入高等教育领域。当年流行“拿文凭，到民校”的说法。受教育产业化思潮影响，高等教育产品被认为具有鲜明的商品性甚至产业性，高等教育市场具有可选择性，而发展民办高等教育就是市场经济条件下丰富高等教育选择的内在要求。1993年《中国教育改革和发展规划纲要》提出，“高等教育要逐步形成以中央、省(自治区、直辖市)两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局”。同时，为优化高等教育资源配置、提高效率，1993年北京市率先在民办高校试行学历文凭考试，1994年国家教委首次批准6所民办高校颁发学历文凭[3]13，1999年《中国教育统计年鉴》显示，90年代末纳入国家学历教育体系的民办高校共37所，在校生3.5万人。

从经济视角看，90年代高等教育供需矛盾突出，升格了一批民办高校后，仍存在一个巨大的卖方市场。当时国家层面提出高等教育大众化战略，高校扩招为具有学历授予资格的民办高校迎来了历史机遇期。从理论上讲，民办高校“经由市场逻辑塑造产生”[4]115，“市场可以被用作其合法化的来源”[5]70。但随着经济改革的深入，我国高等教育出现“经济泛化”现象，即以经济指标衡量一切教育活动。教育投资被等同于产业投资，举办者的兴奋点围绕着营利和回报，这导致民办高校对创收项目的热衷和对经济利益的过度追求。对于民办高校的种种经济活动，当时的观点认为，以营利为目的会损害教育本身的价值；但完全取消经济利益，会使社会资金丧失投资教育的原动力[6]199。1993年8月，国家教委发布《民办高等学校设置暂行规定》，首次从部门规章层面规定“民办高等学校不得以营利为办学宗旨。其财产归学校所有”。此后施行的《教育法》和《社会力量办学条例》都再度重申“不得以营利为目的”的基本原则。但关于是否全面禁止民办高校举办者的经济回报，一直未有明确规定。在政策模糊和宽松的条件下，扩大招生规模以增加学费收入是当时民办高校的主要办学目标；利用银行贷款购地建房，加速办学规模扩张，依靠学费积累，边创收、边提取回报、边支撑办学，是当时采取的主要发展模式。

三、新世纪以来：围绕“合理回报”的三轮争论

2003年9月起施行的《民办教育促进法》规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”，从立法层面解决了“可否从办学收益中提取经济利益回报”的现实难题。早在1997年，该法就被列入立法规划，但2002年10月底，几经修改的法律草案仍未通过全国人大常委会审议。争议焦点之一就是“是否应给予合理回报”，其实质是关于教育公益性与营利性是否矛盾对立的争执。反对观点认为，允许经济利益回报违背了公益性原则；而更多赞同观点认为，公益性与可营利性并不必然矛盾。投资举办的民办高校具有营利属性，允许合法营利，给予营利空间，非但无损其公益性，还有利于公益性办学，有利于促进整个教育事业发展，从而增加社会公益[7]25-34。实际上，在该法出台前，一些地方规定就采取给予“合理回报”的办法，照顾举办者普遍的营利倾向。如2001年《河北省民办教育条例》规定，投资者在保证教育机构正常运转和发展的前提下，可以取得合理回报。那么，出资人获取合理回报是否违反教育公益性原则，取决于对合理回报的定性。2004年4月起施行的《民办教育促进法实施条例》明确了取得合理回报的“扶持与奖励”原则，也就是再次明确将合理回报作为奖励措施，而非财产分配办法。这一规定说明，合理回报制度是具有阶段性的激励办法，并不违背“教育不得以营利为目的”的法律框架。自此，关于“是否应给予合理回报”的讨论在政策层面告一段落[8]43-48。

《民办教育促进法》规定，“取得合理回报的具体办法由国务院规定”，但国务院一直未制定具体办法，只提出由地方制定。“如何提取合理回报”成为第二轮争议的焦点。关于该法中“扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”的规定，有学者认为“扣除的宽严适度”是问题关键[9]15-16，也有学者总结分析合理回报与投资额、与年办学结余、与办学收入、与学费收入联系，以及一次性奖励回报、组合回报等可能方式[10]44-46。地方探索中有两个做法值得关注：一是将制定合理回报具体办法的权责从政府转移到学校。如2005年《贵州省民办教育促进条例》规定，出资人根据民办学校章程的规定取得合理回报；2006年《海口市民办教育促进和管理办法》规定，取得回报的比例由学校、董(理)事会或者其他决策机构决定。二是鼓励将合理回报继续用于学校发展。2008年《四川省民办教育促进法实施条例》提出，将合理回报用于学校发展的，应当作为再投入。此后，广东、天津相继提出，将依法取得的合理回报用于学校发展的，其数额计入举办者出资额。这样，政策系统形成“如何提取合理回报”的折衷方案，既不让投机者一夜暴富，又保证民办高等教育能够稳定发展。

但是，举办者要求将合理回报固定化的呼声激越。而合理回报规定在执行中一再引发恶性问题。如某校经费仅60%的比重作为经常性办学经费由校长指派，剩余40%为学校发展基金，由创始人子女以“合理回报”名义获取使用，学校办学条件遭到严重破坏。2010年《教育规划纲要》，提出“探索营利性与非营利性民办学校分类管理”。此后引发了第三轮争议，焦点围绕“新政是否应保留合理回报”。最初，有学者提出将民办学校划分为营利性、非营利性不要求合理回报、非营利性要求合理回报三种[11]21-22，也有陕西、上海等地方试点尝试突破营利性与非营利性二元划分，将“是否要求合理回报”作为分类标准之一。2016年11月通过的《民办教育促进法》修改规定，删除了之前关于合理回报的规定，明确非营利性民办高校举办者不得取得办学收益，原有采取合理回报且拟继续寻求经济收益的举办者，可作为股东从营利性民办高校获得投资收益。实践界的反对声不断，一是民间诉求本来就具有投资性质，二是泾渭分明的改革逻辑引发诸多不适。过去30余年的发展政策，往往留有余地，意在保护求资源、求生存阶段的民办高校，其结果是大量民办高校以非营利性之名而行营利之实，呈现大而不强的民办高等教育格局。

四、回归教育的逻辑：未来发展的必要转向

过去40年里，民办高等教育发展的经济逻辑占据主导地位。经济因素在一定程度上取代了教育本身，成为民办高等教育发展的主要驱动力。这条经济逻辑主线主要包含两个重要方面：(1)市场规律与机制。不论是公办还是民办高等教育，其发展手段和目的都更明显转向市场规律。高等教育市场化甚至商业化是世界性的现象。从国家层面看，民办高等教育快速发展直接得益于市场经济的指导方针，以及与之相适的体制改革契机。体制内放权让利，促使公办高校面向市场提供教育服务，发挥自身优势自筹办学资金；体制外培育市场主体，鼓励社会力量以各种形式参与举办民办高等教育。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出提高学费标准，大力发展校办产业和社会服务，运用金融、信贷手段融通教育资金，同时提出“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。从更大意义上看，民办高等教育重要政策的出台，未必以突破教育问题为前提。发展民办高等教育，本身就被作为解决社会经济问题的政策工具。(2)资本职能与空间。我国民办高等教育发展的萌芽与起步，得益于私人资本的活力及其对价值增值的追求。早期进入民办高等教育领域的资金，绝大部分由个人持有，具有明显的投机性和流动性。新世纪以来，集团收购或投资设立高等教育院校颇为流行，联合资本的积累性和扩张性成就了民办高等教育的规模扩张。同时，民办高等教育行业集中度低，行业增长空间大，资本有收益递增的特性。这也是我国民办高校较多依靠办学积累滚动发展，而非资金注入式模式发展的主要原因。即使是未能获得直接牟利，撬动民办高等教育资本的出资人也可以得到非教育教学业务营利、人才订单培养输送等附带收益。再加上很长一段时期内政策含糊，进入高等教育领域的社会资源几乎都带有资本的性质和任务。逐利成为连接经济逻辑与民办高等教育的脐带，直到今天也无法隔断。

结合市场和资本两个因素看，民办高等教育发展的经济逻辑主线呈现“市场机制弱、资本功能强”的特点。民办高等教育具有天然的市场基础，所以一直被认为具备体制机制灵活性优势，可作为高等教育竞争性市场的重要力量。但这种体制机制优势更多停留在理论层面，而非事实层面。我国民办高等教育至今未能形成与公办高等教育有效竞争的实力和机制。究其原因，除起步晚、起点低、基础弱之外，资本职能过重的经济逻辑制约了民办高等教育的发展。(1)逐利空间表面上刺激了带有资本属性的社会资金进入民办高等教育领域，实则制约了政府对民办高校的支持和投入。法律制度和政策环境确保了公办高校的垄断性地位，令民办高校难以望其项背。政策待遇不公平不全是体制问题。经济动机驱动下的民办高等教育，选择了实际上的营利行为，注定要面对与公办高等教育不同的政策。(2)服从于经济逻辑的民办高等教育，自身也产生诸多制约发展的问题。如在专业设置方面，几乎所有民办高校都开设外经贸、传媒等热门专业，迎合市场需求，增加学费收入[12]。在管理体制方面，普遍采取家族化或公司化管理体制，维护有利于资本利益格局的运行方式，导致办学短期行为。现实中，很多民办高校沦为准经济组织，教育逻辑被悬置，办学理念功利化，从而导致始终无法向优质化转型，走上可持续发展之路。

一直以来，增加高等教育供给、满足差异性需求的最有效工具被认为是经济手段和市场机制。过去的经验证明，经济逻辑确实有效增加了高等教育供给，但并未有效地满足差异化需求。当前，实现更有质量、更能满足选择性需求的高等教育，民办高校大有所为。同时，始终受资本逐利和政策防范钳夹的民办高等教育，自身也在生存危机和外界批判中渴求转型。分类管理从制度设计上要求更加纯粹的民办高等教育，或在营利性部门实现产业经济逻辑与教育联姻的最大价值，或按照高等教育组织的要求重塑非营利性民办高校。随着修改后的《民办教育促进法》的实施，大批存量民办高校将转为新法意义下的非营利性民办高校，未来可预见将由以“经济逻辑”为主导逐渐转向以“教育逻辑”为主导。虽然这一转向具有其时代背景、现实需要和法律依据，但在制度设计未全面完善、社会投入资金未完全丧失资本职能的漫长过渡期内，转型任务仍然艰巨。

遵循教育逻辑，实现以对教育本身的追求驱动发展。一是要向真正的公益性回归。民办高等教育作为一种教育供给制度，通过人才培养、举办教育产生和带来公益性，即便是营利性高校的教学效益也具有社会外溢性[13]。我们并非以营利性否认公益性，但应认识到营利性过强会损及公益性。以往的政策环境刺激了民办高校的公益性导向，而《民法总则》以“营利法人”和“非营利法人”作为法人分类标准，对非营利性民办高校挥别功利、回归公益提出新的要求。二是要完成发展手段和目的的置换。遵循教育逻辑并非完全摒弃经济逻辑，而是要将经济逻辑从目的变成手段。民办高等教育的活力来自市场，通过市场机制提高办学的成本效益并无可厚非。但市场策略只是促进教育发展的工具，其本身不能成为目的。民办高等教育发展目的应归位于生产和人才培养，不能为经济逻辑尤其是资本职能因素所改变。三是要培育自我改造和转型升级的自觉。随着分类管理改革的持续推进，民办高等教育生存和发展的政策环境产生变化，至少拟选择非营利性办学的民办高校要依法进行非营利性改造。同时，可预见未来十年内，民办高校普遍面临换代接班问题。由于高等教育产品的特殊性，民办高校接班问题显然不同于私营企业。一方面，已成长起来的民办高校虽然度过艰难创业期，但仍然需要真正对民办教育事业有感情、肯奉献的人接力掌舵。在“创二代”时期完全“去家族化”既不符合现实，也未见得利大于弊。另一方面，我国高等教育正处于加快实现现代化、推进现代大学制度建设的关键时期，这对民办高校突破家族制管理、探索适合发展需要的现代治理结构提出要求。这更要求有远见的举办者及其接班人，对“真正以教育为目的举办民办高校，以教育为目的经营民办高校”有清醒认识和行动自觉，加快民办高等教育的自我改造和发展转型。