基于“增进民生福祉”的制度性福利与服务性福利整合研究

周　沛

(南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210024)

习近平总书记在十九大报告中指出，坚持在发展中保障和改善民生，“必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”①习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23页，第47页，第23页。。增进民生福祉是发展的根本目的，从社会保障角度看，就是要保障群众基本生活，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，做到“保障适度”②习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23页，第47页，第23页。，免除民众“衣食住行、生老病死”的后顾之忧；从社会福利视角看，就是要为民众不断提高生活水平，改善生活质量，不断满足人民日益增长的美好生活需要；从福利多元化视角看，就是要整合多方面的福利资源、内容及其供给方式，以使福利达到最大化，“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”③习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23页，第47页，第23页。。

民生福祉涉及的范围较为广泛，从福利的供给主体与形成机制看，主要以“制度性福利”及“服务性福利”为主要类别。二者从不同的侧面，以不同的方式，面对不同需求的对象，提供不同项目的福利。在我国大陆地区，由于体制机制方面的缘由，制度性福利与服务性福利的实施存在着“各自为政”的倾向，二者不能相互衔接而形成合力，在一定程度上衰减了福利供给的效能，降低了福利设计的目标预期。本文从“增进民生福祉”的视角，就“制度性福利”与“服务性福利”的整合问题进行分析。

一、福利及“制度性福利”与“服务性福利”

社会福利是关乎民生，关乎社会发展的重要制度安排与政策措施，是社会建设与社会治理中不可或缺的重要内容。在工业化、城市化和现代化的进程中，由于资源占有的差异性和制度安排的冲突性，必然会出现诸如贫困、失业、疾病、老年、残疾及相关依靠自身及家庭能力不能很好解决的问题。为公民提供必要的社会福利，是一个负责任的政府所必须努力做到并且要做好的公共事务。社会福利是现代文明社会发展过程中的必要内容，是个体和群体所致力追求的理想并为之实践的目标；社会福利水平之高低是衡量一个社会发展程度之重要标志。随着社会经济的不断发展，社会福利的涉及面必将越来越广，其福利程度也越来越高。

学者对福利的认知和界定不尽一致，但总体内涵基本接近。一般来说，中文中的福利与“福祉”是同一个层面的概念。从本质上看，福利包括物质和精神内容的“福”与“利”，是一种幸福和利益的结合体。《后汉书·仲长统列传》之《理乱篇》有“使奸人擅无穷之福利，而善士挂不赦之罪辜”的论述，“福利”具有物质层面的“幸福和利益”。而韩愈在《与孟尚书书》中的“何有去圣人之道，舍先王之法，而从夷狄之教，以求福利也”之“福利”，则指向了强调人们精神层面的幸福感与满足感*转引自景天魁：《福利社会学》，北京：北京师范大学出版社，2010年版，第4页。。从英文看，福利可以有四个单词加以表述：welfare、wellbeing、benefit、interest。后三个单词主要指“安宁”“幸福”“利益”“好处”“恩惠”等，这是微观层面的，仅限于对于个体或少数人的利益供给，缺乏福利的公共性与社会性，因此，我们不认为是对“福利”的最好表述。如果从公共性、社会性角度看广大社会成员所享有的“幸福”，则welfare一词能够很好地反应出福利的内涵。从词源上看，英文的“福利”为well与fare之组合，意指“美好的生活”。福利是幸福、快乐、健康的生活状态，一种好的生活状态或满意的生活质量，是个体或群体所追求的理想目标。为此，福利应当具有三个方面的含义：

第一，基本生活保障。在任何时期，广大社会成员的基本物质生活，包括衣食住行医等物质生活的方方面面，都必需能够得到基本保障与满足。通过制度化社会保障，为社会成员提供基本就业、基本医疗、基本养老等基本生活福利。对于特殊弱势群体，政府及社会通过社会救助等方式为其提供救助金或生活资料，以保障其基本生活。这是福利的基本层面。第二，生活水平改善、生活质量提高。如果说社会保障的目标定位是保障基本生活，那么，社会福利的目标定位应该是在保障基本生活的基础上，不断改善生活水平，提高生活质量。生活水平的改善与质量的提高，乃是社会福利的本质所在与价值追求。随着社会的进步与经济的发展，人们对物质与精神生活的追求日益加强，对生活水平和生活质量的要求越来越高。不断提高全社会民众的生活水平，改善其生活质量，实施普惠型福利，是福利发展的本质要求与具体层面。第三，生活状况的满足程度。福利具有客观性与主观性两种属性：一方面是客观的福利供给与获得，即政府及社会为民众提供了多少福利项目及多高水平的福利，民众获得了多少具体实际物质性福利；另一方面是民众对获得的福利之主观认可与评价，即他们是否在心理上对其生活状况感到“幸福”与“满足”，是否有“获得感”。如同安东尼·吉登斯所言，“福利在本质上不是一个经济学概念，而是一个心理学概念，它关乎个人的幸福”*[英]安东尼·吉登斯：《第三条道路》，北京：北京大学出版社，2000年版，第121页。。满足程度与“获得感”，是对福利实施的最佳效果评价，是福利客观与主观属性的最好统一。

福利的客观状况是个体和群体取得幸福和快乐的重要物质基础；而福利的主观感受则在很大程度上决定着对“福利”供给的评价与认可，二者缺一不可，是有机联系在一起的一个问题的两个方面。正如马歇尔所言：“福利与对状况良好、幸福的体验和良好状况的形成条件有着复杂的联系。说一个人活得好，是指他实际生活得好并且感觉也好(doing well and feeling well)”*T.H.Marshall,Social Police in the Twentieth Century，London:Hutchinson,1985,p.12.。由此看来，福利是一个涉及物质与精神层面的复合体，是社会发展中个体与群体永恒的目标追求与价值选择。从福利保障*这里的福利“保障”，特指使福利得以顺利实施的制度及政策“保障”。和表现形式看，社会福利存在着作为“制度的福利”及“状态的福利”两种形式*尚晓媛：《“社会福利”与“社会保障”再认识》，《中国社会科学》，2001年第3期。。前者是国家层面的制度安排和政策设计，后者是福利制度实施后的效果表现。现实生活中，“作为状态的福利”，并非仅仅由“制度的福利”而导致，尚有一些非制度层面的，特别是服务层面的福利，能为民众带来较为实际的“福利状态”；为此，根据这一思路继续探索，我们可以从供给主体、供给内容及供给方式，将福利分类为“制度性福利”与“服务性福利”。

制度性福利是以政府为主体，以法律为依据，以政策为标准，以货币为补偿，对公民所实行的刚性福利。现代社会保障是制度性福利最为典型的代表，集中体现了制度性福利的特征。1601年英国的《伊丽莎白济贫法》通过立法的形式，明确了政府在社会救助中的主体责任。尽管《济贫法》在其实施过程存在类似“福利依赖”的问题，但是，由于政府负起了主体责任，所以可以看成是制度性福利。从社会保障发展脉络看，如果把19世纪80年代德国的“保险三法”*德国保险三法：1883年的《疾病保险法》、1884年的《工伤保险法》、1889年的《老年及残疾保险法》。看成现代社会保障制度形成的标志，那么，随着1935年美国《社会保障法》的颁布以及1942年贝弗里奇报告的出笼，社会保障就被赋予了国家制度与政策的特征。 Macarov认为，德国的社会保险制度、美国的社会保障制度和英国的《贝弗里奇报告》等都表明，国家已经将社会福利视为自己的责任*Macarov,D.Social Welfare:Structure and Practice.Thousand Oaks,Calif.:Sage Pubilication，1995，p.252.。

社会保障是民生福祉的制度性安排与政策性设计，包括社会保险、社会救助、社会优抚及狭义福利等几个方面，是将社会安全措施落实到公民身上的具体举措。社会保障对于民生福祉之“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等内容具有最为基础性的和直接性的推动作用。以社会保障为主要支撑的制度性福利，是国家的制度和政策，具有刚性特征，即在对于特定的保障对象，在特定的保障项目上，其保障政策的执行，是“无条件”的，不可改变的。作为“兜底线”的社会安全网，社会保障福利具有“保基本”及“保障适度”的特征；而作为“风险共担”原则基础上的社会保险，则具有权利和义务相结合的特征。一方面，公民有获得社会保险的权利，另一方面，也有缴纳社会保险费的义务，二者必须统一。作为刚性的制度推进，社会保障亦具有“非跟进性特征”，即在具体操作性工作完成后，作为制度性和政策性的社会保障，其运作程序就告结束。至于被保障者的后续生活状况如何，并不是社会保障制度所涉及的范围。无论从制度设计理念还是从实际操作层面看，政策性社会保障制度在提供物质性福利的同时，并不涉及公民的服务性福利。

在服务性福利中，服务是指为服务需求者的便利和利益提供帮助的各种活动，如居家照顾，老年人照顾、残障人士照顾，以及有需要人士的照顾以及心理疏导、能力建设等等。服务性福利以志愿组织、社区以及专业机构等为服务主体，以多元参与及协同合作为推进*李静，刘华清：《残疾人精准扶贫方略：基于发展型社会政策的思考》，《残疾人发展理论研究》，南京：南京大学出版社，2017年版，第127页。以“利他主义”为基本理念，以助人、解困、纾难等为主要形式，针对有需求人士开展的，旨在改善其生活质量的一系列具体活动。早期的服务肇始于慈善组织的发展。有学者指出，1869年英国的慈善组织会社(Charity Organization Society)是“非政府社会福利的开端”⑦Macarov,D.Social Welfare:Structure and Practice.Thousand Oaks,Calif.:Sage Pubilication，1995，p.252.。1884年前后英美的睦邻组织运动(The Settlement Movement)强调通过提供社会服务来改善社区环境，并且鼓励社区成员积极参与社会行动。以慈善组织会社和睦邻组织运动为代表的志愿部门的兴起，不仅推动制度化*此处的“制度化”并非指政府为主体的“制度化”，而是指非政府福利发展中的服务的“制度化”。二者不是一个内涵。的非政府社会福利的发展，而且推动了专业社会工作服务的发展*参见黄晨憙：《社会福利》，上海：上海人民出版社，2009年版，第29页。，使得服务性福利更具有生命力和影响力。1935年美国的《社会保障法》及1942年英国的《贝弗里奇报告》之后，政府在民众的基本生活、医疗、就业、养老等方面承担了道义上和经济上的责任，以国家为责任主体的现代福利制度最终形成。20世纪70年代初的“石油危机”，使得福利国家面临多重困难，福利供给中的财政可持续性受到极大影响，政府对福利开支的削减也在所难免。在这种背景下，福利多元主义应运而生，提出了福利不应该局限于政府，而应由多个部门，如志愿部门、私营部门和非正式部门等共同提供的主张。美国1974年的《社会保障法》修正案就提出可以由政府购买服务。此后，在政府福利的同时，社会各界通过服务等形式为民众提供福利成为一种“常态”，特别是随着以“助人自助”为基本理念的社会工作专业化介入与发展，服务性福利越来越成为政府福利的重要补充。

服务性福利是通过相关服务组织与机构的多种具体服务，形成与带来福利，惠及服务接受者。服务性福利中，最有代表性的是以专业化、服务性为特征的社会工作。在秉持以人为本、助人自助的基本理念的基础上，通过具体的社会工作实务，提高受助者的能力、增强其权力、激发其潜力，使其能够适应环境，改变自己。社会工作的基本理念和具体实务，使其具有“天然的”福利性质。社会工作福利一是具有助人性特征，即通过助人自助来达到福利递送的目的：二是具有服务性特征，即通过各种专业性服务，使得受助者得到实际的福利；三是具有激励性特征，即通过对受助者的潜能发掘、能力建设等过程，使其能够正视与重塑自己，以良好的心态和全新的心境投入生活和工作，这就是最大的福利形成与供给。

社会工作本身未必是国家制度与社会政策，尽管其要受制度与政策的影响与制约。在社会福利体系中，社会工作的福利特征决定了其福利供给具有服务性、社会性、民间性特征，对于民生福祉中“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等内容*习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日)，北京：人民出版社，2017年版，第23页。，具有补充、辅助的推动功能。但是，由于服务对象的特殊性，服务效果的非直接性，实施过程的柔性，以及服务内容的多样性等特征，相对于制度性福利的社会保障，服务性社会工作对于民生福祉推进的力度还不够，功能发挥不明显，社会对其福利认知度也较低。

二、“制度性福利”与“服务性福利”历史发展脉络及实施分离弊端

出于福利实施的主体、对象、依据、内容及方式的不同，“制度性福利”与“服务性福利”往往是“各自为政”的两种运作模式，在实际运作过程中，二者彼此分离，缺乏整合。

即使在1601年的伊丽莎白济贫法期间，以政府为主体的济贫与民间救助也不是一回事。政府的“制度性福利”是以立法的形式对全国的贫民实施生活救济制度，确立了政府在社会救济中的责任。政府的责任一方面是法律规定的责任，另一方面是通过征税而对弱势者的财政支持。而“服务性福利”则是对无工作能力者及无依无靠的儿童，给予专门化服务，开创了社会工作的类型化方式。至少在救济的主体、救济的内容及救济方式上，“制度性福利”与“服务性福利”是“各行其道”的。

以18世纪80年代和19世纪80年代德国社会救助与社会保险制度为例，则能清楚地说明“制度性福利”与“服务性福利”之间运行与实施的两种不同途径。1788年，德国汉堡市出台了一套救济方案，即“汉堡制”*方案规定将全市分为60个社区，每区设监督员1人，负责对该区贫民进行调查和救济。市政府设立一个中央办事机构，联络各社会救济机构协同工作，总理全市的济贫业务，包括为失业者介绍工作、给贫困者提供救济、将贫苦儿童送往工艺学校学习就业技能、把患病而自己无钱诊治者送往医院治疗等等。同时，规定市民对沿门乞讨者不准任意施舍，以避免把一些乞讨者养成好逸恶劳的懒汉，以有助于城市的市容管理。募捐晚祷献金，建立统一的慈善金库。，由专门服务机构和专门服务人员通过家庭访视，贫困预防及救助等，对贫困者进行救助服务。1852年，德国另一个小市镇爱尔伯福，仿“汉堡制”并且予以改良推行社会救助。该制度综合救济方式，综合管理救济工作。赈济员负责审核求助者资格，并办理段内有关贫穷的预防工作，如介绍职业、训练与管理游民等。爱尔伯福制强调行政权集中，提高行政效率；强调通过救助促使受助者自立；强调救助服务过程中的家庭访问。随着城市人口的增多，原有的汉堡制与爱尔伯福制渐渐不能适应时代的要求，到1892年，德国又出现了“新汉堡制”，其特点是改革一些过时的运作方式与救助方式，将救助加以分类与细化，以提升服务性福利的效果。尽管德国汉堡制和爱尔伯福制实施中有政府的介入和支持，但是就其福利(救助)供给方式来说，明显是一种“服务性福利”。此后，出于缓和国内劳资矛盾，免除工业劳动者后顾之忧的考虑，德国政府在19世纪80年代出台了“保险三法”，即1883年的《疾病保险法》、1884年的《工伤保险办法》以及1889年的《老年及残障保险法》；开创性地建立了现代社会保障制度的雏形。从“福利供给”主体及特征看，这无疑是一种“制度性福利”*德国的“保险三法”之“责任共担”原则，也是当代社会保险制度的基本原则。因此，可以把“保险三法”看成是现代社会保障制度建立的雏形。由于保险制度是以政府发布的相关法律为依据，因此又可以据此认为是“制度性福利”。。

“制度性福利”与“服务性福利”应该是近现代社会并行的两种福利运作模式，共同构建起社会福利的框架，为民众，特别是弱势者的生存与发展奠定了较为系统的基础条件。之所以在实际工作中，制度性福利与服务性福利存在着“各自为政”的现象，盖由于二者间在分类上各有其不同的特点：

主体性质的不同。“制度性福利”之主体当为政府，政府对民众的基本生活保障、社会救助、社会保险等，具有不可推卸的主体责任。从1601年的伊丽莎白济贫法、19世纪80年代的德国“保险三法”，到1935年美国的《社会保障法》，1942年的贝弗里奇报告，都凸显了政府在福利供给中的主体责任。这是一种制度性的、刚性的福利供给路径。“服务性福利”的供给主体为社会中的服务组织及机构、社区甚至家庭及个人，如果说制度性福利是一元主体，那么服务性福利则为多元化主体。由于两种福利体系的主体不同，所以，在具体的福利实施过程中，往往使得制度性福利和服务性福利出现互不对接的分离现象。

对象与内容的不同。从总体上看，“制度性福利”与“服务性福利”之福利对象和内容各有所指，又相互交叉。说其各有所指，是指两种福利的目标指向不同：前者从制度出发，对应的是能够得到国家保障和社会保险的劳动者及公民。在现代社会，每个人都应该被社会保障制度所覆盖，因此，制度性福利是刚性的，福利内容所指向的对象是特定的。比如社会救助就是指向不能依靠自己的力量解决自身基本生活的弱势者，社会保险就是为劳动者免除后顾之忧；后者则是指向于“有需求人士”，为其提供内容各异的服务。作为社会群体及个体，个人的服务“需求”不尽一致，因此服务性福利是多元的和多指向的。说其相互交叉，是指制度性福利中的社会救助、社会保险等内容及相应的对象，亦需得到相应跟进式服务，制度性福利接受者也是服务性福利的实施对象；服务性服务对象的基本生活与福利，也是得益于制度性福利之保障。由于二者间对象与内容的不同，在实际福利推进中，出现类似各自为政的现象也就不足为奇了。

目标定位的不同。制度性福利的目标定位一般是保障民众的“基本生活”，尽管“基本生活”标准具有相对性，但是，通过制度性福利如社会救助、社会保险等举措而保障公民的“基本生活”，则是世界各国的通行做法。无论是19世纪的德国保险三法、1935年的美国社会保障，还是1942年英国的《贝弗里奇报告》，都清楚地表明并实践了这一点*如《贝弗里奇报告》中提出的四大原则之一的“保障基本生活原则”。，这也是国家制度性福利的基本价值取向。服务性福利的目标定位则是解民众之所需，缓民众之所急，对于基层社区民众的安老帮弱、助残扶困、慈幼恤孤等，从事直接的、具体的服务工作。以提升民众的生活福祉为追求。目标定位的不同，在实践中很容易被分割成两种类型的福利实施模式——保障基本生活与提升福利水平，如果不对之加以整合，处于较低层面的基本生活保障接受者就难以上升到较高福利层面的服务接受者。

福利实施方式不同。制度性福利以国家法律为依据，与政策为准绳，具有内容的全面性与依据的刚性特征。全面性指制度性福利涉及到民众的社会救助、社会保险、住房保障、教育保障等从“基本保障到保障适度”事关民众基本生活的内容；刚性特征是指作为一项制度与政策，在其执行过程中有其严格标准依据而不可更改。服务性福利如社会工作则以服务或专业性服务见长，内涉及安老、助残、慈幼恤孤、心理疏导等提升福利的具体举措。福利传递方式的不同，使得制度福利与服务性福利在福利实施时间及福利实施内容上产生一定的错位而难以直接对接。

由于制度性福利和服务性福利分属于不同的实施主体，具有不同的对象与不同的内容，不同的目标定位，因此，在福利的实际推行中，可以看作是福利的不同运行轨迹与路径。制度性福利是福利的基石与基础，服务性福利是福利的完善与提升。在福利具体实施过程中，基于多种缘由，制度性福利与服务性福利间的不对接，事实上衰减了社会福利的效能。制度性福利与服务性福利的隔离与错位，导致福利实施和福利接受过程中存在着福利内容的“非衔接性与非完整性”的弊端。

福利是一个系统，也是一个过程。每一个具体福利内容需要一定的连续性和延续性，方可让福利接受者具有现实的“获得感”。以我国最低生活保障为例，其作为社会保障制度中的社会救助项目，是制度性福利*根据威伦斯基(Harold Wilensky)和李宾士(Charles Lebeaux)的观点，低保是对无法自助者提供暂时的和补偿性的社会救助，应该属于“剩余性福利”。本文考虑到低保的责任主体是政府，因此把其归入“制度性福利”。。从操作层序看，低保申请者在经过了一些列的申请、家计调查、社区公示之后，就可以领取最低生活保障金。作为制度，在低保申请者领取低保金之后，其运行程序就告结束；至于低保户及困难者领取的救助金等是否还有什么困难，其心理状况如何等等，已经超越了社会保障制度的运行范围而无法在制度性福利中得到解决或体现。再以养老保险及失业保险为例，退休人员及失业人员在按照规定领取了养老金和失业金之后，能否满足其实际所需，其生活状况怎样，“获得感”如何，还有什么困难和要求等等，这些都是制度性福利程序所不包括的；而服务性福利则对之有很好的服务弥补作用。但是，遗憾的是，在现实生活中，制度性福利和服务性福利二者之间在制度设计上各为一体，互不衔接，存在着分离的现象；更有甚者，二者的分离，还会导致福利需求者与福利接受者的福利中断，从而减弱了制度性福利的作用。为此，必须整合制度性福利与服务性福利，使之成为一个连续和完整的福利体系，以更好地“增进民生福祉”。

三、增进民生福祉过程中“制度性福利”与“服务性福利”整合路径

随着社会经济的快速发展，提高生活水平，改善生活质量，过美好生活，已经是中国特色社会主义新时代人民群众日益增长的需要。“增进民生福祉”、“保障适度”是提升人民生活水平的主要方式。党的十九大指出要“提高保障和改善民生水平”，“保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”，“建立全国统一的社会保险公共服务平台。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度……完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度，健全农村留守儿童和妇女、老年人关爱服务体系，发展残疾人事业，加强残疾康复服务”；对社会成员及特殊群体的保障性基本生活福利及服务性福利做了清晰的顶层设计。为了最大程度改善民生福祉，需要我们在实际工作中整合制度性福利与服务性福利，以形成新的福利合力，推动我国社会福利制度建设；为“保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义”做出应有的贡献。

其一，理论上进一步厘清与确定“大福利”概念。与境外发达国家和地区不同，长期以来，我国主要以社会保障制度的建设与完善为主，对“社会福利”的认识往往停留在民政部门对特殊弱群体的福利服务上，如残疾人福利院、儿童福利院、五保户服务等等“小福利”。“小福利”具有不完整性或“狭隘性”，“大福利是多元主体共同提供福利支持的社会福利。大福利概念中的福利供给主体包括政府组织、市场组织和社会组织(即民间组织)等现代社会中的三大部门，最主要的组织包括家庭、政府、单位和非营利组织(或慈善组织)，其中最重要的是政府”*景天魁，毕天云：《从小福利迈向大福利：中国特色福利制度的新阶段》，《理论前沿》，2009年第6期。。“大福利”的理念及制度设计，无疑包括“增进民生福祉”的目标，从福利多元化的视角，把社会保障、社会工作、公共服务等一切有助于民生福祉的制度性与政策性举措，专业性手法，网络性社会服务等，都纳入到“大福利”的范畴，对于促进我国民生建设具有极为重要的理论意义与实际应用价值。

其二，体制上制度性福利与服务性福利的对接。针对目前制度性福利与服务性福利事实上各自为政的现象，必需采取多种措施，在福利实施过程中，使二者能够对接而成为一个“福利整体”。长期以来，我国的社会保障与社会服务，包括社会工作等分属于不同的管理单位。如社会救助是民政部门管理与实施，社会保险是社保部门管理与实施；社会服务及社会工作是民政部门与街道社区管理与推进，可谓主体多元，管理多婆。这种“九龙治水”的管理方式，缺乏各福利举措与内容方面的整合，降低了福利整体效能。鉴于此，需要在顶层设计，从“大部制”、“大福利”视角出发，实现管理和实施主体的整合与统一；使得社会保障之社会救助社会保险以及社会工作、社会服务等在具体运作中，实现职能和业务的对接。在福利提供上，要实现制度性福利与服务性福利的功能对接；在具体福利接受对象上，要实现福利的跟进与延伸对接。可喜的是，随着政府职能部门的机构改革，由统一的部门来管理和实施制度性福利与服务性福利，使之相互整合以提升社会福利的效能，将逐渐成为可能。

其三，具体实施上的福利整合基层试点。鉴于目前福利职能部门的相对独立性与福利功能的分散性，在暂时还无法统一社保与民政等部门及服务机构在福利制度、福利项目的情况下，可以先期在街道或社区进行社会福利整合试点。即在不增加机构与人员的前提下，由负责民生福祉的社保、社工及服务的机构人员，为辖区内的社保对象、服务对象建卡立档，统一社会保障、社会工作及社会服务的福利供给与整合工作。使接受了刚性社会保障的福利获得者，能够得到柔性社会工作及社会服务的对接与跟进，扩大和延伸社区民众的福利获得感。根据基层街道及社区的实践，这一设想是现实可行的。可以进一步扩大福利的实施和操作范围，提升福利整体效果，最终达到制度性福利和服务性福利的无缝对接，为民生福祉、民众福利最大化和高效化做出应有的贡献。