重庆地票制度研究

何雨可

[摘 要]重庆地票制度是我国城乡建设用地增减挂钩政策的重要实践，我国农村土地制度改革的重大创新，其在统筹利用城乡土地资源、严格保护耕地、推动土地节约集约利用、消化楼市库存、抑制城市房价、促进新型城镇化发展方面发挥着重要的作用。文章的研究目标是通过对地票制度的本质以及运行过程的剖析，进而把握地票体现出的制度经济学内涵。

[关键词]重庆地票制度；科斯定理；制度变迁

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.11.028

重庆自设立直辖市以来，城市化进程加快，城镇建设用地增加，但农村建设用地并没有相应减少，城镇与农村在两端挤占耕地。如此的城镇化该如何继续，如何唤醒农村的“沉睡”资产、激发它的潜在价值成为解决这一难题的思路之一，地票制度即是这条思路的具体实施办法。

1 地票制度概要

地票指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地在内等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的“新增”建设用地指标。地票制度的具体实施有四个环节：复垦、验收、交易、使用。长期在城市生活和居住的农民根据自己意愿申请，将闲置、废弃或低效占用的农居房屋复垦为耕地，然后市、区政府对复垦申请的批准和结果验收，若验收合格，土地使用权人将被发给相应面积的“地票”。在交易环节中，农村土地交易所会根据实际情况，进行公开拍卖，价高者得，获得“地票”者等于获得了土地使用凭证，就可以在重庆市域内，申请将符合城市建设规划的农用地，征转为国有建设用地。

2 理论依据：科斯定理

科斯认为市场之所以失灵，根源在于产权界定不清和交易成本的存在。在微观层次，如果产权的界定问题可以得到很好的解决，市场化的交易就一定会使政府管理的公共资源实现资源优化配置，科斯定理三提出：“存在交易成本时，最有利的产权配置是把产权配置给收益受影响最大的一方。”

确权颁证是深化土地制度改革的基础，能最有效地帮助农民维护自己的财产权。在我国现行的土地制度下，农村土地的所有权、承包权、经营权分置，所有权归集体，农民有使用权，但无处分权。由于我国农村土地集体所有制产权不明晰，导致出现了“人人有份，户户无权”的状况，土地流转存在障碍。地票制度针对农村建设用地比较模糊的产权状况，进行确权分置：土地所有权归集体，将土地使用权视为一种用益物权归农民。确权分置有利于收益的分配，地票的成交价款扣除复垦成本后，85%的收益归农民所有，15%的收益归集体经济组织。

科斯定理的要點就是说凡是政府管控的经济指标或者要素指标就有价值，有价值就可以交易，而这种交易是由政府直接配置还是由市场配置，这就是地票制度脱胎于“城乡建设用地增减挂钩”但又与之相区别的关键所在。重庆地票制度与“城乡建设用地增减挂钩”实现的经济功能类似，都是用农村荒废、利用不充分的土地填补城市建设用地的供需缺口，科斯提到市场的前提必须是清晰界定了各方的财产权利，由于地票制度进行了确权颁证的前期工作，所以地票不再是用行政手段来实现上述目标，而是经由一个公开的土地市场，通过市场的竞争和价格机制来完成，实现土地规划效率最高化、资源利用最优化、整体功能最大化。

这两种配置方式具体有不同呢？比如说重庆市经济建设每年大概要占用800万亩耕地，经国土资源部批准，重庆市政府或开发商就可以征800万亩地，10年就要征8000万亩，十几年就要减少一亿亩耕地。从这个意义上讲，这个指标是政府审批的，是无偿的。如果能够让农村的农民进城以后把农村的宅基地退出，形成地票，拿到土地交易所里交易，开发商通过交易获得地票后可以征地，就形成一个市场化交易的有偿指标，区别于向国土资源部或政府申请的无偿指标。也就是说，在市场的引导下，农民对其所拥有的产权具有充分行使以使其收益达到最大化的冲动激励。

3 地票制度变迁过程分析

3.1 制度变迁的行动团体分析

根据新制度经济学的论述，制度是否能发生变迁，关键在于是否能出现推动制度发生变迁的行动主体。按照在制度变迁过程中发挥作用的先后顺序，制度变迁主体一般分为两个行动团体：其一是初级行动团体。初级行动团体是制度变迁的主力军，其构成可以是个人，也可以是团体组织，他们能够在现有制度安排中发现不能实现的潜在收入，并有能力改变现有制度、设计新制度来获取潜在收入。任何一个初级行动团体的成员都应该是熊彼特意义上的企业家，勇于创新并敢于承担风险，这些成员一旦发现潜在利润大于潜在成本，就会引发制度变迁。其二是次级行动团体，用来帮助初级行动团体获取潜在收入，次级行动团体可以作出一些能够获取收入的策略性决定，可能会使初级行动团体的一部分潜在收入转入到他们手中，但一般不能增加收入总量。

经济发展需要大量的建设性用地，而城市的建设用地指标十分有限，并且我国的土地用途管制制度和耕地保护红线制度严格限制将农用地转为城市建设用地。与此同时，农村建设用地出现大量闲置的状况，由于制度的缺失，其经济价值难以实现。而通过地票交易，市政府能够获得额外的土地用于经济建设，增加财政收入，同时也可以反哺农村，增加农民的财产性收入，从而促进城乡融合发展。重庆市政府发掘了这一潜在价值，是制度创新的“第一行动集团”，市政府中的制度设计者就是富有创新和冒险精神的熊彼特意义上的“企业家”。随后，重庆市政府研究室、重庆市国土房管局、重庆市联合产权交易所等相关部门经过调查研究，提出了农村土地交易的相关方案并将其上报国家相关部委，因方案恪守了中央反复强调的“坚持土地公有制性质不改革、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线，制度安排得到制度环境的许可，所以中央相继出台文件支持重庆地票交易实验，则中央政府是制度创新的“第二行动集团”，在“第二行动集团”的支持下，重庆市政府成立农村土地交易所，地票制度付诸实施。

3.2 制度变迁的动因分析

诺斯认为，制度变迁是制度不均衡时人们追求获利机会的过程，当存在潜在利润并且潜在利润大于制度变迁成本的情况下，人们对现存制度不满而意欲改变现有制度安排。因此制度变迁是一个帕累托改进的过程。

地票制度在某种程度上讲，实现了帕累托最优。地票制度在没有触动任何既得利益集团的条件下，增加了以下主体的利益。

第一，农民在地票交易中获益。农民工在城里面落户以后，有的选择将农村里的房子退出，进城农民变成城市居民，地票交易所获的经济补偿成为他们在城里面改善生活的资金来源，地票制度改革实现了“城市反哺农村”，有效地改善了农民的生活质量和人生境遇。

第二，地方政府通过地票交易可以获取国家计划外的建设用地指标，因复垦而产生的建设用地指标大约占到中央划拨给重庆的建设用地指标的10%。因此用于城市建设的土地增多，城市化进程加快。另外地方政府获得了更多的土地出让金，增加了财政收入，推动了经济发展。以前所说的城市化带动周边农村发展仅限于大城市的近郊区，1000公里外的农村鞭长莫及，但地票的实施使大城市与1000公里以外的农村实现联动发展。

第三，通过地票交易，企业获得了更多土地开发的机会，相应得到一定的经济利润。企业通过拍卖的方式竞得土地能够使农村闲置土地经过商业开发发挥最大的经济价值，实现城市建设用地和农业荒地的“占补均衡”。

由以上三个主体的分析可见地票制度的净收益远大于成本，因此地票制度的创新便得以实施。

4 结 论

本文首先简述了地票制度的内涵以及运行过程，然后从制度经济学的视角，以科斯定理为指导阐述了地票制度的理论前提，并利用制度变迁理论对地票制度变迁的行动团体、动因进行了简要分析。重庆市地票制度设计与乡村振兴战略的内涵相契合，其在坚守耕地保护红线的前提下，既有效地满足了城市建设用地的指标需求，又使农民享受到土地增值收益，在土地总量均衡的前提下实现了结构改善，在促进城乡土地资源优化配置的过程中，间接推动了城乡融合發展。

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