个人外汇购付汇管理政策评估及优化

吴涛

自2007年开始实施结售汇年度总额管理政策以来，个人用汇便利化程度不断提高，居民消费需求大量释放，个人项下购付汇规模迅速增长。2012—2016年购汇年均增长率为33.8%，2016年个人购汇额较2008年增长近4倍。付汇方面，与购汇增长趋势基本一致，2008年以来年均增长28.7%，但同期购付汇差额逐年增大。评估当前个人购付汇管理政策实施效果，在检查实践和技术手段层面提出有针对性的解决方案，在政策储备和监管理念等方面提出相应的对策建议，对于促进个人外汇业务健康发展，改进外汇管理方式和手段、完善外汇管理整体框架具有重要的现实意义。

一、个人购付汇业务发展态势及特点

在外汇管理政策不断开放、资金流动日趋复杂的背景下，个人主体对汇率、经济、政策、政治环境变化的敏感度上升，对个人财富保值增值的意愿增强，在购汇时间、方式、渠道等方面均呈现出新的特点。

（一）交易项目相对集中

个人境外旅游购物、出国留学需求旺盛，2011—2016年期间因私旅游和自费出境学习占据个人项下购汇的前两位，两项合计占全部购汇金额的88%；货物贸易及資本项目占比分别为1%和2%，购汇规模和比重呈逐年扩大趋势。

（二）购汇币种与资金汇出国家基本匹配

从币种看，2011—2016年期间个人购入美元、澳元、加元、港币、英镑5种货币金额占全部购汇金额的85%，其中美元高达46%，为最主要的购汇币种；与购汇币种相对应，因私跨境支出汇往国家地区排在前5位的分别为美国、中国香港、加拿大、澳大利亚和英国，均为境内个人留学、旅游及移民主要目的地，反映出个人购汇以满足实际需求为主。

（三）个人购付汇主要通过电子渠道办理

自2010年允许银行开办电子银行个人结售汇业务以来，个人通过电子渠道办理购汇规模及占比稳步上升，由2011年的占比18%，增至2015年的占比61.3%，2016年占比达到80%以上。电子渠道取代传统柜台渠道成为个人购汇的主要渠道，其操作便利快捷的特点及优势，客观上也刺激了个人用汇需求的进一步释放。

（四）购汇持汇意愿强烈

购汇后资金主要存放于个人账户，2011—2016年期间个人购汇存入账户、购汇提钞、汇出资金三种方式占购汇总量比分别为86.5%、13.4%和0.1%。购汇后主要存入账户反映出个人提前购汇、持汇意愿较强，个人购汇增量滞留境内现象突出。

二、个人购付汇政策中的风险分析

当前，各个银行在开展个人外汇购付汇业务时普遍存在服务优先、放松审核的倾向，造成大量违规资金借助个人渠道分拆购汇流出境外。例如，某单一账户控制人涉嫌以分拆形式购付汇91笔，金额达到454万美元，涉及境外6个收款人，所有外汇流处均通过网银等电子渠道在极短的时间内完成，银行未履行上报义务，外汇部门日常监测也未及时发现，表明现行的个人购付汇监管在技术操作层面没有制止的手段，个人外汇流出通道缺乏有效监管。

经办银行方面，外汇指定银行总分支行三级机构均未按照展业原则进行尽职审查，有的银行分支机构在帮助客户有意规避以限额管理为主的外汇管理政策，表明现行的个人外汇管理政策设计和监管框架存在结构性问题，在执行层面存在不足，整体政策和管理框架蕴含了大量风险，主要表现在以下几个方面：

（一）需求错位风险

近年来，居民国际交流日益频繁，经济活动种类逐渐增多，境内个人境外留学、移民、置业等需求不断增长。而目前的政策仍是以单一限额管理为主，5万美元的便利化额度很难满足各类换汇需求，这种形势造成了与需求不相吻合带来的政策套利风险。全国查处的多个案例中，很多是居民正常的换汇需求未能在银行系统获得满足，再加上对政策不了解，通过地下钱庄实现跨境资金汇出。如果政策进一步放开或者回归到真实性审核的基本线上，将会大大降低此类政策风险。

（二）调控冲突风险

外汇管理作为宏观调控的主要实施部门，具体政策的制定和实施与宏观调控的整体目标相一致，而宏观调控的基本特点就是逆周期管理，减少波动为主，这就决定了政策目标与大部分个人购汇需求方向不同，而且在短周期上也不同步。个人购汇尽管金额较小，但社会影响面和积聚效应巨大，具有群体性特征，容易形成跟风效应，与宏观调控政策存在方向性差异，甚至造成较大的市场波动。

（三）外汇政策风险

当前，经常项目外汇管理基本放开，而资本项下的外汇仍保持有限度的管理，人民币升值周期进入国内的大批境外异常套利资金在无法通过正常渠道流出的情况下，多采取“蚂蚁搬家”分拆购付汇的方式，通过个人购汇渠道实现跨境流出。此外，个人境外投资政策未出台，导致境外购房购车的需求不能满足；还有相当多资本项下的资金由于缺乏合理用途，无法通过正常渠道办理汇出，也通过个人购汇方式流出，由此带来外汇监管的政策风险。

（四）洗钱和犯罪风险

从全国外汇检查的查处案件结果可以看出，个人外汇违规案件数量直线上升，个人项下的外汇资金汇出，不但混入了相当多的贸易资金、境外购房等投机和投资资金，而且掺杂了大量地下钱庄资金，伴随着大量的逃税和贪腐行为，监管难度进一步增加。近年来查处的地下钱庄案件，多是利用个人名义通过电子渠道进行资金划转，其中潜在的洗钱逃税等风险不可忽视。

三、当前个人外汇监管问题及难点

（一）个人外汇管理政策框架存在短板

与针对机构主体实行的货物贸易、服务贸易、资本项目管理不同，现行个人购付汇外汇管理主要侧重于售汇环节，在付汇方面政策相对缺失，导致外汇局在付汇汇出环节没有任何控制手段，外汇指定银行对付汇环节基本无任何审核。例如检查发现，某行开发的汇款产品，当收款人开户银行为其海外分行时，境内客户在网银渠道提交的个人外汇汇款实现实时自动处理，不需要人工干预，也无任何落地审核，在极大程度上忽略、规避了真实性审核原则，使外汇管理政策不得以分拆方式规避限额管理的规定流于形式。

（二）以“关注名单”为手段的事后监管模式效果欠佳

目前个人结售汇90%以上业务通过网上银行渠道完成，对个人分拆的监管手段主要为“关注名单”管理政策，即将违反相关规定进行或辅助进行个人分拆的个人列入“预关注”或“关注名单”，取消其便利化额度和网上银行渠道，但实际上大部分出借个人外汇额度的个人不会再次办理外汇业务，不具有持续性，而资金提供者或归集者本人也可能不直接购汇或者结汇，“关注名单”作为一种事后监管手段效果有限。特别是2016年初，个人外汇业务监测系统上线后，关注名单和重点关注对象由国家外汇管理局统一进行筛查和发布。实际操作中，国家外汇管理局各分局经常项目管理部门按季度给各家银行推送关注名单，但个人通过电子渠道办理分拆业务时间都比较集中，当银行收到外汇局关注名单时，资金早已流出境外，关注名单下发的延时性导致不能及时发现分拆行为。另外，由外汇管理局统一发布关注名单后，各银行主动发现识别异常售付汇行为的积极性大幅降低，在检查中，多家银行反映对此政策的理解出现偏差，导致银行完全停止自身真实性审核工作，完全依赖外汇局推送名单，导致未能及时制止分拆行为。

（三）监测和检查技术手段亟待提升

个人购付汇业务90%以上均通过电子渠道进行，外汇业务数据获取严重滞后，技术手段严重落后，监测、监管和检查的技术手段亟待提升。一是系统对“多对多”分拆售汇行为无法有效识别和监测。目前个人系统已经实现“一对多”、“多对一”分拆结售汇的监测核查，但由于技术手段限制，无法管控“多对多”即境外多人对境内多人的分拆行为，通过增加分拆参与主体或归集主体的方式可轻易逃避监管视线。二是电子渠道使得监管责任弱化，个人利用电子银行快捷、简便的特点逃避银行柜台监管，容易成为异常资金跨境流动通道。在客户电子银行网上购汇和汇款时，银行和个人客户不发生面对面接触，失去了银行“了解客户”的优势及身份识别的环节，加大了对个人分拆结售汇的识别和事前防范难度。三是个别电子渠道分拆购付汇可疑交易中多笔购付汇手续在一日内集中完成，不排除一个人持多人账户的账号、密码、電子密钥，将全部购汇资金集中汇出的可能，分拆购付汇的隐蔽性较强。由于业务办理轨迹仅体现为相关账户数字的增减，无纸质单证的留存，外汇管理局在其资金来源、去向监管及检查取证方面都存在一定难度。

（四）个人外汇业务检查及处罚难度较大

当前，个人购置海外资产的意愿强烈，而个人境外投资政策尚未出台，部分境内居民购汇、用汇需求通过合规渠道无法得到满足，部分个人转而通过分拆购汇、申报虚假购汇用途等方式规避政策监管。一是利用个人年度5万美元以内购汇及汇出资金只需提供身份证的便利化额度政策，采取借用多人额度分拆汇出资金，将支出申报为“境外旅行”、“出国留学”、“探亲”等；二是通过自行设立公司，将资金通过投资款汇出；三是通过专业机构采取公司间操作将资金违规汇出；四是通过地下钱庄流入流出；五是通过携带外币现钞实现资金流入、流出。这些处于“灰色地带”的个人境外投资方式比较隐蔽，突破了国内政策限制，交易行为游离于国内外汇监测之外，涉及交易的跨境资金规模、时间都无法及时监控，从外汇检查角度看，个人主体又存在较强的流动性，外汇局在对个人身份调查了解及行政处罚等方面缺少有效操作手段，存在检查取证难的问题。

（五）个人外汇政策宣传效果不佳

目前外汇管理政策并未放开对于个人项下资本项目的投资，境外购置地产等项目仍受到管制，但一些媒体和机构（境外券商、境外保险机构等）为了自身利益，对民众进行不符合外汇政策的宣传和承诺，诱导和帮助境内居民进行资金汇出。正面引导的外汇政策宣传相对较少，覆盖面偏低，民众易受不当舆论影响，易引发群体性市场波动。

四、意见与建议

（一）疏堵并举，完善个人外汇政策法律框架

一是完善个人汇入汇出和境内划转环节的政策法规，对于因违规行为列入名单的个人限制其结售汇、收支、境内划转及存取钞各环节的便利性，加大个人违规办理分拆结售汇业务的成本，切实发挥关注名单的负面清单功效，通过政策的差别化实现对监管对象用汇的管理，提高外汇局监管的严肃性和权威性。二是推进个人境外投资开放进程。简化个人财产对外转移审批手续，适时拓宽个人境外投资渠道，满足境内居民个人境外投资合理合法需求，降低个人财产对外转移申请成本。三是进一步明确并大力宣扬个人申报义务，引导个人如实申报购付汇用途，还原交易资金真实属性，全面掌握个人项下资金来源与用途数据。明确银行为反分拆义务的主体，客户也应负有配合义务，明确个人未履行如实申报收支和汇兑交易性质的法律责任及相应罚则。四是探索将个人违规外汇交易信息纳入个人征信记录，加大借用他人额度进行不真实申报行为的违规成本。

（二）借鉴经验，建立清晰的监管法规体系

目前，美国已经形成了较为严密的反洗钱法律体系，该体系的核心为“一解两报”，即“了解你的客户”和向执法部门提交“货币交易报告”和“可疑活动报告”。借鉴美国《银行保密法》和中国人民银行《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》，从法规层次重新制定细化个人外汇大额和可疑交易报告，规范报告内容、格式、渠道和频率，要求各外汇指定银行将报告义务全面嵌入银行内控体系及操作规程。同时，在法规层面明确分拆交易的违法性质，重新制定详细的量化标准，并将逃避现金报告义务涵盖在内。建议将拆分交易的行为规定不同档次的量刑标准：一是拆分交易行为的通常处罚标准，即对行为人处一定比例以下罚金或入刑或两者并处；二是情节严重的处罚标准，即如果行为人在实施拆分交易的同时又违反了其他法律，或者在连续12个月内拆分交易的涉案金额超过一定数额以上的，对行为人处一定比例以下罚金或入刑或者并罚；三是在此基础上随着拆分交易金额的增加其处罚比例也应不断增加。

（三）明确责任，建立金融机构为主体的个人外汇监控体系

要求银行建立清晰量化可执行的内控制度及操作规程，以及与之相匹配的个人外汇业务数据处理系统。同时，要求金融机构制定交易监测标准，并对其有效性负责。交易监测标准包括客户的身份、行为以及交易的资金来源、金额、频率、流向、性质等存在异常的情形；确认为可疑交易的，应当在可疑交易报告理由中完整记录对客户身份特征、交易特征或行为特征的分析过程。比如“了解你的客户”的要求包括：（1）了解与客户建立的关系；（2）了解客户的身份；（3）了解资金的来源；（4）监督客户的行为。要求银行能定期检查一个账户的交易，确保这个账户实际发生的情况与客户声称的交易相符。此外，应采取加强检查、加大处罚等有力措施，提高金融机构尽职审核要求，增加未尽职成本，明确义务，提高震慑力。

（四）技术优先，推动完善部门联合工作机制

一是外汇局应继续收集、补充、完善个人外汇结售汇、收付匯及账户收支数据，充分利用科技手段，加强对银行个人外汇系统对接与研究，建立强大完善的个人外汇业务数据系统。完善监测系统功能，提高监测效果，构建“多对多”分拆结售汇监测框架，筛查相似性高的跨境资金收付汇行为，弥补现有监测漏洞。二是充分发挥银行全面掌握客户身份信息、账户信息、本外币资金流动信息的优势，在执行个人外汇管理政策过程中，深度挖掘和全面反馈客户异常交易信息，及时发现违规行为并向外汇管理局报告。三是立足本外币主体监管视角，加强与人民银行反洗钱部门联动与共享，充分发挥各自资源优势，以个人为主体实施本外币全面监测和联动管理。四是进一步畅通联合监管渠道，强化与海关、公安、边检的配合协作，建立有效的信息共享平台，深度挖掘和分享业务数据信息，促进“信息互换、监管互认、执法互助”，共同打击个人项下违法交易，防范跨境资金流动风险。

（五）正面传播，通过加强宣传引导市场舆论和公众预期

一是加强正面引导。在年初年末等敏感时间节点，外汇管理局应适度强化个人外汇政策宣传，加大社会舆论引导力度，正面引导个人正确理解和运用个人外汇管理政策，防止对政策误读、误传引发个人盲目恐慌购汇，特别是加强银行口径的政策宣传，准确解释个人外汇政策法规，加强风险提示，引导客户理性办理购汇和理财业务，疏导公众资产保值升值焦虑等。二是稳定汇率预期。适时适度干预离岸人民币市场和在岸人民币汇率，稳定人民币预期，形成汇率双向波动趋势，防止单边贬值预期下汇率避险意愿高涨导致个人购汇继续大幅增长。三是强化责任，尝试将违规名单纳入个人信用体系，起到信息披露、履行义务、法规宣传的提示和辐射作用。