完善我国房产税制的研究

2018-04-09张存省

财政监督 2018年7期

●张存省

一、我国房产税制现状

我国现行房产税是以房屋为征税对象，按照房屋的计税余值或租金收入，向产权所有人征收的一种财产税。房产税以在征税范围内的房屋产权所有人为纳税人，以房产为征税对象，采用比例税率征收，其中房产是指有屋面和围护结构(有墙或两边有柱)，能够遮风避雨，可供人们在其中生产、学习、工作、娱乐、居住或贮藏物资的场所。

（一）我国现行房产税具有以下几点特征

一是房产税以房产为征税对象，隶属于财产税中的个别财产税；

二是征税范围仅限于城市、县城、建制镇、工矿区的经营性房屋；

三是根据房屋经营使用方式的不同规定不同的征税办法；自用经营性房屋实行从价计征，按房产原值一次减除10%-30%后的余值计征，税率为1.2%；对于出租房产，按房产出租的租金收入计征，税率为12%。

（二）我国现行房产税制存在的弊端分析

1、立法层次低。我国目前只有个人所得税法、企业所得税法、车船税法、税收征管法由全国人大制定，具有最高的法律效力。在房产税试点改革之前，我国一直实行国务院于1986年9月颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》，条例立法层次比较低。在房产税改革进程中，我国政府采取“先试点后推进”的方法，并未启动立法程序，而由行政主管部门直接决定和进行试点改革。房产税立法层次较低，未经全国人大立法，就不能广泛吸取民意民智、不能保障公众充分遵从，甚至会带来税费混乱、增加税收负担之嫌。

2、征税范围过于狭窄。我国现行房产税征税范围仅局限于城市、县城、建制镇、工矿区的经营性房屋，农村不包括在房产税征税范围之内，同时存在大量税收优惠政策且这些优惠政策的界限模糊不清，这就使得房产税难以有效地为地方政府筹措收入。

3、计税依据不合理。我国现行房产税的计税依据是折余价值和租金。对于自有经营性用房采取从价计征的方法，以房产原值减除一定比例后余值作为计税依据，但是近年来房地产市场的迅猛发展，房屋市值与原值不可同日而语，以原值作为基础显然不合理。房屋出租以租金收入作为计税依据，税率为12%，长远来看，从租计征缴纳的税款比从价计征多得多，房屋出租的高税率不利于租赁市场的发展完善。

4、税率制定不科学。我国现行房产税实行比例税率，设置两档税率分别为1.2%、12%，这种一刀切的手段无疑忽视了各地区实际情况，与地区经济发展水平不相吻合，而且租赁市场的高税负不利于租赁市场的发展，从而难以有效调控房地产市场进而保障其平稳运行。

5、税收制度结构不合理，具体表现为重流通轻保有。从整个房地产税大类来看，无论从税种数量还是税费比重来看，都体现出我国现行房地产税制的极度不合理。从税种数量的角度来看，流通环节税种包括营业税（2016年5月1日起已全面营改增）、土地增值税、契税、印花税、城建税，而保有环节税种仅仅包括房产税、城镇土地使用税；从税费比重的角度来看，流通环节税费占房地产价格的比重高达30%甚至更多，而保有环节税费比重低且范围有限。重流通增加了住房开发及建设成本，轻保有使得持有环节税负水平低，难以抑制炒房投机行为，有违税负公平原则。

6、税收征管体系不完善。我国现行税收征管体系存在很多弊端，诸如征税成本居高不下、税收管理方式粗放、有效绩效考核标准缺失、税收信息化建设滞后、公众纳税意识淡薄等，同时在评估人员、征管人员的数量、质量以及不同部门协调执法等方面看，我国目前仍然有较大欠缺，这无疑不利于房地产市场的平稳健康运行。

7、配套制度不完善。现行房产登记制度、房屋价格评估体系、信息披露制度不完善，使得房产税改革举步维艰、困难重重。房产登记制度不完善，致使投资者暗中积压住房；房屋评估体系不健全，投资者乘虚而入，隐瞒房产价格；信息披露制度不完善，纳税人合法权益难以得到保障。

8、地方主体税种缺失。地方税体系结构松散，缺乏支柱税种，为了满足财政收入、达到经济指标，地方政府过多关注在土地招、拍、挂中追求高地价、高收入，或者变相增加房地产其他环节税费，比如一线城市高额土地出让金。

二、房产税制的国际经验借鉴

国外对于房产税的研究较早，房产税发展比较成熟，尽管各国房产税制多种多样，各有其立法意图和侧重点，但各国在房产税主体地位、征税范围、房产价值评估等方面的经验，对于我国房产税的开征有一定的借鉴意义。本部分主要通过对美、德、英、日房产税税制要素比较、分析，探求对我国的启示(见表1)。

美、德、英、日的房产税制相对成熟、完善，有许多值得学习的地方。我们要通过学习、借鉴吸收，结合我国国情灵活运用。

一是逐步提高房产税在地方税种体系中的地位，待条件成熟上升为主体税种。美、英（家庭财产税）、日、德等国房产税均为地方税，在美国，房产税税收收入占地方税收收入比例高达50%-80%，是当之无愧的主体税种。二是坚持宽税基的税收原则，宽税基体现出征税范围广泛，税收优惠规定严格且范围有限，借以确保地方政府财政收入的稳定性、持续性。国外房产税征税范围十分广泛，相较而言，我国将大量农村用地排除在外，对居民已有存量住房也缺乏相应的完善的征收方案，征税范围不全面。三是我国现行房产税计税依据是房产折余价值和租金，在上述讨论中，我们发现，以房屋原值作为计税基础极不合理，德、英、日等国都是以房屋评定价格为基础。在建立完备的房屋价格评估体系之前，可以借鉴美国做法，以正常情况下房产市场交易价格为基础，待房屋评估体系建立健全之后，以评估价格作为计税依据，并且适时进行调整。四是就美、德等国而言，房产税税率制定参照各地实际情况。从表1可看出，德国地方政府有权决定变动乘数，授予了地方一定权利。在我国，房产税收入归属地方，但是税率由中央制定，试想，如果中央改变这种一刀切的做法，制定税率浮动范围规定其上限、下限，允许各地政府根据各地具体情况制定合理的税率标准，毫无疑问，此举将会大大激发地方政府积极性，有利于扩充地方政府财力，而且定能够更大程度刺激当地房地产市场。

表1　美、德、英、日房产税税制要素

五是税制结构改变，房产税税制体系由重流转、轻保有转变为重保有、轻流转。房地产保有阶段具有产权明晰的特点，保有阶段课征不仅征收成本低、征管效率高，而且保有环节课征会增加房产持有成本，进而抑制炒房投机行为，打压房地产市场虚拟泡沫，使得房价稳定甚至有所回落，提高资源配置效率，在实现房地产市场繁荣的同时促进社会和谐稳定。以英国为例，转让房产缴纳的税金占英国总财政收入的1%左右，而保有环节缴纳税金占其总财政收入的30%左右。

六是完善税收征管体系。可以借鉴美国采取房产信息网络化建设等措施，进而细化税收管理，降低征管成本，提高征收效率。

七是完善相关配套制度。房产税改革的顺利推进离不开完善的房产登记制度、房屋评估体系、信息披露制度。从上表可看出，美、英房产估值与税收征管相互独立，对于我们完善现代房产税制具有极大的启示意义。只有二者相互独立、各司其职才能真正发挥作用。

八是明确税收用途。筹集收入主要用于科学、教育、文化、卫生、住房等方面，使广大民众切实感受到税收为民所用。如美国，房产税筹集收入主要用于消防安全、公立免费教育、辖区道路维护等公共产品提供。

三、试点经验的总结推广

2011年初，国务院常务会议同意对于部分城市，进行房产税改革试点。上海以及重庆相继宣布自2011年1月28日始开征房产税，出台《房产税暂行条例》有关规定，开启房产税试点征收的序幕。沪、渝两地根据自身实际情况，制定不同的试点政策。本节通过对两地试点政策进行对比、分析，在此基础上，提出两市房产税试点对我国的启示(见表 2)。

对两地试点政策进行进一步分析比较，可以发现：

从功能定位来看，两地都以调节收入分配，引导合理住房消费为原则。

从试点范围来看，上海在整个行政区进行房产税改革试点，较之重庆仅限于主城9区范围更为广阔。

从征税对象来看，两地都强调对新购房征收房产税，但是我们要注意其中差别，上海更强调对增量房征收，重庆注重高档房，增量房、存量房均包括在内。

从税率来看，上海执行差别化比例税率，重庆实施累进税率。重庆税率档次更多且随着级次提高税率更高，更体现出房产税的累进性。但是总体来说，或考虑到既得利益集团阻挠旨在减少改革阻力，两地试点税率水平较低。税率作为最为重要的税收三要素之一，较低的税率水平显然会导致试点效果不显著。

从计税依据来看，改革方向都是以房产市场评估价为计税依据，但是基于相关配套措施包括房产评估机制不完善，现如今只能按照市场交易价进行。上海相比较而言还有一定的税收优惠力度，体现在市场交易价减除30%作为计税依据。

从免税面积来看，重庆存在增量房、存量房的区别，上海则有统一规定。相较而言，上海方案胜在简单易行，可操作性强，重庆区别对待更切合实际。研究制定适用于全国的免税面积，还需要更多的权衡考量。

从税收优惠来看，均较为宽松，遵循了保障基本住房需求这一首要前提，政府征税目的在于提供公共产品更好地服务纳税人，显然首要是保障基本生活需要。

表2　沪渝试点比较

从收入用途来看，上海房产税改革试点所筹措税收收入主要用于保障性住房建设方面，范围宽泛不利于民众及监管部门实施有效监督。重庆所征缴房产税专款专用，用于公共廉租房建设和维护，更具有明确性，便于公开管理。

就两地试点效果来看，许多人持有消极态度。笔者认为，房产税试点成效确实不够显著，在调节收入分配层面、调控房地产市场抑制房价、完善地方政府税制方面都远远不及之前的大肆渲染。但是房产税仅仅是一个税种，原本就不该承受过多的政策期望，未来两地试点势必继续推进，主要目的在于吸取经验教训，在有足够的数据资料加以分析的基础上，房产税改革才能走向全国。但仍应看到，两地房产税试点至今，仍然有许多地方值得借鉴。

一是提高立法级次。房产税改革必须要合法，征收要有法有据。我国政府当前采用“先试点后推进”的方式，不少民众对于试点未启动立法程序，而由行政主管部门直接决定和进行试点改革持反对观点。将来试点推广到全国范围，并且对普通居民非经营性自有住宅开征房产税，必须经过立法程序，以确保高度的民众纳税遵从度。

二是扩大征收范围，增量房、存量房都应包括进来，同时在遵循保障基本生活需求的前提下，制定合理的免征面积。

三是在房屋评估系统未完全建立之前，可暂时以交易价格作为计税依据；房屋评估系统建立之后，以评估价格作为计税依据。

四是实行差别比例税率，充分发挥房产税税收的累进性，加大调节力度，促进收入公平。

五是加大投资力度，加强房产税征税的信息化建设，建设完善的住房档案管理系统、房产评估系统、个人收入诚信系统等。

四、完善我国房产税制对策

（一）提高立法级次

房产税改革必须加快由全国人大及其常委会的立法进程。在条件不成熟的情况下，可先经由全国人大及其常委会授权国务院以条例、暂行条例形式颁布试行，过程中全国人大及其常委会必须要加强税收授权立法权行使情况跟踪调查，规定试行期限并对立法进行积极调研，一旦合格尽快上升为法律。房产税改革法律条文需经民主讨论，广泛吸取民意民智，形成公众有效参与。

（二）扩大征税范围且给予一定的税收优惠

现行房产税征税范围不包括农村，对个人自有住房予以免税，现在看来这是不合理的。侵占农村土地建厂牟利，享受免税条款，这对于城镇企业是不公平的。所以对于占用农村土地进行非农建设的房产应该予以课税。同时，参照西方发达国家房产税制，将自有住房纳入征税范围。

税收优惠标准要明确，针对特定的人群、房产、机构，尽力避免税收优惠滥用或标准界限模糊不清而背离初衷，不给暗箱操作以可能。所谓特定人群是指收入在某一水平之下的贫困人口；特定房产是指经济适用房、保障性住房；特定机构是指不以盈利为目的的国家机关、军队、人民团体、慈善机构、宗教寺庙、名胜古迹等。

（三）以房产市场评估价作为计税依据，保障国家税收收入

以评估价作为计税依据可以有效解决现行房产税制从价计征中以房屋原值作为计税基础带来的弊端，以评估价作为计税基础就涉及到评估体系的健全，在评估体系建立健全之前，可以暂以市场交易价格为基础。

（四）取消固定比例税率，按照房屋性质实行有区别的差别比例税率

随着房地产市场的进一步发展，传统的一刀切的比例税率已经难以适应房地产市场的新形式、新发展。有区别差别比例税率即中央分别规定适用于普通首套住房、豪宅以及第二套及以上住房的税率浮动范围，规定其上限、下限，各地根据地方经济发展状况等实际情况制定税率档次并报中央审批备案。地方制定税率档次的时候可以将房产税进一步细化为市房产税、县房产税、乡镇房产税，各级政府考虑公共服务等财政支出的需要来确定税率。确保所筹集的财政收入主要用于科学、教育、文化、卫生、住房等方面，提高公共服务水平，激发民众依法纳税主动性，使税收真真切切做到取之于民、用之于民。

（五）优化房产税征管系统

房产税税收征管将从由税务部门全权负责，转变为以税务机关为主，房产部门、资产评估机构为辅等多部门相互有效协作配合机制。实现全国房产信息联网（主要指个人住房信息系统）、创新税收征管程序、构建新型纳税服务体系。此外，税收征管部门要依法贯彻落实税收法律政策，积极推行税款按实征收，树立纳税服务意识。部门协调以及配套措施在下文详述。

（六）完善相关配套措施

建立健全房产登记制度，加强税务部门与房产部门合作。建立健全完善的房产登记制度是有效推进房产税改革的重要保障。这首先需要统一登记机关，确定统一的房产登记规则。登记机关不统一，会导致人浮于事、互相推诿，房产登记规则不统一，势必造成不同部门之间交叉重叠。其次，需要实现房地产登记系统的全国联网并且及时更新信息系统。此举于纳税人而言，能够避免异地纳税的众多不便，而于税务机关而言，可以一手掌握纳税人最新信息，利用现代科学技术，分析可能存在偷漏税或房产税税额重大的重点纳税户，规避偷逃税的同时，征管效率提高，征税成本降低。

建立科学有效的房产价格评估体系，这至少涉及评估机构和评估人员两方面。对于评估机构而言，可以由法律设定职能权限和制定评估标准。对于评估人员而言，加强上岗职工专业培训，提高税务人员业务水平，需要一整套的配套措施。前期人才的选拔，其后资格考试的设置、权责系统的建立以及后期专业培训的加强等等缺一不可。

完善房产税信息披露制度，建立房产评估复议申请和司法诉讼程序。纳税人对征税信息享有知情权，加快建立和完善房产税信息披露制度，以公开方式公告各项税务信息，建立互动的税务信息沟通渠道。房产价格评估机构作为独立第三方，也有可能发生错误或受到诱惑做出违法的行为，在此种情况下纳税人的合法权益得不到保护。因此我们需要建立复议程序和司法程序。纳税人合法权益受到侵害时有权通过法定程序申请行政复议，纳税人对复议结果不服可以在规定期限内向人民法院申请行政诉讼，这也相当于给纳税人吃了一颗定心丸。

（七）使房产税成为地方主体税种

房地产具有非流动性，房产税同时满足受益性原则、能力原则，房产税税源价值会稳定增长，这几个条件为房产税成为地方税主体税种提供了先天优势。随着房产税试点的不断深入、拓展，直至实现全国范围的普遍征收，可以考虑将房地产相关税费，如土地增值税、印花税、契税、房产税、城市维护建设税、城镇土地使用税等合并为一种房地产税，废除土地出让金制度，将房地产相关的税收的课征由原来的集中在流转环节转移到以保有环节课征为主，为地方财政收入提供稳定且有弹性的收入来源，同时使得地方政府利用房产税有效调控房地产市场。房产税在地方财政收入中地位逐步提高，待条件成熟后上升为地方政府的主体税种。■

[1]冯丽娟.我国房产税存在的问题及对策研究[D].太原：山西财经大学,2014.

[2]杜雪君,黄忠华,吴次芳.房地产价格、地方公共支出与房地产税负关系研究——理论分析与基于中国数据的实证检验[J].数量经济技术经济研究,2009(01).

[3]黄姗姗.对我国征收个人房产保有税的思考[D].苏州：苏州大学,2014.

[4]冯海波,刘勇政.多重目标制约下的中国房产税改革[J].财贸经济,2011，(06).

[5]贾康.房产税改革:美国模式和中国选择[J].人民论坛,2011，(02).

[6]苑新丽.国外房地产税制的特点及启示 [J].税务研究,2004，(07).

[7]贾康.对房地产税费改革思路与要点的认识[J].涉外税务,2005，(08).

[8]刘洪玉.房产税改革的国际经验与启示 [J].改革,2011，(02).

[9]郭宏宝.房产税改革目标三种主流观点的评述——以沪渝试点为例[J].经济理论与经济管理,2011，(08).

[10]安体富.关于房产税改革的若干问题探讨——基于重庆,上海房产税试点的启示[J].经济研究参考,2012，(45).

[11]谷成.房产税改革再思考[J].财经问题研究,2011，(04).

[12]杜雪君,黄忠华,吴次芳.房地产税、地方公共支出对房价影响——全国及区域层面的面板数据分析[J].中国土地科学,2009,23(7).