2018年预算报告围绕“绩效”做文章

●王金秀

王金秀，中南财经政法大学财税学院博士生导师，教育部新世纪优秀人才。自1985年以来一直从事政府预算和会计领域的教研工作，现兼任中国预算研究会学术委员、中国财税法学研究会理事、湖北省财政学会理事、武汉市预算会计研究会副会长、武汉市审计研究会常务理事，湖北省财政厅政府采购评审专家、预算绩效评价专家，武汉市人大常委会特聘预算专家。

财政部2018年预算报告紧扣党的十九大精神，针对当前所面临的国内外形势；与往年预算报告相比，2018年预算与政府工作有机衔接，预算安排提供了更多相互关联性的信息和结构性的数据，预算信息从总体上看更加全面、充分、细化、准确，围绕全面绩效管理的要求，提出当年预算资源配置和管理的方案，说明当年预算改革的重点任务。具体而言，2018年预算报告呈现出如下显著的特点。

一、钱事结合，政府工作、政策导向与预算对应，便于绩效管理

现在两个方面，一是预算报告的基本架构、内容和关注重点与政府工作报告具有高度的匹配性，二者相互呼应；二是预算报告与有关行业和领域的发展目标和改革着力点及其要求充分衔接。将财政支出规模、结构变化以及支持方式与国家社会经济政策、产业政策、部门改革、不同领域发展重点和改革要求有机衔接，便于人们更加清晰地了解政府工作政策与预算安排的对应关系，体现了从传统的 “投入式预算”转变为将预算与政府工作和政策效果相互联系的 “产出或绩效预算”，有利于全面提高预算绩效管理。

2018年预算报告呈现的一个非常突出的特点是加强了与政府工作有机结合，预算与政府工作整体部署及其相关领域工作安排和改革重心的相匹配，政策目标与绩效结果有效衔接。体

二、兼顾效率与公平，供需协调，以创新推动经济提质增效均衡发展

当前，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，为了适应我国决胜全面建成小康社会，经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的需要，针对我国发展不平衡不充分的矛盾，2018年预算报告兼顾效率与公平，以供给侧结构性改革为主线，推进“三去一降一补”，压减无效供给，坚持创新引领发展，实施创新驱动发展战略，深入开展大众创业、万众创新，着力激发社会创造力，整体创新能力和效率显著提高，增加有效供给，培育经济发展新动能，做大做强新兴产业集群，实施大数据发展行动，加强新一代人工智能研发应用，在医疗、养老、教育、文化、体育等多领域推进“互联网+”，充分满足人们的有效消费需求，大力促进经济社会的发展；同时，提高财政支出的公共性、普惠性，更多向创新驱动、“三农”、民生等领域倾斜，加大精准脱贫力度，今年再减少农村贫困人口1000万以上，完成易地扶贫搬迁280万人。另一方面，推进区域协调发展战略，逐步缩小城乡区域发展差距，中央对地方一般性转移支付增长10.9%，增强地方特别是中西部地区财力，提高新型城镇化质量；与此同时，大力防治污染，体现共享、绿色环保发展的要求。积极扩大消费和促进有效投资。顺应居民需求新变化扩大消费，着眼调结构增加投资，形成供给结构优化和总需求适度扩大的良性循环。

三、减税降费，促进实体经济转型升级，提高微观经济绩效

过去5年，世界各国经济形势严峻，我国财政收支矛盾较大，为了“放水养鱼”、增强经济发展的后劲，率先大幅减税降费，分步骤全面推开营改增，结束了66年的营业税征收历史，累计减税超过2万亿元，加上采取小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元，这为近两年我国经济气温回暖提供了有力的政策支持。今年，美国立法通过了特朗普总统提出的大幅减税方案，在世界范围内开启了的一场激烈的税收战争。根据国内外发展形势，2018年预算报告决定继续减税降费提高企业绩效，全年再为企业和个人减税8000多亿元，为市场主体减轻非税负担3000多亿元，同时，针对2017年地方政府性基金增长过快、增长率高达37.3%的情况，2018年降低社会非税负担，预算年度地方政府性基金增长率为4.6%。现代经济是政府和市场互补的混合经济，大幅降低企业和社会负担，让企业轻装上阵、聚力发展，提高社会民众的消费能力，有利于促进实体经济转型升级，着力激发市场活力和社会创造力，大力提高微观经济主体或市场主体——企业的绩效，为政府培育财源，促进现代混合经济的协调、互补性发展。

四、减赤增支，规范债务管理防控风险，改善宏观经济绩效

自2008年国际金融危机以来，为了应对我国经济下行的压力,我国将“稳健的财政政策”转变为“积极的财政政策”，政府相机抉择安排预算年度的财政赤字和政府债务，2012-2017年，我国目标财政赤字率分别为 1.5%、2.1%、2.1%、2.3%、3%、3%；财政赤字率不断走高，尽管如此，为了防范风险，目标赤字率控制一直在3%的国际警戒线以内，低于同期主要发达国家的赤字率①；我国财政赤字规模2014-2017年分别为1.2万亿、1.62万亿、2.18万亿、2.38万亿元，积极财政政策促使我国经济长期向好的基本面不断巩固和发展；与此同时，世界经济有望继续复苏，但不稳定不确定因素很多，主要经济体政策调整及其外溢效应带来变数，国际税收竞争和保护主义加剧，地缘政治风险上升的国际形势下，我国发展面临的机遇和挑战并存，需要防范化解重大风险、促进经济社会持续健康发展。2018年将继续保持积极财政政策取向不变，调低赤字率防控地方债风险，基于我国经济稳中向好的态势，今年调低赤字率拟按2.6%安排，比去年预算低0.4个百分点；财政赤字2.38万亿元，与去年持平，赤字规模不变，加强地方债管理防控风险，健全规范的地方政府举债融资机制，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元，优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。规范地方债管理，严禁各类违法违规举债、担保等行为。今年全国财政支出21万亿元，支出规模在去年基础上进一步加大，防范化解地方政府债务风险，进一步巩固我国经济企稳向好的态势，推动经济平稳增长和质量效益提高互促共进，改善宏观经济稳定和发展的绩效。

五、有保有压惠民生，优化支出强管理，确立人民为本的绩效观

当前财政状况出现好转，政府依然需要聚力增效，财政支出有保有压，保压结合，2018年预算报告体现了以人为本、以人民为中心的思想，降低低效和无效支出，增加有效支出，优化财政支出结构，盘活沉淀资金，保障基本民生和重点项目的资金需要，继续要求政府节支惠民，加强和改善民生、为民生雪中送炭，例如，提高基本医保和大病保险保障水平，居民基本医保人均财政补助标准再增加40元，大力推进精准脱贫，促使基本公共服务均等化。虽然财政状况好转，各级政府仍要执守简朴、力戒浮华，严控政府一般性支出和楼堂馆所建设支出，把宝贵的资金更多用于惠及民生的支出，为经济社会发展增添后劲。另一方面，加强预算管理，清理重点支出与财政收支挂钩事项，改进转移支付制度，完善“四本账本”预算体系，健全政府会计准则体系，推行政府财务报告编制试点，推进预算支出标准的科学化，规范预算行为，全面、全方位、全过程开展预算绩效管理，同时，进一步推进税制改革和税收立法，完善财政管理体制，加强财政监督。

六、坚持市场化原则，创新财政支持方式，提高财政支出政策的绩效

我国改革开放以来，随着市场化经济体制改革的深化，十八届三中全会确立市场对资源配置起决定性作用，这不仅要求理清政府和市场的边界，防止政府缺位、越位，还要求突破传统的偏重“数量型投入”忽视“效果”的支持方式，在新时代创新财政管理办法，注重财政“四两拨千斤”的杠杆作用，将财政政策、社会政策、投融资政策、产业政策等融为一体，统筹协调，充分发挥财政资金对社会资金的引导作用，以便缓解财政压力、降低财政风险，提高财政支出的绩效。为了理顺政府和市场关系，2018年预算报告坚持市场化原则，在诸多方面展示了财政支持方式的创新，并将财政支出管理方式和对应的支持领域有效结合，提高了针对性，例如：在财政支持制造升级方面，注意发挥财政资金的引导作用，综合运用财政专项资金、政府投资基金等方式支持“中国制造2025”重点领域；改进农业补贴制度，设立国家融资担保基金，支持优质创新型企业上市融资；建立小微企业融资担保机制，将创业投资、天使投资税收优惠政策试点范围扩大到全国；通过财政支持方式的一系列创新实现政府的政策意图，提高财政支出绩效。

七、拓展预算范围，坚持法治化原则，以规范管理为基础改进预算绩效

2018年预算报告还拓展了预算范围，将财政专户管理、财政库底余额目标管理制度、规范推进PPP，加强资本金管理，财政专项资金管理的不同模式以及审计问题整改等新增内容纳入预算管理范围，预算民主化监督从人大扩大到政协，说明了财政部对人大代表建议和政协委员提案的办理答复情况，指出财政部对预算民主化监督的回应、沟通和服务的改善意图。

2018年预算报告坚持法治化原则，要求严格执行《预算法》，促进依法行政和党风廉政建设，不仅仅推进税收立法工作，要求坚持依法征税，还推进非税收入法治化建设工作，通过预算法治化进一步严肃财经纪律，强化预算约束力，规范预算活动和预算行为，预算规范是预算绩效的前提，也是预算绩效的基本内容和要求。

在上述特点的支撑之下，依据先期财政预算改革的进展，以2017年预算执行情况为基础，由此确立了2018年的财政收支的规模和结构，并说明执行和实施年度预算安排的应对举措，提出当年深化财税体制改革的着力点，主要任务包括：推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，抓紧制定收入划分改革方案，完善转移支付制度；健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法；改革个人所得税；全面实施绩效管理，使财政资金花得其所、用得安全有效。■

注释：

①1991年《欧洲联盟条约》的规定，自1994年起，欧盟各成员国的赤字率不能超过3%，负债率不能超过60%。主要发达国家的赤字率经常突破3%，如2014年美国的赤字率为4.1%，英国为5.7%，法国为4%，日本为8.8%。美国在2009年财政赤字曾达到创纪录地接近10%。